3.3 Breves aproximaciones a las políticas fronterizas de dos países del MERCOSUR: Los casos de Brasil y Paraguay

República Federativa de Brasil

Brasil es el país más grande de Sudamérica con una superficie estimada de 8,5 millones de km². Esta particularidad implica que tenga límites con casi todos los países sudamericanos a excepción de Chile y Ecuador.

La consideración fronteriza, según algunos especialistas, ha estado presente en Brasil desde su propia Constitución Nacional cuando en el inciso III del artículo 3 se sostiene que constituyen objetivos fundamentales de la República Federal de Brasil: “erradicar la pobreza y la marginación y reducir las desigualdades sociales y regionales”. Esta afirmación, se ha interpretado, como la base material para sustentar las diferentes políticas de desarrollo territorial, local y regional, y con inclusión de las fronteras del Brasil.

Asimismo, en el artículo 20, se nombra el concepto de faixa de fronteira al sostenerse los bienes de la República. Son bienes de la Unión: “Los que actualmente le pertenecen y los que pudieran serle atribuidos; las tierras desocupadas indispensables para la defensa de las fronteras (…) , los lagos, los ríos y cualesquiera corrientes de agua en terrenos de su dominio, o que bañen más de un Estado, sirvan de límites con otros países, o se extiendan a territorio extranjero o provengan de él, así; como los terrenos marginales y las playas fluviales (…) las islas fluviales y lacustres en las zonas limítrofes con otros países”. En el inciso II del mencionado artículo se explicita que: “La franja de hasta ciento cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de las fronteras terrestres, designada como franja de frontera, es considerada fundamental para la defensa del territorio nacional y su ocupación y utilización será regulada en ley”.

Este artículo de la faja de frontera es fundamentado originariamente por razones de defensa nacional puesto que en el artículo 91 al hablar de las competencias del Consejo de Defensa Nacional se hace expresa mención a “proponer los criterios y condiciones de utilización de áreas indispensables para la seguridad del territorio nacional y opinar sobre el uso efectivo, especialmente en la franja de la frontera y en las relacionadas con la preservación y la explotación de los recursos naturales de cualquier tipo”.

Esta concepción securitaria de la franja de frontera ha ido mutando en los últimos años fundamentándose en el desarrollo equitativo y sustentable como construcción de zonas de paz.

El concepto brasileño de faixa de fronteira abarca 150 Km de ancho, 15.719 Km de frontera, 11 Estados Federados y 588 municipios sobre un total de 5.564 y abarca el 27% del Territorio Nacional con casi 10 millones de habitantes.

En este contexto, el Ministerio de Integración Nacional de Brasil ha propendido a una nueva interpretación del concepto de faixa de fronteira.

La misión del Ministerio consiste en “promover el desarrollo sostenible y la integración de las regiones menos dinámicas, estimulando la diversa base social, económica, ambiental y cultural del país y la equidad de oportunidades con vistas a la reducción de las desigualdades regionales”.

Asimismo, al instituirse la Política Nacional de Desarrollo Regional se persigue: “reducir las desigualdades en el nivel de vida de las regiones brasileras, promover la equidad en el acceso a oportunidades de desarrollo y orientar los programas y acciones federales en el Territorio Nacional, atendiendo a lo dispuesto en el inciso III del artículo tercero de la Constitución Brasileña”.

Ante estos expresos mandatos se puso en marcha el Programa de Promoción del Desarrollo de la Franja de Frontera (PDFF) de la Secretaría de Programas Regionales del Ministerio de la Integración Nacional de Brasil.

La aplicación del PDFF implicó una nueva interpretación de la frontera basada: “en un concepto de aproximación, unión y apertura de un espacio integrado sobre el cual se deben orientar las estrategias del desarrollo a través de acciones conjuntas con países vecinos”.

En el contexto de la PDFF se definieron una serie de territorios prioritarios para la actuación conjunta articulados a partir de tres arcos de regionalización: el arco norte, el arco central y el arco sur. A su vez, al interno de estos tres grandes arcos regionales se definieron una serie de subregiones .

Los objetivos estratégicos definidos a partir del PDFF son la inserción social y económica de las poblaciones locales, la convergencia de políticas públicas sectoriales en la franja de frontera considerando la diversidad socioeconómica y cultural, las inversiones en cadenas productivas prioritarias para el desarrollo sostenible de regiones menos dinámicas y la mejora de la gobernanza con el estímulo explícito a la participación de la sociedad civil en los proyectos de desarrollo en la frontera.

