BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: LA EXPERIENCIA DEL PROYECTO FRONTERAS ABIERTAS

Coordinadores: José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato



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4.3 El Golfo de Fonseca

Hacia una “zona de paz, desarrollo sostenible y seguridad”?

Los municipios salvadoreños, nicaragüenses y hondureños que se asoman al Golfo de Fonseca comparten muchos problemas: la contaminación de las aguas marinas, ríos y lagunas, el impacto de las actividades productivas en el ecosistema, la distancia de los centros de poder de sus respectivos países – a pesar su ubicación en un área de alta densidad de tráfico transnacional entre el Pacífico y la carretera panamericana,  los fuertes flujos migratorios hacia adentro y hacia afuera.

La nueva articulación de la viabilidad mesoamericana a lo largo del eje Puebla-Panamá y, en lo específico, la puesta en función del nuevo puerto salvadoreño de La Unión, integrado con un canal seco que desembocaría en el hondureño Puerto Cortés, en el Atlántico, abren escenarios inéditos para las pueblos que viven en la región del Golfo de Fonseca: cualquier perspectiva de desarrollo en el área tendrá que tomar en cuenta los cambios futuros generados por el puerto y, más en general, por la creación de la nueva articulación logística que el puerto determinará: también en Centroamérica, igual que en América del Sur, las infraestructuras jugarán un papel dinamizador para la integración regional .

La Declaración de los presidentes Ortega de Nicaragua, Zelaya de Honduras y Saca de El Salvador firmada en Managua el 4 de octubre 2007 bajo el lema Golfo de Fonseca, una Zona de Paz, Desarrollo Sostenible y Seguridad, marca un hito histórico al proponerse abrir “una nueva era de colaboración para abordar y resolver integralmente los temas relacionados con el Golfo de Fonseca, por medio de un diálogo franco y constructivo” e invitando a la vez a la Comunidad internacional para que apoye un proceso de desarrollo equitativo en la región.

Sin embargo hay que considerar siempre que la percepción de los efectos de la apertura de espacios transfronterizos y la integración regional no es unívoca: a menudo entre la población se originan preocupaciones y resistencias, que tienen razones legítimas y que obligan a los gobiernos a tomar medidas en favor de los sectores que se sienten afectados, los cuales en la mayoría de los casos pertenecen a las capas más vulnerables. Un ejemplo de dicho fenómeno nos lo ofrece un artículo del periódico nicaragüense El Nuevo Diario, del 6 de octubre 2007, bajo el titular “Federación de pescadores artesanales advierte a Ortega: No entregue Golfo”:

“La Federación Nicaragüense de Pescadores Artesanales, Fenicpesca, aparte de rechazar la pesca y libre tránsito por parte de pescadores artesanales hondureños y salvadoreños en el Golfo de Fonseca, exigió al presidente Daniel Ortega ser miembros plenos de las comisiones trinacionales que se formen para implementar el convenio firmado entre los presidentes de Nicaragua, Honduras y El Salvador el jueves pasado en Managua. Boanerge Ramos (presidente de Fenicspesca) [...] advirtió que si el mandatario nicaragüense permite la pesca y libre tránsito de los pescadores artesanales hondureños y salvadoreños, en un año el cuerpo de agua que corresponde al Golfo de Fonseca quedará sin recursos, ya que entre Honduras y El Salvador los pescadores suman unos 24 mil, y en sus países no existen vedas para evitar la extinción de las especies acuáticas. El secretario de Fenicpesca también recordó que el 80% de los pobladores que habitan en las comunidades aledañas se dedica a la pesca artesanal, por lo que los 600 pescadores nicaragüenses que trabajan en el Golfo Fonseca no están dispuestos a aceptar la pesca compartida. '[…] Los pescadores no estamos dispuestos a permitir eso porque estarían jugando con el hambre y el pan nuestro de cada día, […] está bien que se firme y que se haga cualquier tipo de acuerdo, pero que se respete la frontera marítima nuestra, que se respete la soberanía', dijo Ramos.”

Este episodio indica una vez más la necesidad de una armonización de leyes y reglamentos entre los países que participan en los procesos de integración transfronteriza.

