BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

SOCIEDAD, DESARROLLO Y MOVILIDAD EN COMUNICACIÓN

Jorge Nieto Malpica (editor)


 


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Planes de atención a la pobreza en México: una mirada a los antecedentes

Adolfo Rogelio Cogco Calderón
Miriam Rodríguez Vargas

La experiencia relativa a los planes y programas de atención a la pobreza son diversas, y se remontan a finales de los años 70´s, época en que el diseño de estos obedeció a la preocupación del gobierno federal por atender las desviaciones y perturbaciones sociales generadas por el modelo de industrialización promovido en años anteriores, el cual privilegió la migración campo-ciudad derivado del fomento a las políticas de industrialización, situación que arraigó aún más los márgenes de desigualdad social, debido al abandono de estímulos a las actividades agrícolas, representando un elevado costo social (Gollás, 2003).

En este contexto aparece en los años setentas uno de los primeros programas que se instrumentaron desde la federación para atender a la población en condiciones de pobreza, el Programa Integral Para el Desarrollo Rural (PIDER). El programa se aplicó de 1973-1982 teniendo como objetivo a las comunidades rurales que se localizaban en las regiones más atrasadas del país, habitadas por más de 500 y menos de 5000 personas. Dicho programa fue manejado y diseñado por el gobierno federal a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, la atención se enfocó en aquellos grupos rurales a través de diferentes tipos de proyectos de apoyo a la producción y las obras de beneficio social (Villarespe, 2001; Guillén, 2000; Villarespe, 2001; Ordóñez, 2002).

Posteriormente, de 1977 a 1982 apareció la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), cuyo objetivo fue la de agrupar y analizar las demandas de las zonas marginadas para que las diversas entidades de la administración pública federal intervinieran de manera conjunta. Las acciones se orientaron hacia dos direcciones: influir sobre las causas generadoras de la depresión económica y la marginación, y, actuar sobre los efectos que han dejado como secuela la marginación, manifestados en el déficit de alimentación, salud, educación, equipamiento comunitario, infraestructura de apoyo a la producción y otros servicios colaterales (COPLAMAR)1, aun sin incluir patrones propios de las los programas manejados con transferencias condicionadas, es evidente que el problema de la pobreza fue visto por el gobierno central como un fenómeno propio de las comunidades agrícolas marginadas del desarrollo industrial de la época.

Años después, en 1989, aparece el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), con el objeto de atender de manera frontal los problemas de pobreza tanto en el área rural como urbana. El programa marcó un precedente en materia participación ciudadana en el ámbito de la política social, al cambiar la forma de implementar acciones hacia la población en condiciones de pobreza, a través de la participación ciudadana, como forma de corresponsabilidad y compromiso de los beneficiarios (Villarespe, 2001).

El impacto del PRONASOL ha sido importante en el sentido de la influencia que dejó en materia de política social, ya que el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), aplicado en el sexenio del Presidente Ernesto Zedillo, recogió las principales formas de operación de éste, entre las que destacan, la participación ciudadana y una mayor capacidad de gestión por parte de los gobiernos locales (Favela, y otros, 2003).

El (PROGRESA) creado en 1997, fue retomado por la siguiente administración central a fin de darle continuidad a la política social. A partir de 2002, el PROGRESA se transformó en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, incorporando nuevas tareas en el marco de la política de desarrollo social y humano del gobierno federal, en él se buscó que mediante transferencias condicionadas mixtas (en dinero y especie) y acciones intersectoriales coordinadas en materia de educación, salud y alimentación, lograra incrementar las capacidades de las personas a fin de que éstas obtengan mejores opciones de desarrollo para las familias en condiciones de pobreza extrema. Con ello ha pretendido romper el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Una de las vertientes importantes del Programa, radica en que al incorporarse las familias beneficiadas a la recepción de transferencias económicas en dinero y especie, y éstas se comprometen con las siguientes corresponsabilidades: inscribir a los menores de 18 años a los sistemas de educación básica, y a los de hasta 20 años a planteles de educación media superior; Registrarse en la unidad de salud y cumplir con las citas programadas así como asistir mensualmente a las sesiones de educación para la salud; promover y apoyar la asistencia de los becarios de educación media superior a las sesiones de educación para la salud dirigidas a los jóvenes y por último , destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar.

El PO representa uno de los instrumentos más importantes diseñados por el gobierno federal para atender la población en condiciones de pobreza extrema a través de mecanismos propios de la transferencias condicionadas, y para su operación se ha recurrido a una serie de arreglos institucionales específicos entre diferentes entidades gubernamentales a fin de atender a la población beneficiaria.

En este sentido, la operación se realiza a través de la Secretaría de Desarrollo Social como la principal responsable mediante una Coordinadora Nacional como órgano desconcentrado, quien establece acciones entre los gobiernos de las entidades federativas y municipales. Los espacios locales quedan sólo al margen de la instrumentación de algunas acciones, sin que éstos hayan sido considerados en el diagnóstico previo y diseño del mismo por una parte, ni enterados sobre las especificidades del Programa que se deriva de la transferencia de recursos económicos y en especie (SEDESOL, 2005).

