1. Fronteras y cooperación transfronteriza en América Latina: introducción al Proyecto Fronteras Abiertas

José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone

1.1 Frontera y fronteras en América Latina

Las fronteras de América Latina pueden estudiarse desde la formación de los propios Estados Nacionales; o bien, desde la propia existencia de diferentes pueblos originarios sobre las tierras latinoamericanas que lograban diferenciar el yo del otro pues no se debe olvidar que la idea de frontera estuvo históricamente asociada a la idea de separación o división.

La formación de los propios Estados Nacionales latinoamericanos ha simbolizado uno de los procesos de fragmentación territorial (y por tanto de construcción de fronteras) más importante de la historia tras el fin de los Virreynatos de la era colonial y la introducción de las reformas borbónicas españolas y de las reformas pombálicas portuguesas a mediados del siglo XVIII.

Las guerras de Independencia, guerras de liberación -por un lado- y guerras de establecimiento de nuevas fronteras -por el otro-, redundaron también en la desorganización de los modelos productivos locales de las nuevas Repúblicas, en la generación de zonas periféricas rezagadas que no lograrían insertarse en el sistema capitalista internacional y en la generación de fuertes cortes territoriales en donde el yo pasaba a ser parte del otro , es decir, que el dentro pasaba a ser parte del fuera.

En América Latina el establecimiento de las fronteras, entendidas como los límites internacionales existentes entre los Estados, dio lugar a una enorme cantidad de conflictos que redundaron en la construcción de treinta y seis fronteras con una longitud mayor a 41.000 kilómetros.

El establecimiento de dichos límites internacionales no ha cesado a lo largo de la “vida independiente” de los países latinoamericanos, restando aún la definición de varios de ellos mientras se transita el “bicentenario” en la mayoría de los países de América Latina y se lucha por profundizar los diferentes procesos de integración regional, muchas veces contrapuestos y/o superpuestos, que han surgido desde los años sesenta en adelante.

El devenir histórico ha puesto de manifiesto el peso territorial de la frontera con sus consecuencias económicas, sociales, ambientales, culturales y políticas. De percibir las mismas como el fin de los Estados, como el límite lejano, como la zona de nadie y despoblada, se ha pasado a concebirlas como áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional en donde la cercanía, la contigüidad y el diálogo se sintetizan en intensas relaciones transfronterizas.

Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles del Estado. Esta primera concepción permite diferenciar entre líneas y áreas de frontera. En tanto la línea fronteriza continúa siendo competencia de los gobiernos nacionales; en las áreas fronterizas, las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales y/o locales). Esta primera división no ha exceptuado el conflicto entre competencias y el surgimiento de las denominadas lagunas competenciales.

Al alejarse de las tradicionales hipótesis de conflicto que gobernaron en los países latinoamericanos en ocasión de las dictaduras militares de la década del setenta, al alejarse de la construcción de la frontera armada, de la frontera de defensa, es necesario considerar la reflexión presente, en un contexto de integración regional, en el que la cooperación transfronteriza busca entender las áreas de frontera como zonas de desarrollo armónico y funcionales para la construcción de la paz.

La creación de áreas fronterizas de paz y desarrollo sustentable, basadas en la cooperación, contribuye a la cohesión social y territorial, posibilita la reducción de las tensiones entre países y consolida los procesos de integración por medio de la interacción continua y sostenida.

Las diferentes relaciones que se pueden encontrar en la frontera han despertado el interés de académicos europeos y latinoamericanos que han propuesto la construcción de diversas tipologías y matrices para las relaciones fronterizas.

Claro está que las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado de permeabilidad de los límites fronterizos, del peso de la política nacional e internacional, de los acuerdos interestatales e interjurisdiccionales y de las iniciativas regionales que apoyen, promuevan o bien limiten la cooperación y la integración fronteriza.

Cada escenario fronterizo es único por naturaleza como únicas son las fronteras que lo conforman, sin desmedro de ello suele ser posible identificar una serie de características que dan lugar a la construcción de una tipología de actuación para el espacio o territorio fronterizo, a modo de ejemplo puede mencionarse la formulación de proyectos para ciudades gemelas .

La cooperación transfronteriza ofrece a las regiones y a los municipios colindantes la alternativa de “acercar cada sector territorial de los pueblos segmentados geopolíticamente; posibilita a estos pueblos, en parte, paliar los efectos de la división artificial que han sufrido y posibilita la intensificación de lazos en diversos planos entre los distintos sectores territoriales, así como potenciar las redes de diversa índole” (Fernández Majón, 2005, p. 70).

La cooperación transfronteriza, por otro lado, estimula la construcción de bienes públicos regionales producto de la necesidad de corrección de problemas que no han encontrado respuesta individual o que no ofrecen incentivos suficientes para que un país sólo asuma los costos. “La producción de bienes públicos regionales y el fortalecimiento de la gobernabilidad trans y supranacional que ello conlleva, presenta una solución efectiva a estos problemas, al tiempo que promueve la integración de los países involucrados” (Bocalando y Villa, 2009, p.4).

Durante los últimos años se ha asistido a cambios profundos en el terreno de la política y de las políticas públicas locales sobre la base de las modificaciones generadas en el contexto global. En este marco, todo parecería indicar que la conformación de redes participativas genera una suerte de gobernanza reticular favorecedora de la innovación democrática sobre la base de la descentralización, la subsidiariedad y la autonomía municipal en pos de la activación del capital social local.

“La gobernanza consiste en gestionar redes” (Rhodes, 1997, p. 52); y los gobiernos locales y regionales deben constituirse en los nodos de estas redes con el objetivo de fortalecer la densidad relacional de las zonas fronterizas toda vez que se generan las condiciones que minimizan los riesgos de la propia interacción, se explora la creación de escenarios de cooperación (y por tanto de suma positiva), y se diseñan los mecanismos e instrumentos de regulación que disminuyen la incertidumbre y el conflicto y acrecientan la confianza mutua.