BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: LA EXPERIENCIA DEL PROYECTO FRONTERAS ABIERTAS

Coordinadores: José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato



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4.4 El Trifinio

Un área “indivisible”

La región del Trifinio centroamericano, comprendida entre Guatemala, Honduras y El Salvador, es un espacio en el que desde hace veinte años se está viviendo un proceso de integración transfronteriza sin precedentes en América Latina. El motor de este proceso es el Plan de Desarrollo Integral en la región Fronteriza de El Salvador, Guatemala y Honduras, más conocido como Plan Trifinio se trata de una institución regional, creada por los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras, que impulsa el desarrollo integral y equilibrado de la región mediante la acción conjunta y coordinada de los gobiernos y los actores locales en el marco de la integración centroamericana.

La conciencia del valor estratégico del área por parte de los tres países de la región así como la necesidad de promover su desarrollo sostenible, marcó por muchas décadas la política de vecindad de las tres naciones: “las primeras ideas sobre el Plan Trifinio datan de la década de los años sesenta cuando se vio la necesidad de desarrollar de manera sostenible e integrada la cuenca multinacional del río Lempa”(Zamora Rivas, Gernaert Wilmar, López, 2007). El proceso se quedó estancado debido a los graves problemas de la región (guerra El Salvador – Honduras, crisis del Mercado Común Centroamericano, guerras civiles).

Las fronteras se convirtieron de esta forma en “espacios para el control militar de la soberanía nacional” (Ibidem) hasta la segunda mitad de la década de los años ochenta, cuando, en el contexto de los Diálogos de Paz de Centroamérica, tuvo inicio el proceso conocido como Plan Trifinio. La primera etapa del proceso va de 1986 a 1989, período en el cual se firmaron dos acuerdos trinacionales. El primero de ellos es el Acuerdo de Cooperación Técnica del 12 de noviembre de 1986 entre los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras, la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, OEA, y el Instituto Interamericano de Cooperación Técnica, IICA, con el cual se lanzó el Plan. El segundo acuerdo trinacional, firmado en 1987, es la Declaratoria de Reserva de la Biósfera La Fraternidad, la cual apuntaba a preservar los recursos hídricos que alimentan la cuenca alta del Lempa y los recursos forestales que son condición indispensable para el mantenimiento de las fuentes de agua. Se introdujeron conceptos claves que sentaron las bases para la futura consolidación del proceso, como son el de la trinacionalidad del área y el de la cooperación transfronteriza. Se elaboraron proyectos y propuestas de financiamiento que lamentablemente pudieron ser realizados tan sólo en mínima parte por falta de recursos propios y de un suficiente apoyo internacional. En 1997 el proceso se fortaleció gracias a la firma de un Tratado Internacional, en el que los tres presidentes definen la región como “área de especial interés de los tres países, que representa una unidad ecológica indivisible, en la que solo la acción conjunta de los tres gobiernos podrá dar solución satisfactoria a la problemática de la población del área y al manejo sostenible de sus recursos naturales” .

A partir de la institucionalización del Plan en el marco del Tratado trinacional como una estrategia que obedece a una visión trinacional compartida, se vinieron realizando un gran número de proyectos orientados a la conservación y protección de los recursos nacionales bajo la dirección de las autoridades correspondientes de cada país.

La Comisión Trinacional del Plan Trifinio es la entidad a través de la cual los tres gobiernos están hoy en día invirtiendo en el manejo sostenible de la cuenca alta del río Lempa. Está integrada por los Vicepresidentes de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala y un Designado de la Presidencia de Honduras y cuenta con tres órganos ejecutivos: la Secretaría Ejecutiva Trinacional (SET), la Unidad Técnica Trinacional (UTT) y la Unidad Administrativa Trinacional (UAT). La Unidad Técnica, a su vez, se relaciona con los ministerios de Agricultura y Ganadería de los tres países.

La Comisión Trinacional del Plan Trifinio se presenta como entidad facilitadora de un proceso de desarrollo sostenible de la región, a través del cual las poblaciones fronterizas puedan conseguir un crecimiento económico, social y ambiental mediante la gestión integral del agua y contando con la participación de la red institucional pública-privada. Sus objetivos son: un crecimiento económico sostenible y competitivo; el aumento del capital humano de la región; la cooperación transfronteriza en el marco de la Integración Trinacional y Centroamericana; el fortalecimiento de la gestión ambiental.

