4.3 El contexto nacional

La emergencia de un mayor protagonismo provincial en el campo de las relaciones políticas y económicas internacionales no es producto exclusivo de presiones sistémicas o estructurales sino que forman parte de un proceso complejo, estrechamente relacionado, junto con factores de tipo domésticos.

En el caso de Argentina, desde los primeros años de la década del ochenta es notorio el mayor activismo provincial en el campo de las relaciones internacionales. Detrás de este fenómeno es posible identificar, en términos generales, dos procesos internos simultáneos que tuvieron una importancia determinante: la progresiva descentralización del estado nacional, y la aceptación del paradigma económico neoliberal o de libre mercado. Esta suerte de doble transición, se desarrolló paralelamente durante las últimas dos décadas del siglo pasado, contribuyendo al declive del impulso centralista nacional y abriendo nuevos espacios de acción para las provincias y municipios.

Ahora bien, respecto a la importancia del proceso de descentralización como factor explicativo en la emergencia de la internacionalización comercial de las provincias, Valeria Iglesias sostiene que “uno de los principales motivos que explican por qué los gobiernos provinciales empezaron a realizar acciones vinculadas a la promoción comercial, es la falta de adecuación, interés y/o especificidad de las políticas y programas nacionales respecto de las necesidades e intereses locales” (Iglesias, 2008: 112).

Dentro de este proceso de transferencia de capacidades hacia actores gubernamentales subnacionales, la recuperación de la democracia en 1983, desde el punto de vista político, y la crisis fiscal del estado, entre los factores de tipo económicos, jugaron a su manera un rol preponderante.

Respecto a la influencia del primer punto, como sostiene Finot, en América Latina “la descentralización política ha sido planteada como un elemento fundamental del proceso de democratización” (Finot, 2001: 33). En la mayor parte de los países de la región, a partir de la recuperación del funcionamiento democrático de las instituciones “se plantea efectivamente reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y descentralizar decisiones hacia las iniciativas locales” (Finot, 2001: 11).

En el caso de Argentina, dicho fenómeno se vio reflejado tempranamente. Durante el discurso de Asunción del Dr. Raúl Alfonsín, el 10 de Diciembre de 1983, el presidente radical abogó ante el Congreso por un reforzamiento del federalismo y el rol de las provincias en el desarrollo económico nacional señalando que “El gobierno democrático impulsará una vigencia efectiva del federalismo constitucional. (…) Las provincias volverán a asumir su histórico papel de fundador de la nacionalidad, despolarizando el desarrollo hasta convertirlo en razonablemente homogéneo, de acuerdo a las necesidades y características de cada zona geográfica (…) Esto implicará una nueva dignidad del pacto federal. Las provincias no necesitarán más asumir tácticas que muchas veces implicaron la aceptación del predominio de las grandes ciudades portuarias. La existencia de provincias fuertes (…) es también indispensable para la vida en condiciones justas” (DGCyE, 2008) .

Un segundo factor interno de relevancia en el proceso de descentralización lo constituyó la crítica situación de la economía argentina y de las finanzas públicas durante la década de los ochenta. De acuerdo con Rapoport, “Al retirarse del poder, el gobierno militar dejaba una herencia económica poco menos que catastrófica: el país se hallaba en plena recesión, con una desocupación creciente, una inflación de más del 400%, una deuda externa de 46.200 millones de dólares (casi el 70% del PBI) y sin reservas internacionales” (Rapoport, 2003: 738).

Dentro de este complejo marco, el principal problema lo constituía el exorbitante endeudamiento externo, cinco veces superior al valor total de las exportaciones anuales, que obligaba a alcanzar elevados excedentes comerciales y a equilibrar las cuentas públicas, en orden de poder cancelar los intereses adquiridos, incrementados por las altas tasas de interés internacionales.