Las líneas de acción identificadas para desarrollar los objetivos estratégicos son el desarrollo integrado de Ciudades Gemelas , la dinamización de Encadenamientos Productivos Transfronterizos (vocaciones productivas, condiciones geográficas y ambientales etc.) , el fortalecimiento de la sociedad civil y de los actores subnacionales y la evaluación del marco legal brasileño y sudamericano referente a la frontera.

En el marco de las actividades de apoyo hasta ahora desarrolladas o en ejecución, se destacan las tareas realizadas en conjunto con el Grupo de Trabajo Binacional Brasil - Perú sobre Cooperación Amazónica y Desarrollo Fronterizo; el Grupo de Trabajo de Desarrollo Fronterizo Brasil - Venezuela; el Foro de Intendentes de los Municipios Linderos al Lago de Itaipú (Brasil, Paraguay y Argentina) ; el Programa Profronteira entre Brasil y Argentina; el Programa Operacional Amazónia 2007-2013 entre Brasil, Guiana Francesa y Suriname; la Comisión Mixta Brasilero Uruguaya para el Desarrollo de la Bahía Laguna Mirín (CLM) en pos del fortalecimiento de la CLM .

El seguimiento de estas tareas ha contribuido a fortalecer el diálogo entre el Programa de Promoción del Desarrollo de la Franja de Frontera (PDFF) de la Secretaría de Programas Regionales del Ministerio de la Integración Nacional y el Proyecto Fronteras Abiertas.

República del Paraguay

Paraguay, junto con Bolivia, constituye uno de los dos países mediterráneos de Sudamérica, es decir, no cuenta con una salida directa al mar. Todas sus fronteras, por tanto son fronteras secas, limitando al sur, sudeste y sudoeste con Argentina, al este con Brasil y al noroeste con Bolivia. Por esta situación geográfica el país suele ser conocido como el “corazón de América” .

Se podría decir que las actuales fronteras de Paraguay son producto de dos guerras. La primera, la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) en la que se enfrentaron Argentina, Brasil y Uruguay contra el Paraguay en la “guerra más cruel de Sudamérica del siglo XIX”; y, la segunda, la Guerra del Chaco (1932-1935) en la que se enfrentaron Bolivia y Paraguay en la “guerra más cruel de Sudamérica del siglo XX”.

En Paraguay, el Gobierno del Presidente Lugo ha creado el Comité Interministerial de Población (CIP) bajo la coordinación del Ministerio del Interior y sobre el cual recaen las políticas de Población y Frontera.

El objetivo general del CIP es “llevar a cabo un programa para el efectivo ordenamiento y desarrollo territorial del país y sus zonas de frontera con base en el fortalecimiento de los gobiernos locales”. Esta propuesta de ordenamiento territorial incluye un programa de Fortalecimiento de Ciudades Fronterizas, con particular relevancia a las ciudades gemelas.

El CIP persigue las siguientes metas: la presencia del Estado en ciudades de frontera (particularmente en ciudades gemelas y nuevos municipios creados; caso de Carmelo Peralta ), el acceso vial y a medios de Comunicación, el fortalecimiento de centros de salud, la capacitación de mano obra joven, la cobertura de registro civil e identificaciones y la instalación de puestos de la Dirección Nacional de Migraciones y de la Dirección Nacional de Aduanas.

A prima facie, se trata de un proyecto diseñado desde una lógica más bien rígida de Estado-Nación pero en realidad se lo ha tratado de complementar con una suerte de “enfoque regional” a partir de la instalación del Grupo de Trabajo Especializado (GTE) de Población y Desarrollo del MERCOSUR y a partir del inicio de un canal de diálogo con el equipo de Fronteras Abiertas .

Por su parte el GTE de Población y Desarrollo, tal como consta en su presentación, trabajará e implementará en torno a dos ejes básicos, de los cuales el primer eje se denomina: “Áreas de Frontera y Transfronterizas” buscando estudios conjuntos sobre volumen, estructura y dinámica de la población en fronteras compartidas y circulación de hallazgos a organismos competentes de los países del MERCOSUR; medidas de ordenamiento territorial y desarrollo humano en áreas de frontera, en particular en ciudades gemelas, promoviendo una integración urbana, económica, social y cultural respetuosa de la identidad de cada comunidad; mejorar el conocimiento de las relaciones entre población y medio ambiente fronterizo promoviendo medidas de protección a los recursos compartidos en frontera, estudiar y promover la integración y el intercambio de servicios básicos y los sistemas de transporte transfronterizo; activar la formación de redes de gobiernos y grupos parlamentarios subnacionales; movilizar recursos de los organismos y banca internacional de cooperación para el financiamiento de políticas de población fronterizas e integradoras del MERCOSUR.