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LAS RELACIONES ECONÓMICAS ENTRE ARGENTINA Y VENEZUELA (2003-2008). EL IMPACTO SOBRE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Mariano Roark


 

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III. Consideraciones finales

A lo largo de la presente investigación se ha analizado la evolución de las relaciones bilaterales entre Argentina y Venezuela con el fin de determinar los efectos económico-comerciales que de allí se desprenden para la economía argentina, en general, y para la de la Provincia de Buenos Aires, en particular. Asimismo, se intentó dilucidar el rol de dicho actor subnacional en la profundización de la integración económica con Venezuela, tomando como ejemplo el proceso de acercamiento entre el Municipio de Tandil y la República Bolivariana durante el año 2008.

Teniendo en cuenta dichos objetivos se planteó como hipótesis general que, debido al surgimiento de una nueva etapa en las relaciones políticas y económicas entre Argentina y Venezuela - en la que diversas transformaciones de carácter doméstico y sistémico jugaron un rol clave- se impuso un esquema de integración económico-comercial distinto al mantenido entre ambos países durante la década del noventa, orientado a profundizar las complementariedades estructurales de ambas economías y a apuntalar deficiencias coyunturales.

En este sentido, una primera evidencia de la relevancia que asume Venezuela en la política exterior argentina a partir de la presidencia de Néstor Kirchner, se deduce del análisis de la evolución de la densidad de instrumentos bilaterales celebrados. Durante el período 2003-2008, el gobierno argentino no solo suscribió más convenios con Venezuela que con cualquier otro país del mundo (representando alrededor del 27% del total del vínculo convencional a nivel mundial y el 42% a nivel regional), sino que además, en el transcurso de estos 5 años se lograron concretar alrededor del 60% del total de los acuerdos bilaterales celebrados por ambas naciones desde 1911.

Ahora bien, detrás de esta nueva sintonía bilateral existieron una serie de circunstancias vinculadas a factores internos y externos que tuvieron una influencia relevante. En primer lugar, del lado argentino, la asunción de Néstor Kirchner en 2003 significó la puesta en marcha de transformaciones en el modelo de desarrollo y en el tipo de inserción internacional tendientes a superar los desequilibrios económicos y sociales provocados por el neoliberalismo de los años noventa. En este marco, el desarrollo de las actividades productivas y la industrialización junto con la inclusión social y la defensa de los derechos humanos se convirtieron en prioridades centrales para la administración peronista. En consecuencia, se suprimió el régimen de convertibilidad y el Estado recuperó su rol clave como agente fundamental para el desarrollo y como reparador de las desigualdades sociales.

Asimismo, el proceso de transformación del modelo económico incluyó una visión de la inserción internacional basada en la búsqueda de mayores márgenes de autonomía como requisito indispensable para acompañar y complementar los objetivos de la estrategia de desarrollo propuesta. En términos económico-comerciales, ello significó el establecimiento de una diplomacia orientada a establecer una mayor diversificación de los mercados externos -que implicara una mayor participación de los bienes elaborados- y un nuevo tipo de integración regional capaz de superar las limitaciones del modelo de regionalismo abierto y de convertir al bloque sudamericano en una instancia de cooperación política, económica y social. De este modo, el alineamiento a dichos principios, al descansar en una crítica abierta contra el paradigma neoliberal y la dependencia regional, acercaron políticamente al gobierno argentino con el de Hugo Chávez, quien se había manifestado en términos similares en su Plan de Desarrollo Económico y Social 2001-2007.

En segundo lugar, a partir del 2004 la crisis energética que experimentó la economía argentina comenzó a tener efectos negativos en diversas actividades productivas e incluso llegó a afectar las relaciones bilaterales con Chile, ante el incumplimiento de los compromisos en materia de exportación de gas. En este marco, el acercamiento con Venezuela, en tanto principal productor y exportador de hidrocarburos en la región, se tornó de una importancia estratégica. De hecho, en el punto nº 1 del Plan Energético Nacional 2004-2008, una de las principales medidas pensadas para sostener la demanda energética requerida para el crecimiento industrial, consistió el establecimiento de un acuerdo bilateral con Venezuela, para el suministro de fuel-oil (combustible esencial para el funcionamiento de las usinas eléctricas).