En la región del Golfo de Fonseca existe una extensa red de relaciones entre las poblaciones de los tres países municipios dentro de cada país, a la vez que hay poco diálogo entre las entidades locales y territoriales a través de las fronteras, más allá de algunas experiencias sostenidas por la cooperación internacional, que se han disuelto o estancado al terminar la colaboración externa. Como ejemplo de la situación descrita se puede mencionar el proyecto PROGOLFO, realizado entre 1998 y 2001. Dicha iniciativa, promovida por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo del SICA (CCAD), tenía el objetivo de fortalecer la capacidad de gobierno en el tema ambiental de los municipios de los tres países agrupados en la Mancomunidad de Alcaldes de los Municipios del Golfo de Fonseca (MUGOLFO). Este proyecto (cuyos efectos esperados no parecen haberse mantenido ocho años después de su finalización), demuestra de todas maneras que es posible construir redes transnacionales de diálogo y coordinación basadas en los gobiernos municipales. En la actualidad entre los municipios del Golfo es muy escaso el diálogo transfronterizo; es de señalar además que en todos los gobiernos del istmo prevalece una concepción de las relaciones externas como ámbito exclusivo de los gobiernos centrales, lo cual no favorece el desarrollo de experiencias desde abajo. Existen también experiencias llevadas a cabo por asociaciones y ong's, como es el caso de ACTRIGOLFO, red trinacional con enfoque ambientalista.

El territorio del Golfo de Fonseca

El Golfo de Fonseca, en la costa pacífica de Centroamérica, es un espacio históricamente marcado por conflictos, acuerdos y tensiones entre El Salvador, Honduras y Nicaragua. Su área marítima mide 2.010 kilómetros cuadrados e incluye 33 islas, de las cuales 25 pertenecientes a Honduras y ocho a El Salvador. El Golfo de Fonseca es delimitado por 244 kms. de costa, de los cuales 122 pertenecen a Honduras (50%), 73 a Nicaragua (30%) y 49 a El Salvador (20%). Se trata de una triple frontera terrestre/marítima, en la que los tres países se tocan recíprocamente en sus aguas internas mientras que falta un contacto directo en tierra firme entre El Salvador y Nicaragua.

El Golfo de Fonseca presenta una elevada biodiversidad y posee la mayor extensión de manglares de toda la costa pacífica centroamericana. En las aguas del Golfo desembocan algunos de los ríos más importantes del istmo como son el Goascorán (que atraviesa Honduras y El Salvador), el Nacaome (Honduras), el Choluteca (Honduras) y el Río Negro (que divide Honduras y Nicaragua).

Los departamentos interesados son el de La Unión, en El Salvador, el de Chinandega en Nicaragua y los de Valle y Choluteca en Honduras. La superficie terrestre total es de 13.144 km², el 17% de los cuales corresponde a El Salvador, el 45% a Honduras y el 38% a Nicaragua. La población total es de 1.370.000 personas, el 24% de las cuales son salvadoreños, y el 37% nicaragüenses y el 39% hondureños.

Del punto de vista morfológico, el espacio terrestre del Golfo se divide en dos grandes áreas: la franja costera, plana y cubierta por manglares, y el interior, con relieves modestos.

Una historia de conflictos y acuerdos

Debido a su particular posición geográfica, el Golfo de Fonseca fue teatro de tránsito y asentamiento de muchos pueblos mesoamericanos. Sin embargo, hoy no se registra la presencia de grupos indígenas, con la excepción de algunas poblaciones de origen Lenca en la parte alta del río Goascarán.

Descubierto por los españoles en marzo de 1522, el Golfo asumió el nombre del obispo de Burgos y presidente del Consejo de Indias. Durante la Colonia el área fue dividida entre las tres áreas administrativas de San Miguel (correspondiente a la región oriental del actual El Salvador), Comayagua (Honduras) y León (Nicaragua). Después de la independencia y luego del fracaso de algunos intentos de federar los países centroamericanos, en el Golfo de Fonseca se desataron tensiones y conflictos diplomáticos, para superar los cuales se tuvo que esperar hasta 1992, cuando un Fallo de la Corte de la Haya estableció que la soberanía del Golfo de Fonseca tiene que mantenerse sometida conjuntamente a El Salvador, Guatemala y Honduras, exceptuando las franjas de tres millas a lo largo de la costa, que pertenecen exclusivamente a cada estado ribereño. El Golfo de Fonseca tiene por lo tanto un carácter de dominio compartido entre los tres países.

