BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: LA EXPERIENCIA DEL PROYECTO FRONTERAS ABIERTAS

Coordinadores: José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato



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2.4 Cooperación territorial: un eje estratégico en la cooperación Italia – América Latina

Elementos de contexto

De todo lo expuesto en los párrafos anteriores, emerge un cuadro en el que las prácticas de cooperación transfronteriza y los hermanamientos han representado y representan, en diferentes aspectos, un importante camino para el desarrollo, la integración y la pacificación de Europa. La experiencia europea, estructurada y de larga duración, puede ofrecer interesantes puntos de reflexión a territorios interesados en poner en marcha actividades de cooperación territorial entre sujetos subestatales. Para que sea posible tomar los elementos de interés y poder eventualmente generalizar y aplicarlos en otros contextos, se hace necesario especificar algunas condiciones que han llevado a un considerable desarrollo de la cooperación transfronteriza y de los hermanamientos en Europa. Está claro que el desarrollo de estas formas de cooperación se han realizado gracias a una serie de circunstancias externas, cuya identificación, sobre la base de las experiencias concretas, nos permite generalizar algunos elementos. Si bien las prácticas de cooperación transfronteriza y los hermanamientos han seguido trayectorias diferentes que no se sobreponen, las condiciones que han permitido su desarrollo son las mismas, y pueden ser resumidas de la siguiente forma.

Los primeros elementos sobre los que se basa la difusión de estas prácticas en el viejo continente son la descentralización y la subsidiariedad. Si bien con diferencias considerables entre países, los procesos de descentralización han tenido un fuerte impulso en todos los países de Europa occidental en la segunda mitad del siglo pasado: “después de la segunda guerra mundial, en particular a partir de los años sesenta, los Estados europeos empezaron a tomar en serio a las Regiones, como parte de sus procesos de modernización” (Keating, 2003, p. 257). El principio de subsidiariedad ha sido reconocido formalmente en la arquitectura institucional europea en el tratado de Maastricht (1992). Las prácticas de cooperación transfronteriza, que tienen por protagonistas a las cada vez más activas autoridades locales y regionales, y los hermanamientos, que se realizan entre municipios europeos, están inmersos en este contexto, y su crecimiento se ha nutrido recíprocamente con la consolidación de la descentralización y con el reconocimiento del principio de subsidiariedad.

Una relación de influencia recíproca subsiste también entre las prácticas de cooperación territorial y el proceso de integración de la Unión Europea. Si por una parte, como enunciado, la cooperación transfronteriza y los hermanamientos han contribuido al proceso de integración europea a través de acciones concretas y de la construcción de un cierto imaginario geográfico, por otro lado es innegable que las actividades de cooperación en las fronteras y entre ciudades se han desarrollado incesantemente también porque están enmarcadas en un contexto de integración supranacional. Un ejemplo claro de esta dinámica se observa en el caso de las relaciones de cooperación transfronteriza entre países de Europa occidental y centro-oriental, que recibieron un fuerte impulso y crecieron significativamente a raíz de la caída de la Unión Soviética , momento en el que la Unión Europea empezó a mirar hacia el Este (Medve-Bálint, 2008).

Otras condiciones relevantes que han permitido la difusión de las prácticas de cooperación transfronteriza y de los hermanamientos en Europa están ligadas a las características propias de las autoridades locales europeas. En primer lugar, la estabilidad de la “carrera” de los funcionarios locales, es común a todas las democracias europeas y ha permitido definir relaciones estables y duraderas, que no se han resentido de los eventuales cambios políticos a nivel de gobierno nacional o local. Además, esta relativa estabilidad ha permitido, a lo largo de los años, un mejoramiento de las capacidades para elaborar proyectos y crear redes, de los funcionarios de las oficinas que se ocupan de cooperación territorial que ha estimulado el crecimiento cualitativo y cuantitativo de las iniciativas de cooperación. Desde este punto de vista, las actividades de cooperación transfronteriza y de hermanamiento se han ido cada vez mezclando más con la tendencia general a la proyección externa y a la paradiplomacia de las autoridades locales. Las autoridades subnacionales se han proyectado en medida creciente en redes translocales y transnacionales, creando conexiones cada vez más directas entre la escala local y la global.