Por último, un tercer elemento de relevancia estuvo dado por las necesidades financieras del gobierno argentino, que debía afrontar al mismo tiempo la recuperación del crecimiento y las demandas sociales, por un lado, y la reestructuración de un endeudamiento externo heredado que consumía gran parte de los ingresos necesarios para poner en marcha la estrategia de desarrollo concebida. En este sentido, debido a la incertidumbre que generaba la economía argentina en los mercados de capitales internacionales, existían fuertes restricciones para acceder al crédito externo, lo que impulsó la búsqueda de canales alternativos de financiamiento. En este contexto, Venezuela se transformó rápidamente en uno de los principales proveedores de capital externo, absorbiendo entre 2004 y principios de 2009 más de u$s 10.000 millones de notas estructuradas y bonos argentinos. El rol clave que comenzó a ocupar la República Bolivariana en este aspecto llevó a algunos analistas a sostener la posibilidad del nacimiento de una nueva variante del modelo de “relaciones especiales”, similar a los establecidos con Gran Bretaña y EE.UU., como consecuencia del aislamiento argentino post-default.

Por su parte, del lado venezolano, confluyeron también diversos factores de carácter doméstico y sistémico que tuvieron una influencia relevante en el estrechamiento de los vínculos con Argentina. En primer lugar, debido al alza de la canasta petrolera, Venezuela experimentó una gran ampliación en sus ingresos, que trajo como consecuencia un incremento en el consumo, y un aumento escalado de la inflación. En este contexto, el gobierno venezolano en aras de disminuir la liquidez monetaria ha tomado una serie de medidas, entre ellas la emisión de bonos que recojan la masa monetaria y estimule al ahorro. De este modo, la bonanza petrolera posibilitó la puesta en marcha de programas de cooperación financiera con países de la región, como la Argentina, que se vio beneficiada por compras millonarias de bonos del Estado.

En segundo lugar, las insuficiencias identificadas en la estructura productiva venezolana y el fuerte compromiso del gobierno de Chávez en revertir dicha situación, apoyando el desarrollo de los sectores no-petroleros volvió también a la Argentina un socio clave. En este sentido, como se comprobó en el Capítulo N° 1, el sector agroalimentario y diversas ramas industriales no vinculadas a los hidrocarburos han tenido un pobre desarrollo, como consecuencia de los efectos del dualismo estructural provocando que, entre otras cosas, Venezuela deba importar alrededor del 80% de los alimentos que consume. De este modo, como quedó claramente manifestado en los términos del Convenio Integral, el estrechamiento de vínculos con Argentina aseguró al gobierno venezolano un acceso estable a una fuente importante de alimentos y tecnología agrícola capaz de complementar las deficiencias tradicionales del sector agroalimentario nacional y, al mismo tiempo, sostener el programa gubernamental de provisión de alimentos a precios subsidiados orientado a la satisfacción de las necesidades básicas de la población nacional de bajos recursos (Mercal). En suma, la conjunción de todos estos elementos hizo posible una “simbiosis” bilateral sin precedentes.

Dentro de este marco, en aras de examinar las principales transformaciones que caracterizaron el período 2003-2008, se procedió a realizar un análisis comparativo de los flujos económico-comerciales bilaterales durante los últimos veinte años. De este modo, la evaluación de la dinámica de dichos vínculos permitió identificar dos etapas claramente diferenciadas. La primera se desarrolló a partir de 1990, en el marco del auge del libre mercado y el regionalismo abierto. La segunda tuvo lugar entre 2003 y 2008, como consecuencia de la estabilización de las crisis internas, el surgimiento de un entorno regional favorable y el establecimiento de un nuevo marco de cooperación política bilateral. Durante este último período, las relaciones económicas argentino-venezolanas experimentaron un salto cualitativo y cuantitativo.