Como ya se ha dicho, el proceso de integración regional en el área del Golfo de Fonseca tiene que enfrentarse con tensiones históricas entre los tres países basadas en diferendos sobre los límites marítimos, que el Fallo de la Haya ha podido solucionar sólo parcialmente. Sin embargo, un rol importante en la creación de un clima estable de paz y entendimiento mutuo le corresponde también al proceso de acercamiento en curso entre las instituciones de los tres países y a nivel de las organizaciones regionales adscritas al Sistema de la Integración Centroamericana SICA, que están buscando estrategias comunes para la solución de los problemas de desarrollo de los territorios del área según un enfoque transfronterizo.

El contexto social y económico

En el Golfo de Fonseca el índice agregado de Desarrollo Humano es de 0,649. Siendo los datos de cada departamento: el IDH de La Unión es 0,673, frente a 0,747 de El Salvador; los IDH de Valle y Choluteca son respectivamente 0,649 y 0,627, siendo el de Honduras 0,714; el IDH de Chinandega es 0,649, comparado con el 0,699 de Nicaragua .

La economía de los departamentos del Golfo se basa fundamentalmente en el sector primario. El melón, el maní, el sésamo y la caña de azúcar han sustituido al algodón determinando importantes volúmenes de producción en el departamento hondureño de Choluteca y en Chinandega, en Nicaragua, donde las faenas emplean anualmente a miles de trabajadores. Otras fuentes de ingresos son la pesca artesanal, la ganadería, la extracción de sal y madera. En general se trata de actividades de poco valor agregado, realizadas aplicando técnicas como el cultivo intensivo y la acuicultura que ejercen una presión excesiva sobre los recursos naturales del área . En Honduras y Nicaragua se concentran limitados segmentos de agroindustria, sobre todo de transformación de la caña de azúcar, leche, fruta y maní. En Choluteca están instaladas maquiladoras coreanas y estadounidenses. La ganadería bovina es particularmente importante en el departamento de La Unión.

Alrededor de 2.000 pescadores artesanales se desempeñan en el Golfo, en su mayoría organizados en pequeñas cooperativas. En los años recientes se han venido instalando en la región empresas extranjeras que se dedican a la pesca y comercialización del atún (La Unión) y camarones de criadero (Valle, Choluteca, Chinandega).

Las remesas son muy relevantes en la economía del Golfo, puesto que en los tres países las mismas corresponden a una proporción que oscila entre el 25 y el 30% del PBI. Los flujos migratorios en el Golfo son de dos tipos: extraregional (hacia los Estados Unidos) e intraregional, sobre todo de hondureños y nicaragüenses que buscan trabajo estacional en El Salvador. El departamento que más depende de remesas es el de La Unión, en el que una de cada dos familias recibe remesas mensuales .

Desde luego, la economía en el Golfo de Fonseca sufre las consecuencias de la crisis internacional, que se manifiesta por medio de la caída del turismo extraregional (procedente en máxima parte de Estados Unidos), la reducción del volumen de las remesas, la crisis del sector pesquero y la acuicultura y de las pequeñas empresas manufactureras de los sectores maderero y textil, por la competencia internacional procedente de los países asiáticos.

El contexto institucional

De los tres países del Golfo, solamente Honduras posee una ley que regula el traspaso de competencias desde el Gobierno central a los municipios. En general, en ninguno de los tres países el proceso de descentralización del Estado y el fortalecimiento de los gobiernos locales se ha concretado en una transferencia hacia abajo de competencias y sus correspondientes conocimientos técnicos y políticos, de tal manera que la asunción de responsabilidades de parte de los municipios se ha realizado sin un correspondiente aumento de las capacidades de gobernanza de este nivel del poder público. Por consecuencia, la descentralización institucional no ha tenido un impacto significativo en términos de desarrollo territorial y erradicación de la pobreza (algunos analistas llegan a hablar de “municipalización de la pobreza”). Las transferencias desde los estados centrales a los municipios son mínimos (8% en Nicaragua, 7% en El Salvador, 5% en Honduras): estas cifras son el producto de formas de gobierno fundamentalmente centralistas, incluso desde el punto de vista financiero. Si se toma en consideración la ausencia de niveles de gobierno intermedio correspondientes a las provincias o departamentos sudamericanos, se ve cómo más del 90% de los recursos queda en manos de los gobiernos centrales, teniendo los municipios como única fuente propia de ingresos – además de las tarifas para servicios básicos – el impuesto sobre bienes raíces (con la excepción de El Salvador, en donde este impuesto no existe).