Entre las responsabilidades que el Tratado le asigna a la Comisión Trinacional se encuentra la de actuar como órgano permanente de coordinación y consulta para la definición de políticas y la correcta orientación de los Programas, Subprogramas y proyectos contenidos en el Plan Trifinio; servir de foro de alto nivel para analizar los problemas del desarrollo sostenible de la región del Trifinio y proponer soluciones, mediante acciones que sean realizadas conjuntamente, a las autoridades competentes de los tres países; promover la cooperación técnica y financiera para la ejecución de los proyectos previstos en el Plan y evaluar y recomendar los acuerdos que sobre estas materias deban firmar las autoridades competentes de cada país.

Fortalezas y debilidades del Plan Trifinio

El factor clave para el éxito del Plan Trifinio y de sus múltiples iniciativas reside sin duda alguna en una fuerte voluntad política de los gobiernos de seguir fortaleciendo la integración trinacional y la gestión compartida de los recursos naturales, creando una institucionalidad transfronteriza con recursos, autonomía y capacidad de acción.

La existencia de una Comisión Tripartita con base en un Tratado con fuerza de ley en cada país, ha permitido la realización de un gran número de proyectos trinacionales con una gestión integrada transfronteriza, libre de los problemas administrativos, institucionales y burocráticos que a menudo entorpecen las iniciativas de desarrollo transnacional debido a diferencias en leyes, instituciones y reglamentos . Efectivamente se confirma el valor clave que asumen algunos factores de éxito evidenciados por las experiencias europeas, como son la existencia de una voluntad política hacia la cooperación transfronteriza como instrumento para resolver problemas comunes, superando el temor de las autoridades centrales por la unidad territorial y política y por su propio rol y “la existencia de instrumentos legales y procedimientos para asistir y promover la cooperación transfronteriza” .

Por otra parte, a la par de resultados muy positivos en la gestión de los recursos naturales, se señalan límites debidos a un proceso de decisión y ejecución fundamentalmente vertical, que baja de arriba (del centro) hacia abajo (hacia las periferias). Varios analistas señalan una participación todavía demasiado débil de las comunidades locales y de las instituciones territoriales, lo cual se refleja en el insuficiente impacto de las iniciativas del Plan en los índices que miden el mejoramiento de las condiciones de vida de la población del área: por un lado, la gran mayoría de los proyectos impulsados – como ya se ha dicho – tienen objetivos de carácter conservacionista con limitados efectos en las condiciones de vida de las comunidades; a su vez este tipo de proyectos no generan interés y deseo de participación en muchas comunidades, lo cual finalmente agrava la distancia misma entre el Plan y sectores de la población. “La falta del involucramiento de las municipalidades y las organizaciones comunitarias en los procesos y la falta de recursos asignados a ellos, así como de herramientas económicas que ellos mismos podrían aplicar, podrían ser en parte su respuesta a la débil presencia y protagonismo hasta ahora existente y que hay que incentivar” (Artiaga Colato, 2003).

Buena parte de las acciones en áreas de implementación del Plan Trifinio, más allá de la conservación de los recursos naturales, se han limitado a responder a demandas de proyectos de infraestructura social. En la mayoría de los casos estas acciones no fueron más que entrega de servicios de carácter asistencialista, y se caracterizaron por un bajo nivel de participación activa de los beneficiarios. “Revertir esta tendencia depende en buena medida de promover procesos más participativos y orientados a la corresponsabilidad o responsabilidad compartida. La base de la sostenibilidad real del proceso hasta ahora desarrollado depende del nivel de participación ciudadana y la consolidación de espacios como foros de consulta y entes de decisión del destino de los proyectos en la zona del Trifinio. Esto en función de la conservación de los recursos naturales y las posibilidades de mejorar las condiciones económicas y sociales de las poblaciones asentadas a lo largo de la Cuenca Alta del Lempa.” Volviendo a las lecciones aprendidas de las experiencias europeas, podemos decir que en este caso parecen haber faltado algunos factores clave como “la presencia de un marco de relaciones permanentes y continuas entre todos los actores locales (actores económicos, culturales, institucionales, políticos, del asociacionismo)” así como “la existencia de sedes para en intercambio entre diferentes actores públicos y privados”.

