6.5.1. Brasil Frente al MERCOSUR y América Latina

La apertura externa de la economía brasileña, asumida como parte del modelo económico seguido por el país desde la década de los 80, se convirtió en uno de los fundamentos del mismo, no sólo en las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, sino también en otras variables relacionadas con el sector externo y la balanza de pagos, como la inversión directa extranjera (IDE) y las transacciones financieras privadas y públicas.

La modalidad de apertura externa también dio un lugar al cambio de patrón o estrategia de inserción internacional del país en un contexto económico mundial globalizado y regionalizado, que viene exigiendo a los sistemas económicos nacionales y a las instituciones, entre las que se encuentra el Estado, la obtención de altos niveles de competitividad, productividad y eficiencia para obtener ganancias netas en el comercio exterior.

El desarrollo productivo de Brasil después de la caída de las exportaciones como consecuencia de la política monetaria no ha sido suficiente para generar una oferta competitiva, con capacidad de acceso creciente a los mercados externos y un posicionamiento seguido por el comercio de servicios. Aunque, como se mencionó anteriormente, Brasil tiene ventajas competitivas en algunos segmentos, el déficit brasileño en servicios en 2005 es el mayor de América Latina y consecuentemente del MERCOSUR, como podemos observar en el gráfico 10 y en la tabla 7120, donde demostramos los datos referentes a los años 1994121 hasta 2005.

En términos del saldo en la balanza de servicios brasileña en 2005, el déficit brasileño fue superior en un 70% al del segundo, México. Y cuando lo analizamos en relación con el MERCOSUR, aun peor, ya que Brasil obtiene un resultado devastador, pues se multiplica por 8 en proporción a Argentina, o sea, 1339% mayor. Pero las diferencias significativas en estas proporciones son de las exportaciones de los mismos países, pues esta proporción de Brasil/México fue de solamente un 17% superior, para una diferencia de más de 70% en el saldo de servicios, y la relación Brasil/Argentina se multiplica por poco mas de 2,5, mientras que el saldo comercial de servicios se multiplica por 8, dejando a Brasil con algunos datos muy inferiores a sus rivales y socios comerciales, tanto en términos de MERCOSUR como de América Latina. Pues Brasil, en virtud de sus magnitudes económicas y territoriales, representa el 66% de las exportaciones del MERCOSUR y el 23% de América Latina, mientras que países pequeños en territorio y mercado presentan saldos comerciales en servicios positivos, como el caso de Paraguay, uno de los cuatro países del MERCOSUR, y República Dominicana, que presenta el mejor saldo comercial de servicios de América Latina.

En 2005 vemos, de acuerdo con la tabla 7, que Brasil sufre un incremento en su déficit en servicios, cuando en los años anteriores, concretamente en 2002, 2003 y 2004, obtuvo un saldo en servicios por debajo de la mitad que en 2005, y esto está directamente relacionado con la política económica adoptada por el gobierno brasileño, y se debe probablemente a una mayor apertura de algunos sectores de servicios en los que no hay una formulación de políticas, que tiene necesidades de cortes sectoriales que respeten las especificaciones existentes entre los diversos segmentos de los servicios, pues los sectores deficitarios necesitan básicamente de cambios en dos campos en común: primero, la necesidad de medidas que solucionen la problemática del desempleo; segundo, las propuestas de capacitación tecnológica para las empresas de dichos sectores. No obstante, la segunda debe ser introducida en prácticamente en todos los sectores de servicios.

La inserción en el mercado mundial y la liberalización de los servicios en el escenario internacional necesitan de políticas activas de aumento de las capacidades tecnológicas de las empresas actuantes en el sector. La apertura comercial brasileña incrementó las exportaciones, mejorando su inserción internacional, pero no contribuyó al desarrollo productivo del sector servicios. De esta manera, el periodo analizado, y particularmente en el caso del último año 2005, podemos observar que las políticas llevadas a cabo por el gobierno brasileño no han sido muy eficaces en el desarrollo del saldo comercial de servicios.

Sobre el sector en Brasil, como se ha mencionado en el apartado 3122, donde expusimos algunas características del sector servicios en Brasil, aquí mencionamos algunas propuestas de acuerdo con los análisis realizadas en la literatura utilizada para la investigación, como Arbache (2002)123, Barbosa y Jakobsen (2006)124, Cervo (2002)125, De Negri y Kubota (2006)126, Kon (2006a, 2006b, 2007)127 y Vellozo Junior (2005)128.