Como respuesta espontánea a la ausencia del nivel de gobierno intermedio – los departamentos centroamericanos sólo son entidades desconcentradas de representación del gobierno nacional, - los municipios del Golfo han emprendido formas de coordinación interinstitucional constituyendo asociaciones de municipios o mancomunidades, reconocidas por el código de cada país . Se trata de las mancomunidades salvadoreñas Asociación Intermunicipal de los Municipios del Norte del Departamento de La Unión (ASINORLU), Asociación de Municipios del Golfo de Fonseca (ASIGOLFO), Asociación Intermunicipal de los Municipios del Sur del Departamento de la Unión (AMUSDELU); las mancomunidades hondureñas Mancomunidad de Municipios Fronterizos (MAFRON), Mancomunidad de Municipios del Cerro La Botija y Guanacaure (MANBOCAURE), Mancomunidad Nacaome-San Lorenzo-Marcovia (NASMAR), Mancomunidad de Municipios del Norte de Choluteca (MANORCHU); y las mancomunidades nicaragüenses Asociación de Municipios del Norte de Chinandega (AMUNORCHI), Asociación de Municipios del Departamento de Chinandega (AMUNICHI) y Asociación de Municipios del Golfo de Fonseca (AMUGOLFO). Las diez mancomunidades agrupan un total de 76 municipios.

Las asociaciones intermunicipales son un instrumento innovador de desarrollo del territorio. De manera distinta que en el pasado, las asociaciones intermunicipales apuntan a una programación concertada del territorio. De esta forma sería posible identificar conjuntamente las demandas y las posibles respuestas y coordinar la asignación de recursos. Se trata de un desafío abierto. Sin embargo, el mismo hecho de que las asociaciones tengan este enfoque en su inspiración inicial abre perspectivas interesantes para la cooperación descentralizada con vista al desarrollo territorial.

El origen de una asociación intermunicipal puede ser exógeno o institucional. Las asociaciones del primer tipo deben su creación a la acción de la cooperación internacional en búsqueda de actores institucionales intermedios que pudieran optimizar el impacto de los programas y proyectos en el territorio. Las asociaciones de origen institucional tienen más que ver con los procesos de descentralización y articulación de subsidiariedad vertical que los países centroamericanos han venido promoviendo – de manera no siempre coherente y continua – en los últimos veinte años .

El rol desempeñado por las asociaciones, a su vez, depende de manera directa o indirecta de su origen. Allí donde el proceso de descentralización ha venido avanzando de manera más decidida, como en El Salvador, las asociaciones intermunicipales tienen una contextura bastante sólida, tanto desde el punto de vista institucional como del financiero. Las mismas se han beneficiado, a lo largo del tiempo, del apoyo de la cooperación internacional, lo cual les ha permitido radicarse y consolidarse en sus territorios, de tal manera que estas asociaciones juegan hoy en día un papel importante en la promoción del desarrollo local. En este país está extendiéndose el reconocimiento del rol de los municipios como instituciones clave para el desarrollo territorial: esto gracias a la acción de entidades de la sociedad civil como FUNDE, IDELCA y la Universidad Centroamericana de San Salvador, la Corporación nacional de municipios COMURES y también institutos gubernamentales como el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Social (FISDL). La política de descentralización, para la cual todavía se está a la espera de una ley que la Asamblea legislativa está discutiendo, ya ha producido algunas innovaciones importantes. Entre ellas la Ley de Carrera Administrativa Municipal, que apunta a reducir el spoil system en los municipios estableciendo reglas claras y profesionales para la contratación de dirigentes y funcionarios. Otro instrumento importante es la Ley Reguladora de Endeudamiento Publico Municipal, la cual fija límites para el endeudamiento.