En consecuencia, durante la segunda mitad de la década del ochenta, el gobierno de Alfonsín comenzó a implementar una política económica que se conoció como de “ajuste heterodoxo” (Rapoport, 2003: 742), cuyos objetivos apuntaban a recomponer los ingresos públicos y profundizar la inserción exportadora de la economía argentina. A partir de entonces se inició una tendencia a transferir responsabilidades sobre la prestación de servicios a gobiernos subnacionales, al tiempo que se ponían en marcha una multiplicidad de medidas tendientes a provocar una mayor expansión de las ventas nacionales al exterior. De esta forma, el fortalecimiento de los espacios provinciales y municipales, como resultado del inicio del proceso de descentralización nacional, sumado a las necesidades de ingresos de divisas, constituyeron el marco idóneo para el desarrollo de espacios de gestión internacional a nivel provincial, que entre otras cuestiones, incluían el respaldo a iniciativas subnacionales de inserción comercial externa.

Un ejemplo del mayor protagonismo externo que fueron adquiriendo las provincias argentinas hacia mediados de la década del ochenta lo constituyen la incorporación de la temática internacional a sus respectivos textos constitucionales y el surgimiento de los llamados “comités de frontera”, impulsados por el proceso de integración subregional, “cuya función principal es “resolver’ o bien “encauzar para su resolución” a otros niveles de decisión, ya sean estos nacionales, provinciales, departamentales, etc. asuntos de diverso contenido referidos a la relación fronteriza en sus distintas manifestaciones, como ser: el movimiento de personas, bienes y vehículos, las comunicaciones, la cooperación en servicios, la gestión de proyectos y asuntos ligados a las manifestaciones culturales y sociales en la frontera” (Valenciano, 1990: 41).

Posteriormente, con la llegada a la presidencia del Dr. Carlos Menem en 1989, en el marco de una adhesión irrestricta a la filosofía económica subyacente al paradigma neoliberal, las tendencias descentralizantes y el énfasis en el mercado externo como estrategia de desarrollo se profundizaron.

En este sentido, en el marco de un escenario internacional en transición, la administración menemista se propuso establecer un nuevo patrón de inserción del país y, al mismo tiempo, estrechar los vínculos entre los objetivos políticos y económicos domésticos, con las demandas y posibilidades provenientes del marco externo. En este sentido, como sostiene Colombo, “la dirigencia gubernamental argentina que asumió en 1989, tuvo una visión fundamentalista del proceso de globalización y los formuladores de política exterior expresaron una clara adhesión al paradigma de Estado comerciante. De acuerdo a esta cosmovisión, el interés nacional se definió en términos de interés económico, y los objetivos perseguidos giraron en torno al fomento del comercio y la atracción de capitales e inversiones extranjeras, como condición imprescindible para preservar y asegurar el marco externo del programa de reestructuración económica nacional” (Colombo, 2005: 137).

En este nuevo escenario, y en conformidad con el interés del gobierno nacional en vincular la política externa con la promoción económica y comercial, durante la década de los noventa se implementaron una serie de medidas radicales tendientes a establecer reformas medulares del aparato estatal, en aras de volverlo funcional a la nueva visión de las elites gobernantes que se acercaba al modelo ideal del Estado comerciante planteado por Rosecrance.

Según señala Oszlak, la “Argentina es, probablemente, el país que en el transcurso de los años 90 ha experimentado las transformaciones más radicales en la configuración, tamaño y papel del estado nacional” (Oszlak, 2000: 1). En el marco de este universo de transformaciones, que incluyó la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994, la apertura externa, la desregulación de la economía, la privatización de empresas públicas, la privatización parcial del sistema de seguridad social y la flexibilización laboral, la transferencia de competencias en la provisión de servicios básicos hacia las provincias, entre otras modificaciones, se sentaron las bases normativas e institucionales, a nivel nacional y provincial, que dieron un renovado impulso las iniciativas internacionales subnacionales en el campo del comercio exterior.