La nueva institucionalidad creada con la conformación de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa así como el aumento de la coordinación entre las mancomunidades fronterizas de los tres países (la Asociación de Municipios Trifinio y la Asociación de Municipios Cayaguanca de El Salvador, la Mancomunidad de Nororiente, la Mancomunidad Copanch'orti' y la Mancomunidad Lago de Güija de Guatemala, la Asociación de Municipios del Valle de Sesecapa de Honduras) constituye un reto para un cambio trascendental en los conceptos del Plan Trifinio, el cual, para ser viable y eficaz, deberá reformularse a la luz de los nuevos actores y sus intereses, buscando un nuevo equilibrio entre sus objetivos estratégicos regionales y las prioridades del desarrollo local, impulsadas por los Gobiernos Municipales.

El territorio del Trifinio

El Trifinio es un área de 7.541 km² entre Guatemala (país al que le corresponde el 45% de dicho territorio), Honduras (40%) y El Salvador (15%). En ella viven alrededor de 700.000 habitantes (un 57% de Guatemala, 23% de Honduras y 20% de El Salvador) distribuidos entre 45 municipios, de los cuales 8 salvadoreños, 15 guatemaltecos y 22 hondureños.

En la región del Trifinio se originan las principales cuencas hidrográficas compartidas por los tres países: la cuenca trinacional del río Lempa, la cuenca binacional del río Motagua entre Honduras y Guatemala, la cuenca binacional del río Ulúa entre Honduras y Guatemala. Las varias cuencas tienen una gran importancia desde el punto de vista ambiental, humano y productivo, destacándose el río Lempa, del que depende el suministro del 37% del agua potable del Área Metropolitana de San Salvador además de ser “la principal fuente de generación de energía hidroeléctrica, riego para la producción agrícola y agua para la industria” (Mancomunidad Trinacional del Río Lempa, 2008, p.9).

El contexto social y económico

El área presenta un índice de desarrollo humano entre los más bajos de toda de Centroamérica, apenas 0,55 .El analfabetismo es del 40%, con picos que llegan al 80% en algunos municipios. El 68% de la población vive en condiciones de pobreza, de los cuales el 42% en pobreza extrema.

Las principales actividades económicas son la agricultura, la ganadería, el turismo, la artesanía y el comercio. La región es área de convergencia de flujos turísticos (principalmente turismo religioso que se dirige a la catedral de Esquipulas en Guatemala y turismo arqueológico atraído por las ruinas maya de Copán en Honduras, por un total de dos millones de visitantes al año), intercambio comercial (mercado de Ocotepeque, Honduras) y presencia industrial y servicios financieros (Metapán, El Salvador). La mayoría de la producción agrícola se destina

Los principales productos agrícolas son los granos básicos (maíz, sorgo y frijol), cultivados por pequeños agricultores con poca tierra, los cuales complementan el ingreso familiar trabajando como jornaleros en otras fincas. También la ganadería tiene principalmente carácter familiar. La actividad forestal es limitada, a pesar del gran patrimonio de bosques que la región posee. Debido a la gran atención de los tres gobiernos por la conservación de los recursos naturales, son muy pocas las fincas a las cuales las instituciones rectoras les hayan aprobado planes de manejo forestal. Sin embargo se señala una presión fuerte sobre los recursos forestales, sobre todo para consumo de leña de parte de empresas ladrilleras y de las familias, así como para actividades artesanales.

Uno de los problemas más graves que vive el Golfo de Fonseca es el de la contaminación del medio ambiente y de la presión sobre los recursos naturales. Esto explica el énfasis puesto en la Declaración de Managua en el tema de la sostenibilidad del desarrollo así como el activismo de los ministerios de medio ambiente de los tres países costeros y de la misma CCAD.

El contexto institucional

Honduras y Guatemala tienen leyes que regulan el traspaso de competencias desde el Gobierno central a los municipios, lo cual no ocurre en el caso de El Salvador. En el caso del Trifinio ocurre el mismo fenómeno que ya se señaló en caso del Golfo de Fonseca: los municipios se han quedado aislados de los gobiernos centrales, sin recibir competencias y las herramientas técnicas para poder mejorar su desempeño en el servicio hacia la población.