El caso de Nicaragua se coloca en el otro extremo: la descentralización del Estado avanza con múltiples dificultades, por lo cual las asociaciones intermunicipales presentan graves debilidades desde el punto de vista estructural y reciben apoyos esporádicos y muy limitados de la cooperación internacional precisamente debido al incierto perfil institucional de las mismas. Dos de las tres asociaciones intermunicipales existentes en el Departamento de Chinandega (Amugolfo y Amunorchi) se han conformado a partir de un aporte de la cooperación internacional y al faltar una clara política de acompañamiento y consolidación institucional de parte del Estado, su origen exógeno condiciona la continuidad de su acción y su misma “longevidad” institucional.

El caso de Honduras presenta tendencias contradictorias. El enfoque institucional favoreció inicialmente el surgimiento en los departamentos de Valle y Choluteca de varias asociaciones intermunicipales que se han venido consolidando a través de proyectos de cooperación internacional. Sin embargo, les ha faltado hasta el momento un proceso de consolidación institucional y profundización en el territorio.

En los tres países las asociaciones tienen una junta directiva compuesta por los alcaldes. La junta elige entre sus miembros a un presidente y nombra a un coordinador que representa la asociación tanto desde el punto de vista político como del técnico además de relacionarse, junto con el presidente, con la comunidad internacional. La modalidad de conformación de la junta directiva hace que cambios políticos-electorales puedan fácilmente traducirse en cambios del coordinador. La junta directiva puede delegar a las asociaciones funciones y competencias propias de los municipios.

La cooperación transfronteriza se mueve con pasos más lentos que la cooperación entre municipios del mismo lado de la frontera. Sin embargo hay algunos ejemplos-piloto que constituyen modelos para algo más estructurado: mencionamos entre otras las relaciones establecidas entre municipios del departamento nicaragüense de Chinandega y los municipios hondureños de Choluteca más cercanos a la frontera, o las que existen entre los municipios de la salvadoreña ASINORLU y los municipios de MAFRON, en Honduras. Nacidos para resolver problemas puntuales como el tráfico ilícito de ganado entre Nicaragua y Honduras o la contaminación del río Goascorán entre El Salvador y Honduras, dichos espacios de concertación contienen las semillas para un fuerte impulso al desarrollo transfronterizo. Las asimetrías nacionales de carácter normativo e institucional, que a menudo obstaculizan los procesos locales, no pueden ser enfrentadas y superadas únicamente por los municipios: en otras palabras, el desarrollo local transfronterizo en el Golfo de Fonseca hoy termina allá donde termina la autonomía de los gobiernos locales. Por muy bien articulada que esté una agenda compartida de cooperación transfronteriza, es muy difícil que la misma pueda convertirse en una herramienta real de innovación territorial si no se dan tres condiciones fundamentales: su apropiación por parte de los ciudadanos, el reconocimiento de las respectivas instituciones nacionales y su formalización a través de entidades establecidas de carácter transnacional y transfronterizo.

Más allá de los factores que se acaba de mencionar, hay otras limitantes para el desarrollo territorial en el Golfo de Fonseca. En primer lugar, los gobiernos municipales utilizan muy poco sus facultades para regular sectores con elevadas potencialidades transfronterizas como son el medio ambiente y el desarrollo económico local. Además, la preparación del personal técnico es a menudo muy escasa, debido también a la falta de carreras profesionalizantes. Finalmente, los municipios no realizan una verdadera programación estratégica, las políticas de desarrollo mantienen un carácter fragmentario, también por el corto horizonte temporal que la ley electoral asigna a los gobiernos locales.

Si bien nueve de las diez asociaciones del Golfo tienen territorios fronterizos (con la única excepción de MANORCHI), solamente ASINORU y MAFRON tienen relaciones semiestructuradas transfronterizas con gobiernos locales de un país vecino, establecidas en el marco del Programa Binacional de Desarrollo El Salvador-Honduras, financiado y ejecutado entre 2003 y 2008 por la Comosión Europea a lo largo de la frontera binacional.