Los servicios brasileños caracteriza por su gran heterogeneidad, y esto conlleva desarrollar políticas que trabajen de manera particular las características propias de cada segmento, y no homogeneizar las políticas y sistemas en el conjunto de políticas y acciones. Pues en Brasil, las acciones particulares deben considerar las cuestiones relativas a la pobreza y desigualdad, así como la competitividad y el aumento de productividad de sus empresas, ya que la calificación profesional está claro que es un éxito primordial de las economías desarrolladas. Brasil puede presentar ventajas competitivas en actividades que exijan poca densidad en conocimiento, pero la superación de barreras con el objetivo de incrementar la calificación personal debe ser iniciada de manera agresiva y constante.

Faltan, sin embargo, las acciones sectoriales que deben privilegiar el aumento y la calidad del empleo, una línea de financiación adecuada para cada segmento de acuerdo con su calidad, importancia y acumulación de capital físico, y la naturaleza y adecuación de las reglamentaciones vigentes para el sector.

Los objetivos generales de promover las exportaciones y alcanzar un rápido desarrollo han constituido parte integral de las políticas económicas de los países en desarrollo. A lo largo de los años, sucedieron diferentes perspectivas en cuanto a la forma más indicada de llegar a esos objetivos, tales como políticas de sustitución de importaciones marcadas por intenso proteccionismo y políticas de fomento a las exportaciones. Un gran número de países adoptaron políticas industriales intervencionistas con buen resultado. Esas políticas involucran la promoción tecnológica, la financiación y la especialización de la mano de obra (CELLI JUNIOR, 2007)129. Muchos países emergentes, en América Latina y Brasil en especial, también utilizan instrumentos de fomento al desarrollo, tales como promoción a las exportaciones, restricciones a la importación y a la inversión extranjera, requisitos de desempeño, incentivos fiscales y otras medidas destinadas a promover la industrialización, con mayor o menor éxito.

El alcance y los tipos de instrumentos de las políticas de desarrollo también sufrieron alteraciones en virtud del aumento de las restricciones a su uso establecidos en acuerdos multilaterales y regionales, así como ajustes regulatorios internos demandados por instituciones financieras internacionales como condición para concesión de préstamos y financiación. Las mayores alteraciones provinieron de los acuerdos multilaterales firmados por los miembros de la OMC como parte de las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986/1993), que propone nuevas disciplinas para el uso de esos instrumentos de políticas de desarrollo (CLAVERAS, 1991; DEL RÍO GÓMEZ, 1988, DÍAZ MIER, 1996; DÍAZ MIER Y DEL RÍO, 1999 y GONZÁLEZ, 1999)130. Al mismo tiempo, obligaciones asumidas en la Ronda Uruguay y en acuerdos regionales, sumadas a esfuerzos unilaterales de liberalización, llevaron a un declive gradual del uso de medidas arancelarias y no arancelarias, concentradas invariablemente en el sector industrial.

Eso porque, al contrario del sistema GATT, los acuerdos multilaterales de la Ronda Uruguay tratan también de la liberalización de áreas importantes de la economía internacional, como el sector de servicios, y abordan temas relacionados con factores de mercado, como las Inversiones Extranjeras Directas (IED). En el caso de los servicios, vale resaltar que muchas industrias del sector agregan valor a manufacturas e introducen cuestiones paralelas pertenecientes al desarrollo de las industrias manufactureras. Así, restringir la discusión solamente a las industrias manufactureras constituye una discriminación contra las industrias no manufactureras, o que lleva la ineficiencia en ubicación de la producción en la economía. Aunque el crecimiento industrial y de las exportaciones de algunos países en desarrollo están concentrados en el sector de manufacturas como el caso de Brasil, en otros, el desarrollo del sector servicios tiene importancia crucial, razón por la cual el sector fue incluido en los acuerdos multilaterales.

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS o GATS, en ingles) es el primer acuerdo comercial multilateral que abarca el comercio de servicios. Su elaboración fue uno de los principales logros de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales (1986 a 1993) (OMC, 2006c)131. Había transcurrido casi medio siglo desde la entrada en vigor del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, que es su equivalente para el comercio de mercancías.

En esta fecha (1947) 23 países integraron el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) para abolir las cuotas y reducir los aranceles. Cuando la OMC reemplazó al GATT en 1995, había 125 países integrantes. Muchos consideran que la contribución del GATT a la liberalización comercial permitió la expansión del comercio mundial en la segunda mitad del siglo XX. Según Ávila Álvarez; Castillo Urrutia y Díaz Mier (1994):

El GATT nació así no como la organización internacional preconizada por los autores del señalado orden internacional de postguerra sino como un acuerdo firmado entre estados y territorios (Partes Contratantes en el mismo), afectando de modo primordial a las políticas comerciales de aquéllos. Pese a su provisionalidad y en cierta forma lo azaroso de su origen, la realidad es que ha durado cerca de 50 años, influyendo de manera importante en la regulación de las políticas comerciales de las referidas Partes contratantes.132

