2.2 La cooperación transfronteriza europea: prácticas, políticas y valor agregado

La cooperación transfronteriza en Europa: características

A lo largo de los últimos cincuenta años, hemos asistido a un cambio profundo del significado de los límites fronterizos en Europa. A partir de la segunda guerra mundial, las áreas de frontera del viejo continente han dejado de ser áreas de división y separación, para pasar a convertirse en puentes de integración y desarrollo, gracias a un incesante proceso de acercamiento entre los pueblos europeos. La caída del muro de Berlín involucró también en esta transformación a los países del Este de Europa, en su transición de economías planificadas a economías de mercado.

El motor e instrumento de transformación de las fronteras europeas ha sido, naturalmente, el proceso de integración, el cual ha permitido definir un verdadero territorio europeo, redibujando la territorialidad exclusiva de los Estados nacionales, a través del abatimiento progresivo de los límites fronterizos. Este abatimiento ha sido llevado a cabo a través de la puesta en marcha de una serie de normativas específicas, como por ejemplo, la creación de un mercado único, los acuerdos de Schengen o la entrada del Euro, medidas que han contribuido de diferente manera a reducir el “efecto límite fronterizo” y a convertir a la Unión Europea en un espacio cohesionado e integrado. Un rol determinante ha sido jugado también a nivel subnacional, por parte de las autoridades locales y regionales de frontera que han animado procesos de integración desde abajo, a través de formas más o menos articuladas de cooperación transfronteriza.

Una definición oficial de cooperación transfronteriza en Europa describe el fenómeno como “cada proyecto común destinado a reforzar y a desarrollar las relaciones de vecindad entre colectivos o autoridades territoriales dependientes de dos o más partes contrayentes, así como la firma de acuerdos y pactos útiles para tal objetivo” (Consejo de Europa, 1980). De forma más general, la cooperación transfronteriza puede ser definida como “una colaboración entre autoridades subnacionales más allá de los límites fronterizos nacionales” (Perkmann, 2003, p. 157).

Los protagonistas de la cooperación transfronteriza europea son los gobiernos intermedios y locales. Idealmente, en la cooperación transfronteriza deberían participar los actores públicos y privados de ambos lados del límite fronterizo (Yoder, 2003), y ser “incluidos en los distintos ámbitos de la vida cotidiana. Esta definición implica que es necesaria la acción transfronteriza en todos los niveles, nacionales, regionales y locales, de lo contrario, surgirán inevitablemente conflictos por las competencias” (Gabbe, 2005).

La región transfronteriza (entendida como área territorial que incluye a dos – o más – zonas de frontera que se asoman a un límite fronterizo) está gobernada a nivel político y administrativo por distintos sujetos: en primer lugar, por los estados colindantes, cuyas políticas determinan el grado de cierre/apertura del límite fronterizo; por eventuales entidades supranacionales, como por ejemplo la Unión europea, que tienen un papel clave en la definición del marco y directices de los procesos de integración del territorio; por los municipios y los gobiernos intemedios situadas en el área de frontera, que administran las relaciones cotidianas que puedan llevarse a cabo alrededor del límite fronterizo; por eventuales instituciones transfronterizas, específicamente encargadas de la gestión del área, que pueden ser constituidas a nivel interestatal, interregional o local. Además, en una región transfonteriza participan distintos actores del sector privado que interaccionan en la frontera. La gestión de los límites fronterizos y el tema de la cooperación transfronteriza, son ejemplos de gobernanza a múltiples niveles: vertical puesto que existe una división de funciones entre los diferentes niveles institucionales y hay una interacción entre ellos y horizontal debido a la participación de los distintos actores de los territorios.

En la práctica, el nivel de participación de los diferentes actores varía mucho de acuerdo a cada experiencia, y no es posible identificar un modelo unívoco. Los temas que caracterizan la cooperación transfronteriza responden al deseo de afrontar de manera conjunta los problemas de la vida cotidiana ligados fundamentalmente al desarrollo económico, medio ambiente, infraestructuras y a la puesta en valor del patrimonio cultural (Keating, 1998). A estos temas pueden agregarse: el empleo y protección social, el ordenamiento territorial, la demografía y salud y la administración e impuestos (Ricq, 2006).