Fronteras Abiertas en el Golfo de Fonseca

El Proyecto Fronteras Abiertas empezó a construir relaciones en el área del Golfo de Fonseca tratando de aprovechar las experiencias realizadas por algunos proyectos y programas exitosos de cooperación transfronteriza en Centroamérica, en particular el Plan Trifinio (Honduras-Guatemala-El Salvador) y el Programa Binacional de Desarrollo Fronterizo de la Comisión Europea (Honduras-El Salvador), con los cuales desde el comienzo se establecieron espacios de diálogo e intercambio.

El área del Golfo de Fonseca se presta para un trabajo de fortalecimiento de las instituciones locales en una perspectiva de integración transfronteriza, por presentar algunos aspectos que consideramos indispensables: en todos los países del Golfo se está realizando – con modalidades y ritmos diferentes – una descentralización de responsabilidades y servicios hacia el nivel municipal; existen redes de municipios de frontera en los tres países del Golfo sobre cuya base se pueden construir procesos de diálogo transfronterizo que permitan crear, en el mediano plazo, entidades de coordinación más estables de las que se ha logrado realizar hasta hoy; finalmente, hay un cuadro regional de cooperación e integración, fortalecido por la Declaración de Managua del octubre 2007.

El área trinacional del Golfo de Fonseca ha entrado a formar parte de las regiones transfronterizas atendidas por el Proyecto Fronteras Abiertas gracias a las sugerencias y contactos facilitados por la Unidad Técnica Local de la Cooperación Italiana en Centroamérica, con sede en Ciudad de Guatemala. La misma UTL permitió establecer relaciones con instituciones locales y nacionales de los tres países que se fueron profundizando a través de encuentros bilaterales y un taller realizado en La Unión en noviembre 2007 donde participaron municipios, asociaciones intermunicipales, ministerios, ong's, universidades, agencias locales de desarrollo, la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FEMICA y también representantes del SICA, en particular la Secretaría de Integración Social SISCA y la Comisión Ambiente y Desarrollo CCAD. Se pudo verificar que si bien todas las instituciones entrevistadas compartan una visión común de los problemas del área faltan estructuras de concertación y coordinación transfronterizas. Al final del encuentro se aprobó un documento en el cual, entre otros puntos, se afirma: “El desarrollo de nuestros municipios en el Golfo de Fonseca necesita de un enfoque estratégico que asuma la región transfronteriza en su conjunto, a partir de los lazos culturales e históricos que nos unen y de las transformaciones económicas, sociales e infraestructurales que estamos viviendo. La Declaración de Managua de los presidentes de El Salvador, Honduras y Nicaragua, que proclama al Golfo de Fonseca como área de paz, constituye un aval del más alto nivel, así como un estímulo para nuestro trabajo.”

Los procesos de integración territorial desde la base tienen que ser coherentes con la integración centroamericana, impulsada por los gobiernos a través del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y sus instituciones. La cooperación internacional y, en particular, la de las administraciones subnacionales europeas, puede ser un importante aliado para mejorar cada vez más la capacidad de gobierno de nuestras instituciones territoriales, empezando por los municipios, sus redes y mancomunidades. El Proyecto Fronteras Abiertas […] ofrece una oportunidad más para fortalecer los procesos de integración en nuestra región, valorizando y fortaleciendo los esfuerzos de coordinación e intercambio que en el tiempo se han venido realizando en la región del Golfo de Fonseca”. En el mismo documento se decidió aprobar la propuesta del Proyecto Fronteras Abiertas para promover conjuntamente formas de diálogo con las Regiones italianas y otros actores de la cooperación descentralizada italiana y europea . A partir de esta declaración el Proyecto Fronteras Abiertas propició una sucesiva misión técnica de la Región Lombardía, de Italia, para definir un plan de colaboración y cooperación en los sectores clave del desarrollo de la región.

El enfoque y la metodología del Proyecto Fronteras Abiertas despertó un gran interés por su potencial innovador para el desarrollo del Golfo, puesto que todos consideran la coordinación interinstitucional y transfronteriza como un paso indispensable para una mejor gestión del territorio. Para este fin, es posible retomar y revitalizar experiencias pasadas, adecuándolas conforme una visión más estratégica e integradora.

