8.4. LA LEGISLACION MINERA EN CHILE.

La extraordinaria rentabilidad de los proyectos mineros de las empresas transnacionales, demostrada en la sección anterior, es consecuencia de un marco jurídico extremadamente favorable para los inversionistas extranjeros. Si ésta era conveniente en los años ochenta, fue mejorando en los años noventa (Capítulo 4.3). La tributación tiene ciertas características especiales:

a) Debilidad de royalties: Hasta el año 2005 no existía ningún impuesto a la extracción de recursos naturales no renovables. En el caso de la minería el royalty se justifica por cuatro motivos: por la propiedad de un recurso natural, por la condición de no renovable del recurso que se explota, por la calidad diferencial de las minas chilenas, por la facilidad para recaudar y controlar este tipo de impuestos. En Mayo de 2005 se aprobó la Ley 20.026 de impuesto específico a la minería, llamada por la prensa ley royalty II pero es posible que este impuesto tenga un impacto marginal al menos durante 2006 y 2007 405. Tampoco el Estado cobra por los derechos de uso del agua.

b) Depreciación acelerada: En el impuesto a la renta que afecta a las empresas se divide la inversión de capital entre sus años de vida útil para reconocerla como gasto de depreciación, incluso adelantando los años respecto a la verdadera vida útil (depreciación acelerada). El Estado así busca subsidiar la inversión privada. Lo que resulta excepcional es la carencia de topes máximos que impidan abusar de esta ventaja en una actividad intensiva en capital fijo de equipos importados. Además, antes del 2005, se podía volver a usar esta ventaja en las remesas al exterior si la empresa multinacional se constituía como "Sociedad Contractual Minera".

c) Elusión 406 de impuestos vía intereses. Las empresas extranjeras tampoco enfrentan límites al endeudamiento para financiar la inversión de capital. Así, el endeudamiento promedio de los proyectos mineros de las EMN instaladas en la RA alcanzó el 83 % del valor total de la inversión inicial. El endeudamiento les permite reducir el pago de impuestos por dos vías. Primero, las remesas de intereses al extranjero pagan excepcionalmente una tasa de impuestos del 4% en vez del impuesto adicional a la renta (20%) típico de las remesas de beneficios al exterior. La reforma contra la evasión tributaria (Ley 19.738 del 18 de Junio del 2001) estableció un máximo de relación deuda capital de 2/3 al monto de intereses financieros que pagan la tasa rebajada de impuesto del 4%, pero esta cota es demasiado exagerada para ser operativa.407. En consecuencia, a las empresas les conviene endeudarse para presentar el retiro de las ganancias como intereses408. Los datos de la sección 8.3 confirman que los intereses son una variable significativa de los gastos.

d) Abundancia de gastos libres o que reducen los impuestos. Las autoridades militares permitieron que gastos administrativos difíciles de comprobar puedan ser amortizables dentro de los primeros años del proyecto. Por ejemplo: Gastos para reorganizar y fusionar empresas en marcha, estudios, gastos legales de constitución, gastos de propaganda previos a la producción y venta, impresión de títulos para acciones, todos los cuales deben ser tratados de acuerdo a las normas contenidas en el Nº 9 del Art. 31 de la ley de la Renta (referida a los Gastos de Organización y puesta en marcha). Los gobiernos de la Concertación continuaron ampliando las ventajas. En 1991, se permite considerar los costos de adquisición de la propiedad minera como gastos tributarios409. En 1993, también se dejó libre de impuesto los gastos por asesorías, publicidad, estudios de mercado, pagadas en el extranjero por bienes exportables, o por asesorías legales en estos contratos410. Esta reforma amplió la exención que beneficiaba a los gastos internacionales de embarque, desembarque, pesaje, muestreo de productos y análisis de productos, seguros, reaseguros, telecomunicaciones internacionales y por mejoramiento de productos, asistencias técnicas (ley 18.682 de 1987 y ley 18.768 de 1988). Además las EMN ya gozaban de una lista de exenciones y rebajas al Impuesto de Primera Categoría tales como: devolución del IVA pagado por los exportadores por compras de insumos nacionales, gastos en capacitación de su personal, donaciones con fines culturales y educacionales y la norma que permite a los exportadores diferir en 7 años el pago de los derechos de aduana sobre las importaciones.

e) Falta de transparencia y fiscalización: La opinión pública, hasta 2006, no podía conocer los impuestos pagados por las EMN, sus ganancias o su grado de endeudamiento, pues sus informes financieros casi siempre son privados. Para ello basta constituir la empresa como "Sociedad Contractual Minera". Esta situación empeora más adelante. La ley 19.389 de agosto de 1995 impide informar sobre los impuestos pagados por cualquier contribuyente, anulando los efectos del inciso 4, artículo 35 del Código Tributario. Además hay signos que la fiscalización tributaria fue débil. La filial de Exxon, Disputada Las Condes no pagó impuestos a la renta, desde su instalación en 1978, hasta su venta en 2002, a pesar de ello, un Ministro de Economía de los gobiernos de la Concertación, entrega a esta empresa el " premio de calidad total ". También se toleran operaciones especulativas en los mercados financieros para amplificar los gastos 411.

Así, la interacción de los privilegios tributarios y la aparente carencia de fiscalización explican que las pérdidas acumuladas en libros sean tan elevadas, permitiendo que durante muchos años la mayoría de las empresas de la muestra no paguen impuestos.

8.5. COMPARACION CON OTROS SECTORES A NIVEL NACIONAL.

Si la tributación de las empresas de cobre de la RA resultó menor a lo proyectado, entonces, ¿se trata de un problema regional? El Cuadro 8.5.1 muestra que la tributación de la minería es inferior a la de otros sectores productivos, y esto incluye a todas las actividades mineras. En la primera columna se presenta la participación de cada sector productivo en el PIB nacional. En la segunda columna (PIB ajustado) se recalculó la participación de los sectores en el PIB excluyendo a CODELCO y MEL, dos empresas que no están consideradas en la información tributaria412. En la tercera columna se proporciona la tributación de primera categoría de las empresas mineras sin considerar a MEL y a CODELCO. En esta columna se puede observar que la Minería aportó el 1.9% de la tributación entre 1995 y 2000 a pesar que representaba cerca de un 5.3% del PIB ajustado. La cuarta columna incluye a MEL y sus filiales, pero su validez requiere confiar provisoriamente en los datos de tributación que esta empresa ha divulgado en su Memoria. Si las series coincidieran, entonces el resultado cambia abruptamente y la minería pasaría a aportar una carga más consistente con su importancia económica.

Finalmente se puede comparar la tributación de las EMN con CODELCO. Las empresas extranjeras tienen menores costos que CODELCO ya que explotan minas nuevas. A pesar de esta ventaja, la contribución de CODELCO entre los años 1999 y 2003, varió entre el 71% y 82% de los ingresos recibidos por el Estado desde la minería 413 a pesar que la suma de la producción privada representó entre 66% y 68% del total. En otras palabras, las privadas producen cerca de 2/3 del total pero aportan 1/3 de los impuestos del sector cobre. Esto significa un costo de oportunidad de recursos y una desventaja para que CODELCO pueda competir con las EMN en su propio territorio.