Otro elemento que juega un papel fundamental es la disponibilidad de recursos financieros por parte de los organismos supranacionales. En el caso de la cooperación transfronteriza, la literatura está dividida respecto a la importancia del apoyo supranacional en el avance de esta forma de cooperación, ya que para muchos ésta sigue siendo un fenómeno que nace de la iniciativa de las comunidades y autoridades locales (Perkmann, 2002). De todas formas, la observación empírica confirma que ha habido un impacto en el territorio, puesto que el número de experiencias de cooperación transfronteriza ha crecido significativamente gracias al apoyo de las autoridades supranacionales. Las ayudas financieras de la Comisión Europea han ofrecido un importante apoyo a las iniciativas que estaban en marcha y a la estimulación de nuevas iniciativas. Si bien la participación en el programa Interreg no determina necesariamente la constitución de una institucionalidad fronteriza, la disponibilidad de fondos para la cooperación transfronteriza ha coincidido con una creciente institucionalización del fenómeno: el número de Regiones transfronterizas (Euroregiones o Comunidades de trabajo) ha pasado de 26 en 1988 a más de 70 en 1999; en 2006 existían ya más de 140 Regiones transfronterizas entre los 46 Estados miembros del Consejo de Europa (Ricq, 2006). No existen actualmente entidades locales o regionales de frontera en Europa que no tengan algún tipo de modalidad de cooperación transfronteriza (Perkmann, 2007). También en el caso de los hermanamientos, el apoyo financiero europeo ofrecido desde el 1989 ha sido muy relevante para la difusión y el desarrollo de esta práctica.

La existencia de redes entre autoridades regionales y locales ha sido muy relevante para el desarrollo y la difusión de la cooperación transfronteriza y los hermanamientos. Ya en 1951 las primeras ciudades se reunieron para constituir Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE). En 1971, en el ámbito de la cooperación en las fronteras, se funda la Asociación de las Regiones Fronterizas de Europa (Association of European Border Regions - AEBR). Estas redes han tenido un rol fundamental en el desarrollo de prácticas de cooperación territorial, ya sea como espacios en los que las autoridades locales y regionales pueden buscar soluciones conjuntas a problemáticas específicas de gestión, así como se han convertido en espacios para capitalizar e intercambiar el Know How adquirido, o bien como instrumentos para activar procesos de lobby frente a las instituciones europeas.

Finalmente, en el caso de la cooperación transfronteriza, la difusión de las iniciativas en Europa se debe también a dos elementos específicos: la inversión estratégica realizada sobre la misma por parte de la política europea y el tema de la identidad. Por lo que se refiere a la inversión estratégica, tanto el Consejo de Europa así como la UE han invertido políticamente en esta forma de cooperación, facilitando su difusión en todo el territorio europeo. La inversión estratégica constante de los últimos cincuenta años ha sido particularmente relevante para transformar en Europa el concepto de frontera: de barrera a puente. Por lo que se refiere al interés que las autoridades locales muestran por la cooperación transfronteriza, esto depende no solamente de su capacidad de impulsar el desarrollo local – característica muy relevante pero no arquetípica – sino por sus enlaces con el tema de las identidades locales, cuestión muy sensible en el contexto de la renovada atención a la dimensión local en el marco de la globalización. La creación de áreas de cooperación transfronteriza está ligada casi siempre al proceso de construcción de una identidad, ya sea ligada a las raíces culturales e históricas comunes de un territorio, o las oportunidades de desarrollo económico y social que se le abren a la nueva comunidad transfronteriza. La identidad representa un importante instrumento de apropiación por parte de los ciudadanos y de la comunidad, hasta el punto de que en las Regiones transfronterizas existe una apropiación del territorio incluso por parte de representantes con tendencias políticas opuestas.


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