En principio, es necesario destacar que los vínculos financieros entre ambas naciones durante los dos períodos ocuparon un lugar destacado al representar valores totales superiores a los intercambios bilaterales de bienes. Sin embargo, a diferencia de la dinámica observada durante la década del noventa, a partir del 2003, los flujos de capitales sufrieron transformaciones relevantes respecto a los actores, destinos y modalidades. Por un lado, el sector privado argentino y las Inversiones Extranjeras Directas (IED) disminuyeron notablemente su protagonismo cediendo su lugar casi completamente a las negociaciones entre Estados a través de la compra-venta de bonos y títulos de deuda. Por otro lado, como consecuencia de la reducción de las colocaciones nacionales y del surgimiento de Venezuela como uno de los principales proveedores de capitales, gracias a la compra masiva de bonos del Estado argentino, la dirección de los flujos de capitales se revirtió en favor de nuestro país.

Respecto a las relaciones comerciales, las tendencias que se abren a partir del 2003 indican el inicio de una nueva etapa histórica, caracterizada por la intensificación de los intercambios entre ambas economías y por el desarrollo progresivo de un patrón de relacionamiento distinto al imperante durante los años noventa, orientado a una mayor participación de bienes elaborados en la composición de los intercambios bilaterales.

Como se demostró a lo largo del presente estudio, gracias al impulso brindado por el Convenio Integral de Cooperación y Anexo (2004) y el ACE 59 (2005), durante el período 2003 – 2008, el valor total de los intercambios (exportaciones + importaciones) entre ambas naciones experimentó un incremento record de alrededor del 970%. Dentro de esta notable expansión de los vínculos comerciales, el crecimiento de las exportaciones argentinas hacia el mercado venezolano ha tenido una importancia determinante. En este sentido, si bien el valor total de los intercambios bilaterales pasó de US$ 146 millones en 2003, a US$ 1.422 millones en 2008, durante el mismo período, las exportaciones argentinas en la cuenta global tuvieron una participación promedio del 95%. Este aparente desequilibrio en los intercambios bilaterales, se explica, en parte, por el hecho de que las importaciones argentinas de combustibles venezolanos en el marco del Convenio Integral no están correctamente registradas debido a los mecanismos financieros especiales que prevé dicho instrumento.

En cuanto a la evolución del patrón de relacionamiento comercial con Venezuela es preciso destacar que, durante el período 2003-2008, se inició un proceso caracterizado por el surgimiento de una tendencia a incrementar el valor agregado de las exportaciones argentinas. El análisis comparado de la composición de las relaciones comerciales bilaterales entre los años 1999 y 2007, ha dado como resultado que los productos de origen primario y sus manufacturas han bajado su participación, para dar lugar a un mayor volumen de intercambio de productos de origen industrial, confirmando la primera hipótesis secundaria.

En 1999 el rubro de mayor participación en las exportaciones argentinas hacia Venezuela fue Grasas y aceites (45%), seguido por Hortalizas y legumbres sin elaborar (8%); Cereales (7%); Metales comunes y sus manufacturas (6%); Leche y productos lácteos (3%); Productos químicos (2%) y Semillas y frutos (2%). Esto significa que, con excepción de los Productos químicos y las Manufacturas de fundición, todos los productos de mayor participación en las ventas son de un nivel de valor agregado relativamente bajo. En cambio, en 2007 la mayor participación en los envíos al mercado bolivariano corresponde, en este caso, a los rubros de Automóviles y material de transporte (31%), seguidos por Manufacturas de fundición de hierro o acero (8%), Carnes y despojos (7%), Grasas y aceites (6%) Leche y productos lácteos (5%), Maquinas y material eléctrico (5%) y Productos farmacéuticos con un 3%. Vale decir que, salvo Carnes, Productos lácteos y Grasas y aceites, el resto de los rubros con mayor participación en las exportaciones a Venezuela se caracterizan por ser de mediano o alto valor agregado (sumando en conjunto alrededor del 50% del total).

Dentro de este proceso, las manufacturas de origen industrial (MOI) se erigieron como el rubro más dinámico de la relación bilateral, obteniendo un crecimiento del 763% entre 2003-2006 (CEP, 2007b: 70) y una participación dominante del 71% del total de las colocaciones argentinas. En segundo lugar de importancia se ubicaron las manufacturas de origen agropecuario (MOA), con el 24,5%; seguidas por los productos primarios (3,9%); y los bienes pertenecientes al rubro de combustibles y energía (0,06%).