Sin embargo, a la débil presencia de las instituciones de los gobiernos centrales en la región, responsables de las principales tareas relacionadas con la efectividad del desarrollo sostenible, se contraponen las iniciativas y el protagonismo de los gobiernos locales, lo cual constituye una oportunidad para darle un nuevo impulso al fortalecimiento de la institucionalidad pública de la región, siendo evidente la necesidad de un nuevo arreglo entre ambos niveles de gobierno y administración pública para generar una gestión territorial compartida que permita mayor eficacia de los Estados en su conjunto, tomando en cuenta que los gobiernos municipales constituyen el primer eslabón territorial, jurídico y político de los Estados Nacionales.

Precisamente a partir del reconocimiento de los límites que el Plan ha tenido hasta ahora, se están realizando considerables esfuerzos para aumentar la participación comunitaria y el involucramiento activo de los municipios y redes territoriales. Prueba de ello es la creación, en el mes de mayo de 2007, de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa, conformada por doce municipios de los tres países centroamericanos: seis municipios guatemaltecos, cuatro hondureños y dos salvadoreños.

La Mancomunidad tiene personalidad jurídica y apunta a promover la participación de los Gobiernos Locales, en las iniciativas de desarrollo del Trifinio y de la Cuenca del Río Lempa. La constitución de la Mancomunidad Trinacional marca un hito importante, puesto que representa un factor de transformación de una iniciativa que surgió y se desarrolló a lo largo de los últimos cuatro años como un proceso decidido por los Gobiernos Locales, firmemente apoyado por los gobiernos centrales, a través de la Comisión Trifinio, y se plantea en este momento un cambio que la acerca más a principios y mecanismos desde abajo como los que caracterizan la experiencia europea. “La Mancomunidad tiene como objetivo, lograr el desarrollo integral sostenible de la región Trifinio y de los municipios que la integran, a través de la formulación y ejecución de políticas públicas, planes, programas y proyectos municipales e intermunicipales y subregionales, mediante el esfuerzo propio mancomunado y con el apoyo técnico y económico de los gobiernos centrales, organismos internacionales y de las instituciones no gubernamentales; incluyendo en sus programas la participación de las entidades que convergen en la región, así como la participación de la población para unificar esfuerzos y promover el desarrollo de la región” (Mancomunidad Trinacional del Río Lempa, 2008, p.11). El éxito de los objetivos de planificación estratégica conjunta promovidos por la Mancomunidad Trinacional podrá a su vez contribuir a mejorar la capacidad de las instituciones nacionales e regionales de articular un sistema descentralizado de democracia local y territorial, que constituye otro de los pilares de la experiencia europea.

El proyecto de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa y el rol de Fronteras Abiertas

La experiencia del Trifinio centroamericano es de gran interés para América Latina, puesto que se trata de un caso único de tratado multinacional en el que los gobiernos de distintos países reconocen un interés convergente por un territorio reconocido como bien común, en particular “como área de especial interés de los tres países, que representa una unidad indivisible, en la que sólo una acción conjunta y coordinada de los tres países podrá dar solución satisfactoria a los problemas de poblaciones y al manejo sostenible de sus recursos naturales” (Tratado entre las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la Ejecución del Plan Trifinio, art. 3). Destaca el carácter fuertemente innovador de una Comisión Trinacional compuesta por los vicepresidentes Guatemala y El Salvador y un Designado de la Presidencia de Honduras, la que goza de “autonomía, financiera y técnica y personalidad jurídica propia” (Ibidem, art. 5). De esta forma se reconoce la importancia estratégica, como bienes comunes indivisibles e indisponibles, de las cuencas hidrográficas.

Se trata de un enfoque muy coherente con los principios y objetivos de cooperación que se impulsan a través del Proyecto Fronteras Abiertas, Por esta razón el área trinacional del Trifinio ha sido incluida entre las regiones transfronterizas de acción del Proyecto mismo, a través de dos modalidades de colaboración: en primer lugar, el Proyecto Fronteras Abiertas apoyaría los procesos territoriales promoviendo la cooperación internacional descentralizada; además se pondría a disposición de los actores del Trifinio – en particular la Comisión Trinacional del Plan Trifinio y la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa – la red latinoamericana del Proyecto Fronteras Abiertas, para dar a conocer esta experiencia centroamericana y verificar la posibilidad de retomar algunos de sus hitos metodológicos para otros procesos latinoamericanos de cooperación transfronteriza.