El principio fundamental del GATT se constituyó como un acuerdo comercial entre cada país integrante que debía abrir sus mercados en forma equitativa a cada uno de los demás países integrantes, cualquier clase de discriminación estaba prohibida. El principio de comercio no discriminatorio estaba plasmado en la cláusula de nación más favorecida (NMF) del GATT, es decir, una vez que un país y sus socios comerciales hubieran acordado reducir un arancel, esa reducción se extendería automáticamente a todos los demás países independientemente de si eran signatarios del acuerdo. El GATT sostuvo varias rondas importantes de 1947 a 1993 para abordar asuntos comerciales.

Estas sesiones condujeron a muchas reducciones multilaterales de barreras arancelarias y no arancelarias y en estas Ronda es cuando a comienzos de la década de los setenta, en los Estados Unidos, los servicios aparecen en el debate sobre la problemática, incipiente entonces, del comercio internacional de servicios; según Claveras (1991)133 se producen iniciativas que provienen sobre todo del mundo empresarial pero que rápidamente se trasladan al ámbito gubernamental. El debate va ganando adeptos no sólo entre los países más industrializados como Estados Unidos, que era el primer producto y comercializador de servicios, pasando a ser el mayor defensor de la liberalización multilateral del comercio de servicios (MORA, 2002)134, así como la Comunidad Europea y Japón, sino también, entre los países en vías de desarrollo que conducirán la polémica a una nueva versión del enfrentamiento "norte-sur" con toda su carga política.

El término "servicios" es incluido por primera vez en los acuerdos aprobados en las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio en 1973, ya citado en el capítulo 2. Cabe resaltar la percepción que tenían los países del comercio de servicios, pues en casi todos los países las actividades de servicios se habían caracterizado por estar reguladas por los Estados y con un fuerte proteccionismo. En todo caso, la relación entre países seguía una reglamentación puramente bilateral.

Por una parte, en los países desarrollados los servicios comenzaban a adquirir importancia creciente en la economía, consecuencia de varios procesos, entre ellos el decrecimiento iniciado por el sector industrial. Las actividades consideradas dentro del sector terciario se incrementaban y pasaban a constituirse en elemento generador de riqueza para la economía con una participación muy importante expresada en porcentajes del PIB. Hasta ese momento no se había concedido importancia a las actividades relacionadas con los servicios, como vimos en el capítulo 1, existiendo cierto grado de desinterés para que las mismas tuvieran un lugar en el comercio internacional. A ello se unió el hecho de la presencia de una falta de familiarización de las autoridades responsables con las nuevas industrias de servicios (DEL RÍO GÓMEZ, 1988)135.

Por otra parte, en los países en desarrollo las actividades del sector primario y secundario constituían los elementos principales de sus economías. El sector terciario en ellos era prácticamente inexistente o incipiente, dedicándosele escasa importancia. A partir de mediados de los setenta, los servicios adquieren un mayor interés por parte de las economías occidentales en la medida en que se produce en estos países una progresiva pérdida de competitividad en la producción industrial a favor de los países en vías de desarrollo. De este modo, los países desarrollados experimentan un cambio progresivo en la estructura de sus exportaciones a los países en vías de desarrollo hacia los servicios y bienes intensivos en servicios (GONZÁLEZ, 1999)136.

Este crecimiento de las exportaciones de los países desarrollados, principalmente de los Estados Unidos, en la Ronda de Tokio, coincidió con el llamado "Consenso de Washington"137 y el despuntar de empresas transnacionales gigantescas, principalmente estadounidenses, que por ser ya operadores globales, se tenían por exentas de las regulaciones internas de los estados y querían también la desreglamentación internacional. Estas corporaciones incluían gigantescas transnacionales de servicios, sedientas de apoderarse de los monopolios estatales, particularmente en el sector de servicios (BARLOW, 2003)138.

A partir de esto, intensificado por las tendencias de la competencia en la privatización, la desregulación, la nueva regulación y la liberalización de los mercados, la revolución de las TIC, el aumento de la complejidad de la ciencia y la tecnología y de los procesos de prestación de servicios, y el cambio en las pautas de la demanda, surge la necesidad y la pretensión de que los gobiernos aborden el tema y negocien sobre el intercambio internacional de servicios (ABREU, 2005)139, así como la forma en que dichas negociaciones se emprendan. Desde comienzos de los años ochenta los Estados Unidos han venido desplegando un tremendo esfuerzo diplomático orientado a persuadir a otros países de la necesidad de preparar negociaciones multilaterales sobre el comercio de servicios (CERVO, 2002)140.