4. Fronteras de tierra y de mar: de áreas conflictivas a espacios de colaboración e integración centroamericana

Dario Conato

4.1 Viajando de Norte a Sur - en forma de prólogo

Desde Guatemala hasta Costa Rica no he podido encontrar un mapa de carreteras de toda Centroamérica. (No tuve la oportunidad de buscar en Belize o Panamá, pero amigos me dicen que tampoco allí habría tenido suerte). Simplemente ya no existe tal mapa, me contestaron en librerías y gasolineras. Existen mapas escolares, seguro, para pegarlos en la pared. O mapas folklórico-arqueológicos, con pirámides, caciques con plumas y lanzas, tiburones que se asoman de mares y lagos, guacamayas que sobrevuelan cordilleras. Pero no existe un mapa de bolsillo, que se pueda guardar en la guantera del auto o en la mochila y sacarlo al pasar de un país al otro, de un pueblo al otro, de la ribera izquierda a la ribera derecha de un río. (Existía este mapa, yo lo vi a principios de los noventa, tenía el logotipo de una compañía petrolera. "Ya no lo producen más," me contestó el hombre de la gasolinera, "casi nadie lo compraba, no era rentable.")

De tal manera que si viajas de un país a otro tienes que conformarte con mapas "nacionales", en los cuales las carreteras, al llegar al borde fronterizo, se interrumpen abruptamente. Y lo mismo pasa con las montañas, los ríos, las playas, los bosques. Hasta los caseríos se interrumpen, terminan justo donde pasa la línea roja o azul que en el mapa marca la frontera. Más allá, una gran mancha gris (siempre el país "de al lado" es gris). Nada de carreteras, nunca sabrás - viendo este mapa que el "más allá" te lo pinta todo de gris - si los que viven en las cuatro casas de este lado tienen amigos, familiares o conocidos un metro después de la línea roja o azul. Seguro que los tienen, al pasar el límite tú los ves: más casas, más árboles, la montaña no está cortada sino que sigue subiendo y bajando. Pero ya es hora de sacar otro mapa que te cuenta que estás saliendo de un mundo gris y sin nombres para entrar por fin a la civilización. Hasta la siguiente frontera.

Tu viaje por las fronteras se convierte en un rompecabezas, con carreteras en las que nunca coinciden el segmento de un lado con el del otro. Te cuesta juntar las piezas del rompecabezas en tu mente.

La gente de las fronteras se mueve, se conocen los unos a los otros, conocen carreteras, caminos y pasos ciegos. Pero no existe un mapa que le de reconocimiento a su interconexión. Este sería un lindo proyecto de apoyo a la integración centroamericana: volver a editar un mapa de bolsillo en el que se pueda ver cómo las carreteras, los bosques, los caseríos se articulan de norte a sur, venas, músculos y esqueleto de una sola región centroamericana. Un mapa que cada quien pueda llevar consigo y que tenga, en el revés, mapas ampliados de las zonas de fronteras, los que permitan a todos ver sus venas, músculos y esqueleto, dándoles la dignidad de "regiones transfronterizas".

4.2 Estados y desarrollo local en el marco de la integración regional centroamericana

Las fronteras siempre han sido en Centroamérica un factor indispensable para poder definir la identidad nacional. Como en todos los países latinoamericanos, las fronteras son producto de la época colonial y nunca corresponden a diferencias tan marcadas como las que existen entre los países europeos. Se puede decir que en Europa son los pueblos, las lenguas y legados históricos de siglos (cuando no de milenios) los que marcan las fronteras, a la vez que en Centroamérica es la frontera la que le da sentido al concepto de pueblo: es la ubicación del lugar de nacimiento respecto a la frontera la que determina la nacionalidad de uno, así como el conjunto de conceptos patrios que irá asimilando en el curso de su vida. No es la lengua, no son las facciones, no son las costumbres. Se podría decir que nada más que una línea de demarcación distingue al mískito hondureño del nicaragüense, al maya guatemalteco del salvadoreño, al mestizo nicaragüense del de Costa Rica. Existen acentos diferentes, es cierto, así como comidas típicas en cada lugar: pero se trata de diferencias menores de las que separan la cocina siciliana de la piamontesa, o la manera de hablar de un milanés de la de un oriundo de Cerdeña (siendo el sardo una lengua distinta del italiano). Estamos hablando de una región relativamente pequeña, donde la suma de la superficie de los siete países que la componen es de aproximadamente 524 mil kilómetros cuadrados: el 40% del Perú, el 6% de Brasil, la cuarta parte de México; asimismo la población total del istmo, con sus 42 millones de habitantes, corresponde a dos tercios de la población de Italia.