Por tanto, gracias a la profundización de los vínculos económico- comerciales y al establecimiento de un marco de regulación normativo capaz de sostener y ampliar los limites de dicha expansión, Venezuela presentó grandes oportunidades para las ventas de productos argentinos, tanto de carácter tradicional como no convencional. Dentro de este marco, el establecimiento de un nuevo patrón de vinculación económica resultó particularmente favorecedor para la Provincia de Buenos Aires –dada las características singulares de su estructura productiva- de modo que resultó ser el principal actor subnacional de la relación bilateral con Venezuela. Dicho rol no se construyó únicamente en base a los efectos heredados de los vínculos entre ambas naciones, sino que incluyó la participación activa del gobierno provincial en la promoción de la profundización de los vínculos con el mercado venezolano, a partir de las oportunidades que brinda el entramado legal e institucional argentino para la participación de actores subnacionales en la gestión internacional.

Antes de abocarse al estudio de caso, específico de las relaciones económico-comerciales entre Buenos Aires y Venezuela, se elaboró un marco conceptual tendiente a explicitar las circunstancias internas y externas que dieron lugar al surgimiento de la actuación internacional de los gobiernos subnacionales. Se afirmó allí que desde fines de la década de los setenta, la combinación de dos fuerzas actúan en simultaneo a nivel sistémico: por un lado, la reformulación del Estado y el reforzamiento de los actores subnacionales debido al fenómeno de relocalización de la autoridad abordado por Rosecrance, y por otro, el renovado énfasis de la globalización económica en los beneficios del comercio, constituyen el marco exógeno en el que se ubica el surgimiento del fenómeno de la gestión internacional provincial. De este modo, dentro de un contexto de profundización de la interdependencia económica y financiera, los Estados buscan acoplarse a la integración a la economía mundial a través del comercio, buscando nuevos espacios de vinculación que privilegien la estrategia “comercialista”. Este fenómeno no es ajeno a los estados provinciales y locales, quienes comienzan a optar por competir comercialmente en el mundo, tratando de optimizar sus ventajas competitivas.

En el caso de Argentina, desde los primeros años de la década del ochenta es notorio el mayor activismo provincial en el campo de las relaciones internacionales. Detrás de este fenómeno es posible identificar, en términos generales, dos procesos internos simultáneos que tuvieron una importancia determinante: la progresiva descentralización del estado nacional, y la aceptación del paradigma económico neoliberal o de libre mercado. Esta suerte de doble transición, se desarrolló paralelamente durante las últimas dos décadas del siglo pasado, contribuyendo al declive del impulso centralista nacional y abriendo nuevos espacios de acción para las provincias y municipios. El punto clave de este proceso resultó de la reforma constitucional de 1994. La inclusión del Art. 124, que otorga facultades a las provincias para celebrar convenios internacionales, terminó por sentar las bases legales nacionales para la gestión internacional de los actores subnacionales.

A partir de entonces se inició un proceso de rediseño institucional en diversas áreas del Estado nacional cuya meta esencial consistió en facilitar a provincias y municipios los medios y recursos adecuados para una inserción económica externa eficiente. Para ello se reformuló el papel del Ministerio de Relaciones Exteriores (incluyendo en su diseño institucional una instancia de coordinación con niveles municipales y provinciales: la Dirección de Asuntos Federales y Electorales) y se pusieron en marcha diversas agencias de promoción y coordinación (CFI y Fundación Export.ar) y programas nacionales de apoyo comercial. Por su parte, en consonancia con las nuevas tendencias nacionales, en la provincia de Buenos Aires se creó, por un lado, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y la Dirección de Integración Regional, ambas dependientes del Ministerio de Producción y, por otro, el programa de promoción de exportaciones BA Exporta.

