BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

INVERSION EXTRANJERA EN EL DESARROLLO DE LA REGION MINERA DE ANTOFAGASTA (CHILE): HISTORIA Y PERSPECTIVAS.

Jan José Cademartori D.



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9.4. EL GASTO SOCIAL

Las series disponibles regionalizadas son el gasto social y la inversión pública. La serie de gasto social425 comprende el gasto y la inversión efectuada en los sectores sociales: los ministerios de Educación, Salud, Justicia, Vivienda, Trabajo y Previsión Social. Además, bajo el rubro "Otros", el gasto social incluye programas de ayuda social para grupos específicos de personas, tales como: Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADI). Este gasto social fue regionalizado entre un 69% (1990) y 75% (2002). Esta serie comprende todos los egresos que se requieren para que un servicio o producto llegue a sus beneficiarios (en moneda nacional). Solamente se excluyen la inversión financiera, las amortizaciones e intereses de la deuda pública, los saldos de caja .

El gasto social ha representado una proporción relevante y estable del gasto público total de Chile (67% en 1990 y 69% en 2002); representando entre 15% y 16% del PIB de Chile (1996- 2003)426. El gasto social es muy superior a la inversión pública en regiones y en Chile (Cuadro 9.4.1) pues el gasto social incluye la inversión pública que se dirige a los ministerios sociales (construcción de escuelas y hospitales). Así, el gasto social es el principal canal de recursos que va del poder central a las regiones.

En cuanto a su composición, la RA gasta menos en Previsión Social y Otros que las restantes regiones, mientras que el mayor gasto en Educación, se compensa con el menor gasto en Salud (Gráfico 9.4.1 y Cuadro 9.4.2).

En los gráficos y cuadros siguientes se observan varios fenómenos. El Cuadro 9.4.3 presenta un ranking de regiones, ordenadas por gasto social por habitante promedio. En términos absolutos, el gasto social por habitante ha registrado un significativo aumento. En términos relativos, este Cuadro muestra que la RA supera siete regiones y es superada por cinco regiones, es decir ocupa una posición intermedia.

En realidad, el Cuadro 9.4.4 evidencia que la estructura de participación de las regiones ha cambiado poco durante el período. La RA se mantiene en torno a un 3,5%-3,1% del total pero con una suave tendencia a la baja. La última columna asigna el índice 100% al gasto social por habitante a nivel nacional (se dividen los promedios de las dos columnas anteriores). Esta columna muestra que la RA ha captado un 108,1% del gasto social por habitante del promedio nacional, lo cual puede ser resultado de los mayores precios de la RA y de asignaciones por zona de funcionarios públicos. Con todo, esta cifra es más optimista que un estudio previo 430.

La estrategia de desarrollo declara compensar su neutralidad hacia el mercado con una mejor focalización en el gasto social. Curiosamente, el índice promedio de pobreza oficial muestra asociación negativa con el gasto social por habitante por Región de Chile (Gráfico 4.3). El Gráfico 9.4.4 siguiente, esboza más bien una hipérbola entre el gasto social por habitante GSH (última columna del Cuadro 9.4.4) y la población (POBL (%)) de cada región. La recta de tendencia entre las variables GSH y (1/POBL) se ajusta bastante bien a los datos. El coeficiente r2 arroja un sorprendente 0,83 y el estadístico t de Students es significativamente diferente de cero. Esto parece ser consecuencia de economías de escala por tamaño y distancia respecto al centro del país (mayor costo de los proyectos). Consideración aparte la Región de Magallanes que cosecha un impuesto especial a las ventas de petróleo.

En este gráfico se observa que la RA estuvo levemente por debajo de la curva. Así, la RA no resulta castigada por sus menores índices oficiales de pobreza mientras que se beneficia de una reducida población y de su cercanía con la frontera En cualquier caso, esta extraña distribución amerita estudios posteriores.

9.5. LA INVERSIÓN PÚBLICA.

La inversión pública regionalizada se encuentra separada en tres niveles: inversión de nivel central o sectorial, inversión de nivel regional e inversión de nivel comunal (Cuadro 9.5.1). La más significativa es la inversión sectorial (67%), la cual es decidida por el poder central. En estos dos últimos niveles, la RA muestra una mayor descentralización (35%+9%) que el resto del país (22%+11%).