El equipo del Proyecto Fronteras Abiertas entró en contacto con la gerencia del Plan Trifinio en octubre 2007. Al verificar los múltiples puntos de contacto entre el enfoque de Fronteras Abiertas y la experiencia del Plan Trifinio, se invitó a representantes del Plan Trifinio a varios encuentros que Fronteras Abiertas estaba promoviendo en la región del Golfo de Fonseca, para que se conocieran aciertos y problemas de la integración territorial. En el contexto anterior, se fortaleció una relación de intercambio entre el Plan Trifinio y Fronteras Abiertas que propició el apoyo a la Mancomunidad Trinacional Río Lempa para la elaboración del proyecto Fomento de la cohesión social y la integración territorial de municipios fronterizos del trifinio centroamericano, el cual fue presentado al Programa URB-AL III, de la Comisión Europea, por parte de la Mancomunidad Trinacional, en asocio con cuatros socios europeos y seis mancomunidades de municipios de la región Trifinio.

Para lograr el éxito de esta gestión, el CeSPI (entidad ejecutora, junto con el IILA, del Proyecto Fronteras Abiertas) consiguió la adhesión de la Región italiana de Lombardía, la Diputación provincial española de Huelva y el Observatorio Interregional italiano para la Cooperación al Desarrollo (OICS), lo cual permitió que la propuesta fuera presentada y aprobada a finales del 2008 por parte de la Comisión Europea en el marco del programa URB-AL III. El proyecto tiene una duración prevista de cuatro años y un valor global de 3,5 millones de euros (correspondientes a 4,37 millones de dólares), de los cuales 2,8 correspondientes a la contribución de la Comisión Europea y el resto aportado en proporciones variables por la Región Lombardía, la Diputación de Huelva y la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa.

El proyecto apunta a la cohesión social y la gestión estratégica territorial integrada en la Región Trifinio a través de tres componentes fundamentales: el aumento de la capacidad de planificación territorial en mancomunidades de municipios de la región Trifinio; la institucionalización de espacios municipales, regionales y trinacional para la gestión territorial y el desarrollo sostenible transfronterizo; la formulación políticas públicas de gestión territorial.

Para lograr los resultados del proyecto se tiene programado:

o la formalización de Mesas Multisectoriales permanentes de dialogo y planificación; el diseño y operación de un Sistema de Información Municipal Territorial Trinacional (SIMTET);

o la elaboración de Planes Estratégicos Participativos (PEP´s) y Planes de Ordenamiento Territorial (POT’s) para el desarrollo y gestión de Municipios y Mancomunidades;

o la institucionalización procesos de gestión territorial trinacional;

o la creación y puesta en funcionamiento de instancia permanente por país, de coordinación interinstitucional, entre municipios, mancomunidades, Instituciones Nacionales rectoras del desarrollo territorial;

o la creación y funcionamiento de un Comité Trinacional de Gestión y Desarrollo Territorial con participación de las mancomunidades; la formulación, promoción e implementación de políticas públicas municipales, de cohesión social, gestión territorial, e incidencia en políticas públicas nacionales;

o el fortalecimiento de capacidades de las Mancomunidades y Municipios para la cohesión social y gestión territorial transfronteriza; la creación y funcionamiento de Unidades Técnicas de desarrollo y gestión integral territorial de mancomunidades nacionales.

La ejecución del proyecto Fomento de la cohesión social y la integración territorial de municipios fronterizos del Trifinio centroamericano, ha empezado en los primeros meses del 2009 con la participación de la Mancomunidad Trinacional del Río Lempa, las seis mancomunidades nacionales de Honduras, El Salvador y Guatemala presentes en el área e indicadas anteriormente, la Región Lombardía, la Diputación provincial de Huelva, el OICS y el CeSPI. Las siete mancomunidades del área abarcan un total de 37 municipios. Se trata de una gran oportunidad de participación ciudadana en los procesos de integración del área y un reto para integrar en la experiencia plurienal del Trifinio la construcción de redes institucionales que desde abajo fortalezcan lo lazos de integración, elemento que ha sido clave en la historia de la construcción europea.


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