En su trabajo en el área, el Proyecto Fronteras Abiertas se ha preocupado por involucrar a instituciones de todos los niveles: municipal, nacional y regional. Puesto que no existen gobiernos intermedios, el municipio adquiere un rol de gran relevancia en el desarrollo territorial transfronterizo. Sin embargo, los gobiernos municipales se dan cuenta de que los problemas de sus territorios sólo se pueden resolver en la medida en que los municipios vecinos tengan la capacidad de asociarse, coordinar políticas públicas, ejercer presiones mancomunadas hacia las autoridades centrales para lograr atención e inversiones. Es por esta razón que se han venido conformando las llamadas mancomunidades o asociaciones de municipios, basadas en intereses comunes identificados por los municipios y vecinos. En el Golfo de Fonseca los socios del Proyecto Fronteras Abiertas son precisamente las diez asociaciones intermunicipales de los tres países. Aún con grados distintos por los que se refiere a capacidad de coordinación e incidencia, debido sobre todo a las diferentes legislaciones e historias administrativas de los tres países, las diez asociaciones intermunicipales se han demostrado en general interlocutores valiosos en la definición de un enfoque innovador del desarrollo territorial del Golfo.

El Proyecto Fronteras Abiertas ha establecido relaciones con las diez asociaciones presentes en los cuatro departamentos del Golfo. La capacidad de las asociaciones intermunicipales se puede analizar tomando en consideración dos factores: el origen y el rol.

A la par de la relación con municipios y mancomunidades, el Proyecto Fronteras Abiertas ha mantenido una relación permanente de diálogo e intercambio con los gobiernos nacionales de los tres países, particularmente con los órganos gubernamentales responsables de las políticas ambientales y de la descentralización administrativa. En efecto, aunque el Proyecto esté dirigido a los gobiernos subnacionales, se consideró importante desde el inicio establecer y profundizar relaciones con los ministerios y entidades gubernamentales de cada país, en particular:

o en El Salvador la Comisión Nacional de Desarrollo (CND), adscrita a la Presidencia de la República , y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN;

o en Honduras el Ministerio de Gobernación y Justicia y la Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales SERNA;

o en Nicaragua el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal INIFOM, adscrito a la Presidencia de la República, y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARENA.

También se han mantenido relaciones fluidas con las asociaciones nacionales de municipios como son AMUNIC en Nicaragua, AMHON en Honduras y COMURES en El Salvador.

El Proyecto Fronteras Abiertas presta una particular atención a los procesos de integración regional como marco de referencia de la cooperación territorial transfronteriza. Por esta razón se ha puesto en contacto con los Comisionados presidenciales para el Golfo de Fonseca, nominados a raíz de la declaración de Managua de octubre 2007. Se han realizado encuentros e intercambios con los Comisionados y miembros de las Comisiones nacionales coordinadas respectivamente por el Ministerio del Exterior de Honduras, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Nicaragua y el Ministerio del Exterior de El Salvador.

El Proyecto Fronteras Abiertas está experimentando modalidades para la interconexión entre las mancomunidades a través del financiamiento de equipos informáticos y conexiones Internet para las redes de municipios de cada país. En particular se ha promovido con el uso de la plataforma creada en la página Web de Fronteras Abiertas, realizando cursos dirigidos a los responsables informáticos de cada mancomunidad. Se está monitoreando la eficacia del instrumento, para verificar la posibilidad de definir un instrumento una versión definitiva del mismo a utilizarse en todas las regiones transfronterizas en las que opera Fronteras Abiertas.

El apoyo a las mancomunidades del Golfo también se ha concretado en un paquete de pasantías ofrecidas a gerentes y expertos de las asociaciones intermunicipales, ocho de los cuales pudieron realizar una serie de visitas, encuentros y estudios en Italia sobre los temas de la gestión sostenible del territorio. Después de asistir a conferencias introductorias coordinadas por el CeSPI en Roma, en la sede del IILA, los pasantes realizaron una estadía de dos semanas en Lombardía, donde visitaron a empresas municipales y plantas de gestión de residuos en diferentes provincias del territorio, además de poder intercambiar con expertos, técnicos y dirigentes de los gobiernos locales. La adhesión y movilización de la Región italiana de Lombardía tiene un gran valor para el desarrollo de las actividades de Fronteras Abiertas en Centroamérica, puesto que el interés de esta Región por proporcionar apoyo técnico y formación a los municipios del Golfo sobre los temas de desarrollo económico sostenible, la gestión integrada del ciclo de residuos, la preservación del medio ambiente, permite activar el componente de cooperación descentralizada, factor clave en la estrategia del Proyecto.