Respecto a la evolución que han experimentado los intercambios entre la provincia de Buenos Aires y Venezuela, cabe destacar que la tendencia de los últimos años es un fiel reflejo del nuevo patrón de relacionamiento puesto en marcha entre ambos países a partir del 2003. La profundización de la integración entre ambas economías -que supuso para Argentina un extraordinario protagonismo de sectores productores de bienes elaborados-, sumado a la existencia de una importante estructura manufacturera (tanto industrial como agropecuaria) en la provincia de Buenos Aires, posibilitó un notable incremento de las colocaciones bonaerenses a dicho mercado y posicionó a la provincia como un actor destacado en las exportaciones nacionales hacia Venezuela, confirmando la segunda hipótesis secundaria.

En este sentido cabe destacar que el sector externo bonaerense durante el período 2000-2007, aportó más de un tercio de las exportaciones nacionales, con una participación promedio del 37%, instalándose como la principal provincia exportadora del país. Asimismo, a nivel sectorial, en el 2006 la provincia fue responsable de alrededor de dos tercios del total de las ventas nacionales de MOI (con un 62,9%), y del 23% de las exportaciones de MOA, contribuyendo de este modo con el 42,7% del total de las colocaciones de manufacturas del país. De esta manera, a raíz de la importancia relativa que ha logrado imponer la provincia en los totales nacionales es posible sostener que la estructura comercial bonaerense presenta un alto grado de especialización en productos manufacturados.

En consecuencia, debido a las características estructurales mencionadas, la provincia de Buenos Aires se constituyó como un actor determinante en las relaciones bilaterales con Venezuela, contribuyendo con alrededor del 44% de las exportaciones totales argentinas a dicho país durante el 2006. Asimismo, en consonancia con la expansión de los intercambios a nivel nacional, durante el período 2002-2006 el valor total de las colocaciones bonaerenses al mercado venezolano aumentó en alrededor del 370%, pasando de US$ 91 millones de dólares en 2002 a US$ 337 millones en 2006. Gracias a este notable incremento, Venezuela se convirtió en el décimo destino más importante para las exportaciones bonaerenses a nivel mundial, superando a socios tradicionales como Alemania, España y Reino Unido e instalándose a la par de agrupaciones de países que se encuentran entre las economías más dinámicas de los últimos años, como los tigres asiáticos del ASEAN.

Respecto a la composición de los intercambios, si bien se mantiene en líneas generales la esencia de la dinámica comercial experimentada con Venezuela a nivel nacional -exportando mayoritariamente bienes con algún grado de elaboración-, la particularidad de la Provincia de Buenos Aires radica en la alta concentración en la colocación de ventas de origen industrial. En este sentido, entre 2003-2006, mientras que las MOA y los productos primarios mantuvieron una dinámica de crecimiento relativamente estable, durante el mismo período las MOI se incrementaron en alrededor de 580% representando alrededor del 86% en las ventas totales de la provincia a la República Bolivariana.

Ahora bien, las oportunidades abiertas por esta nueva etapa de relaciones bilaterales, en el marco de las transformaciones previamente subrayadas sobre el creciente involucramiento de los actores subnacionales en la arena económica internacional, llevaron al gobierno provincial a impulsar una serie de estrategias destinadas a apoyar la inserción comercial con Venezuela a nivel municipal, confirmando la tercera hipótesis secundaria. De esta manera, la puesta en marcha de la misión comercial e institucional a la ciudad de Caracas, por parte del municipio de Tandil, constituyó un caso ejemplificador cuyo análisis permitió arribar a las siguientes conclusiones.

En primer lugar, el aprovechamiento de las ventajas que brinda el marco legal e institucional de Argentina para la gestión internacional de los actores subnacionales resulta imprescindible para profundizar las oportunidades potenciales que se abren a partir de un nuevo marco de relaciones entre los dos países. Para ello no sólo resulta necesario el acompañamiento y la coordinación de las instancias nacionales y provinciales, sino que a su vez el desarrollo de un entramado institucional adecuado para la gestión externa y la apertura de canales de comunicación público-privado a nivel local juegan un rol clave.