Por otra parte, la aspiración unionista siempre ha estado presente en los programas y discursos de todas las tendencias políticas centroamericanas, chocándose permanentemente con los contrastes – y hasta enfrentamientos armados – vividos por Centroamérica en sus casi doscientos años de independencia. La región cuenta hoy en día con un marco integracionista estable y reconocido por todos los gobiernos del istmo, representado por el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Se trata del producto de un proceso que empezó a comienzos de los años sesenta con los Tratados de Managua y Panamá, los que crearon respectivamente el Mercado Común Centroamericano y la Secretaría General de los Estados Centroamericanos. Después de realizar sus primeros, importantes pasos, el camino hacia la integración quedó estancado por más de veinte años a raíz de los conflictos armados internos hasta finales de la década de los ochenta, cuando se vinieron gestando los procesos de paz que en la primera mitad de los noventa pusieron fin a las guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.

La creciente importancia de las relaciones regionales queda demostrada por la evolución del comercio internacional en el área, en particular el dato que se refiere a las exportaciones, agregadas de los siete países del istmo (Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, como se puede apreciar en la tabla a la página siguiente.

Los datos indican un aumento del peso de las exportaciones entre los países centroamericanos respecto al conjunto de las exportaciones, del 22,7 % (2000) hasta el 26,8 % (2006). A la vez, se puede apreciar un aumento de dependencia de las importaciones extraregionales, las cuales pasan del 85,4% (2000) al 87,5% (2006).

El SICA cuenta hoy con siete países miembros (El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Belize), un país asociado (la República Dominicana), siete países observadores (Taiwán, México, Chile, Alemania, España, Italia y Brasil). El SICA – cuyo objetivo de fondo es la realización de la plena integración centroamericana – tiene como brazo operativo a la Secretaría General (SG-SICA), la cual coordina las diferentes secretarías sectoriales .

A los éxitos alcanzados hasta la fecha en el proceso de integración regional (consolidación de la paz; creación de un clima de colaboración entre los países; multidimensionalidad del proceso, incorporación de conceptos como el desarrollo sostenible, el desarrollo humano, la seguridad democrática, la creación de la Corte Centroamericana de Justicia y del Comité Consultivo como instancia de participación de la sociedad civil), se acompañan límites persistentes. En primer lugar destaca la confusión entre el marco político y el jurídico, como lo demuestra la ausencia de sanciones para los gobiernos que no respeten los principios establecidos en los acuerdos regionales. Es notoria una excesiva dependencia de la cooperación internacional para el funcionamiento de las instituciones regionales. Sigue manteniéndose preponderante el aspecto intracomercial, el de la unión aduanera hacia la cual los países centroamericanos se están moviendo, que impide hasta el momento a una visión realmente multidimensional . La falta de instancias supranacionales hace que las decisiones más relevantes siguen siendo tomadas a nivel presidencial o intergubernamental: en la práctica las decisiones relevantes de carácter regional se siguen definiendo a través de clásicas relaciones intergubernamentales, puesto que los gobiernos no han renunciado a ninguna de sus competencias para traspasarla a un nivel de integración supranacional como podría ser el SICA. Otro elemento a menudo señalado como debilidad del proceso integracionista es el rol muy limitado que se le asigna a la sociedad civil, si bien existe un Comité consultivo que debería garantizar su participación en el proceso .