La inversión de nivel regional considera recursos cuyo destino es decidido por las regiones y sus comunas. La inversión de nivel regional contiene el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR), la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) y los Convenios de Programación431. El instrumento más importante y de mayor autonomía es el FNDR. El FNDR es repartido desde el Poder Central a cada Región según una lista de indicadores económicos y sociales que miden sus debilidades. En 1994, el FNDR representaba un 76% de la inversión de nivel regional en la RA; en 2004, un 72%.

Los datos estilizados de la inversión pública por habitante repiten algunas características del gasto social. Esto se debe en cierta medida, a que gran parte de la inversión fluye a los ministerios sociales. Nuevamente, las regiones relativamente favorecidas, han sido las regiones del extremo sur, con grandes diferencias respecto al resto. Asimismo, la pobreza no guarda razón con la inversión pública por habitante (Cuadro 9.5.2).

Sumando los tres niveles de inversión (promedio por habitante 1990-2004) la RA ocupó el lugar 6 entre 13 regiones, algo por encima del promedio nacional (Cuadro 9.5.2). La RA se ha mantenido a gran distancia respecto a las dos regiones líderes, especialmente en 1996-2000. De todas maneras, en 1990-2004, la RA, registró una leve mayor participación regional en la inversión pública (4,0%) que en la población (3,1%) y que en el gasto social (3,3%). La RA tuvo una inversión por habitante 32% superior al promedio nacional. Esto se explica por un mayor aporte de la inversión de nivel regional. La última fila del Cuadro 9.5.1 muestra que la participación promedio de la inversión de nivel regional fue de 35% en la RA (contra 22% en Chile). En cuanto al crecimiento, la inversión por habitante de la RA comienza a estancarse después de 1998 y tampoco sigue la recuperación experimentada a nivel nacional después del año 2001 (Gráfico 5.1).

9.6. EL FONDO COMUNAL MUNICIPAL.

El Fondo Común Municipal (FCM) es otro de los mecanismos de transferencias al interior del Estado. El FCM transfiere recursos desde las comunas con mayores ingresos propios hacia las más pobres. En particular, la ley obliga a algunas comunas de la Región Metropolitana (Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura) a traspasar porcentajes en determinados impuestos locales. El resto de las comunas hace aportes más moderados de acuerdo a sus ingresos. Sólo disponemos de series regionalizadas posteriores al año 2000, por lo cual no se considera en el aporte neto del FCM. A pesar de aquello, el FCM no parece cambiar las conclusiones de este Capítulo.

En primer lugar, el FCM traslada a las regiones montos muy inferiores al gasto social y a la inversión pública. En total, el FCM acumuló MMM$ 373 en 2004, mientras que el gasto social y la inversión pública repartieron MMM$ 8.053 y MMM$ 1.663 respectivamente. Además, o, o anterior, aciones generales.teriores al año 2000 por lo cual en esta secci{la acción del FCM reduce, pero no elimina la desigualdad de recursos que favorece a un grupo reducido de comunas de la Región Metropolitana433.

No obstante lo anterior, el FCM es importante para una estrategia de desarrollo local que valorice el desarrollo humano a pequeña escala. Por ejemplo, en la RA, el 75% del ingreso de la comuna de Ollague, una de las pobres y pequeñas, provino del FCM del año 2005. En el otro extremo, la comuna de Antofagasta recibió un 4% de sus ingresos.

Las variables usadas para el reparto no favorecen a la RA. En los criterios utilizados predominan variables estructurales (Ver Cuadro 9.6.1). Esto sugiere que la participación relativa de las regiones en el FCM es estable. Antes del año 2000, resulta poco probable que haya existido un cambio drástico a favor de la RA por la matriz estructural de los criterios de reparto.

La última columna del Cuadro 9.6.2 sugiere que la RA es la región (sin RM) que menos recibe recursos del FCM en proporción a su población (índice = 63.7). Probablemente esto ocurre porque la RA presenta bajos índices oficiales de pobreza, pocas Municipalidades, baja población, altos ingresos municipales en comparación al promedio. Esta realidad se confirma en los Ingresos por FCM (sin considerar aportes) en el presupuestos de 1998. En 1998, la RA obtuvo un 2.1% mientras que en 2005 mantuvo este porcentaje. En cuanto a la evolución reciente (no tenemos datos antes del 2000) la RA muestra un estancamiento (Cuadro 9.6.3).


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