Estos dos últimos aspectos explican, en gran medida, las causas que llevaron a que Tandil sea uno de los municipios de mayor actividad en materia de gestión internacional de la región centro de la provincia de Buenos Aires y uno de los pocos que enviaron una misión comercial a Venezuela. En primer lugar, desde el año 2004, a través de la creación de la Oficina de Vinculación Internacionales (OVI), la localidad de Tandil se hizo de una arquitectura institucional específica en materia de gestión internacional. Dentro de las funciones otorgadas a dicha institución, se le encomendó la organización de un Programa de Comercio orientado a coordinar desde el municipio todas aquellas actividades vinculadas al posicionamiento de la ciudad en el contexto regional e internacional, con énfasis en los aspectos económicos y comerciales, como son las Misiones Comerciales, las Rondas de Negocios, las Misiones Inversas y la asistencia técnica y capacitación de la Fundación Export.ar.

En segundo lugar, el municipio reúne otra condición clave que se hizo patente en el desarrollo de la misión comercial a Venezuela: la existencia de un espacio institucional que conjuga la integración de sectores públicos y privados. El contacto con los diversos protagonistas que participaron del proceso de acercamiento con la República Bolivariana confirmó que el núcleo dinámico del Programa de Comercio Exterior, desde el que se proponen y debaten todas estas actividades y los principales lineamientos a seguir, lo constituye la Mesa de Promoción de las Exportaciones, que coordinan la Oficina de Vinculación Internacionales, la Cámara Empresaria de Tandil, la Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Tandil (APyMET) y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Este espacio institucional, que se reúne periódicamente para planificar y realizar actividades orientadas a la búsqueda de nuevos nichos de mercado, jugó un rol clave tanto en la decisión como en la organización de la misión comercial a Venezuela.

Por último, el análisis de la interacción de las instancias institucionales locales, provinciales y nacionales para el caso de Tandil, demostró un nivel de coordinación satisfactorio, logrado a través de una división de tareas complementarias de carácter no centralizado. De este modo, el Centro de Promoción de Exportaciones (CEPREX - dependiente de la Sec. de Desarrollo Local), en colaboración con la Fundación Export.ar realizaron un informe de mercado donde se identificaron complementariedades potenciales importantes. Por su parte, la Cámara Empresaria de Tandil (CET) y la APyMET se abocaron al análisis de la oferta productiva local con el objetivo de detectar a las empresas tandilenses que reunieran las condiciones para formar parte de la misión. Posteriormente, la Oficina de Vinculación Internacional en coordinación con la Agregaduría Comercial de la Embajada Argentina en Caracas, se encargaron de establecer los contactos y las agendas de negocios para cada uno de los actores intervinientes en la misión. El gobierno provincial además de participar activamente en la organización a través de la Secretario de Promoción de Inversiones, Exportaciones y Cooperación Internacional, contribuyó con logística, estudios de mercado (a través de BA Exporta) y financiamiento.

Por último, es preciso señalar que el estudio de dicho proceso de vinculación internacional abrió ciertos interrogantes respecto a sus posibilidades y organización. En principio, si bien durante la etapa de gestación de la misión comercial existió un alto nivel de interacción y comunicación entre los sectores públicos y privados a nivel local, el acompañamiento posterior resultó insuficiente y, por tanto, la fase de conclusión de negocios careció del asesoramiento y el respaldo del Estado. Asimismo, como corolario de esta situación, no existió ninguna institución pública –nacional, provincial o municipal- abocada a la cuantificación estadística de los resultados obtenidos tras la misión comercial. De este modo, se reducen las posibilidades de medir la efectividad de dichas actividades de vinculación internacional y, por ende, de poder perfeccionar los métodos de su organización y desarrollo. Finalmente, se verificó una limitada participación de la universidad, cuyo rol en la complementación de los estudios previos y en la posterior evaluación de la experiencia podría haber resultado de suma importancia.

En síntesis, la presente tesis permitió establecer un importante análisis sobre las relaciones políticas y económico-comerciales bilaterales entre Argentina y Venezuela, durante el período 2003-2008. Asimismo, avanzó sobre las derivaciones de dicha relación internacional al nivel subnacional, haciendo hincapié en las implicancias para la Provincia de Buenos Aires, tomando como ejemplo al municipio de Tandil. De esta manera, la investigación resulta un insumo analítico significativo para los posibles avances de la relación entre ambos países tanto a nivel nacional como subnacional.


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