En efecto, la integración regional centroamericana es un proceso muy contradictorio: por un lado se registran acciones públicas de gran importancia como son la creación del Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y el fortalecimiento SICA, pero por el otro siguen manteniéndose tensiones de carácter poco más que simbólico (la posesión de un islote, la soberanía de la ribera de un río) o de naturaleza más dramática real como conflictos sobre los derechos de pesca o hasta fenómenos de xenofobia intracentroamericana: episodios como la reivindicación tanto por El Salvador como por Honduras de la pequeña isla Conejo, así como el periódico secuestro de embarcaciones pesqueras con recíprocas acusaciones de violación de aguas territoriales, son síntomas de una tensión permanente que sólo puede ser resuelta a través de negociaciones entre los gobiernos, posiblemente con el apoyo de la comunidad internacional.

En este contexto, el desarrollo local transfronterizo sigue siendo un concepto subestimado en la agenda centroamericana. Incluso, hasta hace pocos años era muy difícil encontrar referencia a la cooperación y la integración transfronteriza en los documentos del SICA y de los gobiernos nacionales, si se exceptúan algunas experiencias específicas. El mismo Plan Trifinio (del que hablaremos más adelante), el cual constituye uno de los casos avanzados de cooperación latinoamericana entre países que comparten fronteras, no se suele presentar como un modelo a seguir en las relaciones bi- o trinacionales entre los países centroamericanos sino que como un caso de estudio por sus peculiaridades geopolíticas. El proceso de integración regional centroamericana tiene un enfoque únicamente transnacional, es decir se desarrolla fundamentalmente a nivel de relaciones entre los Estados centrales. Por otra parte, las iniciativas puntuales de diálogo entre gobiernos locales (municipios) a lo largo de las fronteras no toman en cuenta las relaciones transnacionales e intranacionales en la construcción del proceso de desarrollo territorial.

Lo anterior no quita que hayan existido experiencias importantes de cooperación transfronteriza, las que constituyen, con sus aciertos así como con todas las dificultades encontradas, un patrimonio de lecciones aprendidas a aprovechar en la definición de nuevas pautas de desarrollo transfronterizo. Entre ellas recordamos, además del mencionado Plan Trifinio, el Programa Binacional de Desarrollo Fronterizo de la Comisión Europea, el Convenio de Cooperación Transfronteriza entre Costa Rica y Panamá, el Plan para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río San Juan (PROCUENCA) entre Costa Rica y Nicaragua así como la desaparecida Confederación de Municipios Fronterizos Costa Rica – Nicaragua. Asimismo, hay que mencionar el Programa de Zonas Fronterizas (ZONAF) del Banco Centroamericano de Integración Económica, el cual financia, con fondos de la UE, proyectos de desarrollo en 57 municipios fronterizos centroamericanos que presentan condiciones de alta vulnerabilidad y fuerte déficit hídrico.

Si bien como se ha dicho, el tema de la cooperación transfronteriza aún no represente todavía una de las prioridades de la política exterior de los gobiernos centroamericanos, podemos sin embargo asegurar que, a lo largo de más de dos años de trabajo en el área con el Proyecto Fronteras Abiertas (período en el cual hemos ido concentrado nuestra acción en dos áreas de triple frontera, el Trifinio y el Golfo de Fonseca) pudimos verificar una creciente importancia mayor del tema: lo cual se comprende si se considera que todos los ciudadanos centroamericanos viven de una u otra forma una condición de “familiaridad” con la frontera, puesto que ningún punto del istmo tiene una distancia de la frontera más cercana superior a los 250 kilómetros. Más de 15% de los municipios centroamericanos son fronterizos strictu senso, lo cual corresponde a cuatro millones de habitantes.