Los talleres, encuentros y visitas de terreno realizadas en Centroamérica así como los intercambios realizados durante las pasantías, han permitido enfocar el tema ambiental como un ámbito estratégico para el desarrollo del área, en el que la Región Lombardía y sus municipios y provincias podrían aportar su experiencia y capacidades técnicas y organizativas.

El IReR, instituto de la Región Lombardía que realiza estudios territoriales para las políticas regionales, emprendió en la primera mitad de 2008 un análisis de las oportunidades de cooperación descentralizada en el Golfo de Fonseca, con el fin de realizar un estudio de factibilidad que definiera los contenidos de un proyecto integrado para el área. Desde ese entonces el Proyecto Fronteras Abiertas ha venido acompañando la labor de la Región Lombardía y el IReR en lo que actualmente es el estudio de factibilidad de un Plan Integrado de Desarrollo Territorial Transfronterizo del Golfo de Fonseca (PIDET) , dirigido a fortalecer la capacidad de planificación y ordenamiento territorial a nivel local y regional de los municipios. Un momento importante en este proceso ha sido el seminario de La Unión de febrero 2009, en el que se debatieron y consensuaron los componentes estratégicos del Plan. Entre los aspectos más importantes que se remarcaron durante el debate, y que se reflejan en la Declaración final, destaca la fundamental contribución del Proyecto Fronteras Abiertas en la construcción de la red entre los actores locales y entre éstos y la Región Lombardía. Al final del seminario, todos los participantes aprobaron el PIDET y sus objetivos, encargando a la Región Lombardía y el IReR a seguir profundizando el PIDET para poder llegar a la formulación de una propuesta de proyecto a someter a la Cooperación internacional para su cofinanciamiento.

A partir de los resultados de los contactos y encuentros, el Proyecto Fronteras Abiertas ha definido el objetivo general de la creación de una red transfronteriza para el desarrollo integrado de los territorios del Golfo de Fonseca. El objetivo específico de la acción liderada por la Región Lombardía y el IReR es el diseño de proyectos para una iniciativa integrada transfronteriza en el área del Golfo de Fonseca. El paso siguiente fue un primer ordenamiento de los resultados del proceso de consulta, llegando a identificar cuatro ejes de acción, a saber: Medio ambiente y territorio (Infraestructuras de conexión con el sistema Puebla-Panamá, Desarrollo urbano, Recursos naturales); Inclusión social (Acciones de lucha a la exclusión social, Educación, Jóvenes y menores, Desarrollo del capital social); Desarrollo económico (Apoyo a los distritos productivos existentes, Acciones para el sector de logística y transporte, Acciones en favor de las PyMEs innovadoras, Apoyo a los sectores agro-alimenticio y turismo); Apoyo a los procesos de fortalecimiento y capacitación institucional (Transferencia de competencias a los actores territoriales, Apoyo a la gobernanza en el proceso de desarrollo transfronterizo). Objetivo de esta fase era el de integrar las diferentes ideas de proyectos – elaboradas en su gran mayoría a nivel de municipio, con una perspectiva y un alcance muy limitados – dentro de una visión subregional coherente, que permitiera definir grandes ámbitos estratégicos para el desarrollo del Golfo. En este trabajo topamos con límites estructurales en el diseño de los proyectos: la contradicción entre el enfoque “minimalista” y de “municipalizar” de las propuestas y la naturaleza regional de los problemas, cuyas causas y soluciones implicarían procesos en grandes áreas; la escasez de recursos disponibles en los territorios; la falta de coherencia entre los proyectos. En la definición de las acciones de desarrollo a realizar (proceso correspondiente a la fase actual, aún en curso de realización por parte del IReR y de la Región Lombardía, con la colaboración de la ong italiana ACRA) se apunta a fortalecer los elementos de cooperación y coordinación dentro del área tanto en la forma de acciones de carácter estratégico (estructurantes) como de simple intercambio de metodologías. Las acciones deberán diseñarse tomando en cuenta los programas y proyectos existentes.


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