Las primeras experiencias formales de cooperación transfronteriza entre autoridades subestatales en Europa se remontan a la segunda mitad de los años cinquenta, enmarcadas en un panorama general en el que los gobiernos europeos estaban todavía fuertemente centralizados, especialmente en las actividades ligadas a las relaciones exteriores. Desde este punto de vista, la cooperación transfronteriza en Europa representa uno de los primeros espacios en los que las autoridades locales han podido experimentar su proyección exterior y formalizar sus actividades de paradiplomacia.

Es muy importante aclarar que “la cooperación transfronteriza entre comunidad y autoridad local no representa un poder adicional asignado a las comunidades de frontera, sino más bien un modo de ejercer su propio poder. Las comunidades y las autoridades locales activan las cooperaciones basándose en la legislación que determina sus poderes, principios procesales y control de sus decisiones. La cooperación transfronteriza, por lo tanto, puede verse como una prolongación de las políticas locales de planificación espacial y de desarrollo, basada en un consenso entre los actores de ambos lados de la frontera” (Consejo de Europa, 2006, p.11).

En Europa, la continuidad temporal de las relaciones fronterizas ha llevado a la creación de instituciones específicas para la gestión de la cooperación transfronteriza: las Euroregiones. Las Euroregiones son estructuras que nacen desde abajo y que tienen una forma organizativa y jurídica única. Cada frontera se caracteriza por elementos históricos y políticos propios que la distinguen de las demás, por lo tanto, las formas y los contenidos de la interacción entre autoridades locales serán muy diferentes en función de los contextos, es decir que “las diferencias determinadas por los límites fronterizos a la hora de organizar las áreas de frontera, hacen muy difícil realizar un análisis homogéneo” (Bufon, 2006, p. 50). De todas formas, las Euroregiones poseen generalmente una serie de características comunes: son permanentes, tienen una identidad separada de la de sus países miembros, tienen recursos administrativos, técnicos y financieros propios y poseen mecanismos internos de toma de decisiones (Gabbe, 2004). La mayor parte de las Euroregiones posee a su vez un Consejo, una Presidencia, Grupos de trabajo por temáticas y una Secretaría (Perkmann, 2007). A partir de los años setenta empieza a implantarse un segundo tipo de región transfronteriza: la Comunidad de trabajo. Comparada con las primeras Euroregiones, las Comunidades de trabajo tienen una extensión territorial más amplia y nacen de acuerdo a objetivos específicos, generalmente ligados al desarrollo económico.

Las instituciones de cooperación transfronteriza suelen fundarse en acuerdos de cooperación entre divisiones o departamentos de las administraciones locales o regionales de frontera, por lo tanto las estructuras que éstas establecen pueden tomar distintas formas. Las diferentes tipologías de estructuras jurídicas que las instituciones transfronterizas pueden adoptar denotan, en general, diversos grados de competencias en la gestión de las actividades: por un lado, existen Euroregiones con personalidad jurídica y poderes ejecutivos en parte autónomos respecto a los de las instituciones centrales y locales de los propios países miembros, mientras que por otro lado, existen Euroregiones que tienen sólo un rol de complementariedad respecto a las decisiones de política transfronteriza adoptadas por los gobiernos locales.

En un escenario ideal, la institucionalización de las Regiones de frontera sería el último paso a seguir en un proceso que incluye tres etapas: en una primera etapa, se activan las relaciones de cooperación transfronteriza entre entidades privadas y ciudadanos; en una segunda etapa, las instituciones locales se introducen activamente en los procesos regionales; y en una tercera etapa, se define la estructura de la Región Transfronteriza para poder administrar la cooperación transfronteriza (Gasparini, 2004). Desde el punto de vista práctico, ésta es sólo una de las posibilidades, ya que el proceso puede originarse también directamente por la voluntad de las autoridades locales que desean proyectarse afuera de las fronteras nacionales. De todas maneras, la institucionalización, implica un cambio de concepción de las actividades de cooperación: normalmente, “los territorios colindantes cooperan sólo en temáticas o casos específicos, mientras que una Región Transfronteriza se proyecta de manera eficaz y a largo plazo, siendo su única finalidad garantizar el buen resultado de las iniciativas de cooperación transfronteriza en el territorio. El trabajo se basa en la elaboración conjunta de estrategias a largo plazo, incluyendo un análisis de las fortalezas y debilidades que determinan los campos de acción en los que se desarrollan proyectos” (Gabbe, 2005, p. 4).