Por otra parte, es evidente que las poblaciones que viven en las áreas fronterizas son las que más directamente pueden sacar ventajas de la integración regional (libertad de movimiento de personas y mercancías, posibilidad de aprovechar de servicios de salud y educación del país vecino, oportunidades laborales) como también son las que inmediatamente sufren por eventuales crisis en las relaciones entre sus respectivos países. Un caso muy reciente es el determinado por el golpe de Estado ocurrido en Honduras en junio 2009: el cierre temporal de las fronteras, el toque de queda en territorio hondureño, el recelo de las nuevas autoridades de Tegucigalpa hacia todo ciudadano de un país vecino que quisiera entrar a Honduras (visto a menudo como un posible "agente internacional" en favor del depuesto presidente Zelaya) determinaron una crisis grave en la vida cotidiana de cientos de miles de ciudadanos salvadoreños, guatemaltecos y nicaragüenses acostumbrados a moverse libremente a lo largo de las fronteras en sus quehaceres cotidianos.

Un papel importante en la toma de conciencia sobre la importancia del tema transfronterizo en la integración regional lo está jugando también el proceso de negociación para el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, gracias al cual varios sectores de las sociedades centroamericanas han podido conocer la importancia estratégica de la integración transfronteriza en el cuadro de la cooperación europea.

En el marco de la integración centroamericana y del creciente interés por la cooperación transfronteriza, se está dando también una nueva atención hacia el rol que los municipios tienen que asumir al respecto y a la necesidad de una coordinación vertical entre nivel regional (SICA), niveles nacionales y gobiernos locales. Es importante recordar que en todos los países de Centroamérica el único nivel administrativo subnacional es el municipio. Los departamentos son solamente expresiones geográficas, no tienen autoridades electas: algunos ministerios tienen representación a nivel departamental, pero sólo son órganos de enlace de instituciones gubernamentales. A diferencia de la cooperación y la integración regional, las cuales se estructuran a través de relaciones interestatales, los procesos territoriales transfronterizos se pueden desarrollar siempre y cuando haya un protagonismo de los municipios, cuya capacidad de gobernanza dependerá directamente del nivel de descentralización del Estado. Es más, para consolidarse, el desarrollo local transfronterizo – producto de un proceso de desarrollo compartido – necesita de una agenda común, que se articule a través de políticas y estructuras organizativas transfronterizas. Las políticas e instituciones nacionales, a su vez, proporcionan el marco regulador del proyecto compartido. Las diferencias de carácter legislativo y normativo que aún permanecen entre los países centroamericanos no favorecen los procesos de cooperación transfronteriza. Por esta razón muchos municipios establecen espacios (casi siempre informales) informales de concertación transfronteriza, para diseñar un plan común de acción en un área que se concibe como oportunidad de unión entre los gobiernos locales. Finalmente, es de remarcar que la capacidad de gobernanza de los municipios depende en gran medida de la transparencia de los procesos de decisión y de los procesos electorales, condiciones indispensables para que las colectividades locales reconozcan a las instituciones locales su rol de representación de los intereses del territorio.

La descentralización del Estado y cierto grado de autonomía de los gobiernos locales constituyen pilares fundamentales para los procesos de desarrollo local, incluso los de carácter transfronterizo.

En Centroamérica el proceso de descentralización es más lento que el que viven otras regiones latinoamericanas, por el estancamiento en el cual muchos países del istmo vivieron a lo largo de los años setenta y ochenta, caracterizados por regímenes autoritarios y largas guerras civiles. La reconstrucción democrática emprendida a partir de los años noventa no tuvo entre sus prioridades la descentralización político-administrativa. Para promover el rol de los municipios en las sociedades centroamericanas, han surgido asociaciones representativas de los municipios en todo el istmo: AMUNIC en Nicaragua, COMURES en El Salvador, AMHON en Honduras, ANAM en Guatemala, UNGL en Costa Rica, AMUPA en Panamá. Hay también esfuerzos de coordinación regional, en particular a través de FEMICA (Federación de Municipios del Istmo Centroamericano) y la Red de Ciudades y Municipios de Centroamérica, ambas reconocidas por el SICA.

El proceso de integración económica centroamericana ha llevado al libre tránsito para casi todas las mercancías producidas en los mismos países del istmo. Sin embargo, a pesar de acuerdos y avances legislativos, “los países continúan utilizando medidas contrarias al libre comercio” (Vásquez Vicente, 2007). Más allá de los problemas por resolver y de las contradicciones del proceso de integración, es importante remarcar que Centroamérica ha implementado aduanas integradas binacionales entre Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua que representan un ejemplo para el resto de América Latina. De esta manera los controles se agilizan notablemente tanto para personas como para las mercaderías. Muy importante también es el acuerdo de los cuatro países (el grupo del llamado CA-4) para una visa única centroamericana, la cual facilita muchísimo también el turismo extraregional. La movilidad de las personas en el contexto centroamericano es un tema muy complejo, con contradicciones, avances y retrocesos. Siempre han existido históricamente altos niveles de movilidad, facilitados por las distancias reducidas, vinculados principalmente a las zafras del azúcar, del café y a las demás actividades productivas ligadas a ciclos estacionales. Este tipo de movilidad se vio frenada en la década de los ochenta. Hoy en día los procesos migratorios hacia fuera del área centroamericana han crecido enormemente e inciden sobre la movilidad de las personas entre los países centroamericanos. Es interesante, como muestra, lo que está pasando en los departamentos orientales de El Salvador (La Unión, San Miguel, Morazán y Usulután): estos departamentos – en los que vive alrededor del 20 por ciento de la población del país – reciben más del 40 por ciento de las remesas que capta el país desde el exterior, lo cual determina una fuerte reducción de la mano de obra local (los salarios mínimos mensuales redondean los 180 dólares, dependiendo del sector, frente a remesas de alrededor de 260 dólares por familia), remplazada por flujos de trabajadores temporarios y permanentes desde Honduras y Nicaragua.

El gran flujo de remesas ha determinado en años recientes un aumento de la oferta de servicios, comercio y construcción, con un crecimiento importante en el precio de los bienes raíces y un crecimiento desordenado tanto en las ciudades como en las áreas urbanas. Un factor de movilidad “indeseada” es la de la criminalidad organizada centroamericana, fuertemente vinculada con los cárteles mexicanos y colombianos en actividades como el narcotráfico y el tráfico de seres humanos, tanto para la prostitución como en la migración irregular hacia Estados Unidos procedente de toda América Latina. La apertura de las fronteras, a la par de grandes ventajas para la integración económica, social y cultural de los pueblos, acarrea también problemas de racionalización de las organizaciones criminales, como demuestra la reciente captura de cabecillas de las Maras salvadoreñas en Nicaragua, en el departamento fronterizo de Chinandega, episodio que ha puesto en alarma a la policía nicaragüense, la cual teme un intento de infiltración de estas organizaciones en Nicaragua, país donde hasta el momento no se habían instalado. Estos fenómenos determinan periódicamente frenos y retrocesos en la apertura de las fronteras para el libre movimiento de personas: por períodos se intensifican los controles, se introducen impuestos de entrada, aumentan los tiempos de tramitación. Fuertes asimetrías en el desarrollo de algunos países también impactan de manera muy significativa en la integración en las zonas de frontera: el caso extremo es la situación existente entre Nicaragua y Costa Rica, donde la enorme presión de la migración de ciudadanos nicaragüenses ha llevado a mantener desde hace muchos años una barrera invisible entre Costa Rica y Nicaragua, exigiendo las autoridades de San José pasaporte y visa (no fácil de conseguir) para poder los nicaragüenses ingresar a su país. Se trata de un caso único en las relaciones bilaterales entre países centroamericanos, el cual sin embargo muestra la existencia de tendencias “proteccionistas” que todavía existen en la región y que periódicamente se presentan – aunque de forma menos acentuada – también en las relaciones entre otros países