Las entidades federativas, las delegaciones y las representaciones de los programas federales, son los responsables de operar y otorgar los servicios de educación y salud a la población, con el fin de asegurar una operación eficiente, eficaz, equitativa y transparente.

En el caso de los municipios, los ayuntamientos por acuerdo de Cabildo y en su caso por las autoridades municipales cuyo marco esté basado en los usos y costumbres, nombrarán a un EM para que sea un funcionario que represente al municipio en algunas de las funciones de la operación del Programa, dicho funcionario recibirá la capacitación adecuada que le permita el desarrollo de sus funciones.

El perfil del EM queda inscrito en las reglas de operación del Programa, cuyas características centrales fueron acordadas por la dependencia federal, considerando que el enlace deberá ser …“una persona adscrita y con cargo presupuestal al municipio, cuyas funciones de apoyo operativo, logístico y de seguridad pública, así como de promoción del desarrollo social local, deberán regirse por los principios de apartidismo, transparencia y honestidad, y no podrán ser representantes de alguna organización política o religiosa, ni ser designados cuando hayan sido relacionados con indagaciones de delitos electorales” (SEDESOL, 2005:18).

Por otra parte, la actuación del EM deberá ser imparcial y estará en el marco de la transparencia. Además de que dichos funcionarios dispongan del tiempo suficiente para la realización de las tareas del Programa, por lo que deberán mostrar siempre una vocación de servicio, con un alto compromiso social.

Otras de las restricciones para los gobiernos locales, es que no podrán adjudicarse la operación del Programa, ni nombrar o remover a las vocales de los Comités de Promoción Comunitaria ya que son miembros de la comunidad electos de manera democrática además de ser beneficiarios de las transferencias derivadas del programa. Tampoco podrá realizar convocatorias a reuniones ni acciones no previstas en las reglas de operación. Estas acciones son para evitar que los gobiernos locales utilicen los apoyos con fines partidistas o electorales. Sin embargo, la Coordinadora Nacional y la misma SEDESOL no cuentan con los órganos de supervisión que les permitan evitan las prácticas clientelares que surgen, no sólo de este programa en particular sino de la mayoría de los programas diseñados por la federación.

Como medida correctiva en el caso del PO, la Coordinación Nacional debe notificar a la entidad federativa, las situaciones relacionadas con los EM que afecten o lesionen la operación de éste para que tomen acciones inmediatas para corregir dicha situación. En el sentido de que las entidades federativas y los municipios participen en la operación de manera parcial en alguna función o acción que se desprenda del programa, podría decirse que Oportunidades es un programa que descentraliza parcialmente algunas acciones a los otros órdenes de gobierno, pero el control general y político del mismo lo ostenta el gobierno central (Rodríguez, 1999).

A continuación, se presenta el análisis de las transferencias condicionadas como un ejercicio de revisión teórica sobre su definición e implicaciones.

 

Las transferencias condicionadas: una revisión teórica

Durante la última década, los Programas de Transferencias Condicionadas contra la pobreza, que intentan acabar con la transmisión generacional de la miseria, incrementando el capital humano de los miembros de las familias beneficiarias, se han aplicado en la mayoría de los países latinoamericanos. Estos modelos se enfocan en el manejo de riesgos sociales a los que están expuestos sectores de escasos recursos, mediante la entrega de beneficios supeditada -por ejemplo- a que los niños finalicen su período escolar o al uso de servicios preventivos de salud y nutrición (CEPAL, 2007).

Como ejemplo de lo anterior, se pueden mencionar el programa Bolsa Escola iniciado en 2001 en Brasil que tiene la finalidad de apoyar a la población infantil a fin de que asistan a la escuela; el programa Familias en Acción, iniciado en 2001 en Colombia, cuya misión es el apoyo nutricional a las familias, así como apoyo escolar para las familias con hijos de entre 7 y 18 años; el programa Superémonos implementado desde el año 2000 en Costa Rica, cuyo objetivo es apoyar a la educación a través de un bono escolar; En Honduras desde 1990, quizás uno de los que tienen más años de aplicarse es el Programa de Asignación Familiar, cuyos beneficios van hacia el sector educativo a través de un bono escolar, un bono materno infantil y un bono para la tercera edad; en Jamaica desde el 2002 se viene aplicando el Program advancement through and health and education (PATH) dirigido a la población estudiantil, mujeres en condiciones de nutrición adversas, discapacidad, población en pobreza y personas de la tercera edad; el Programa Red de Protección Social aplicado en Nicaragua desde el año 2000 (World Bank, 2003).

En México, uno de los programas más reconocidos para la formación de capital humano que atiende a la población en condiciones de pobreza, es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PO) que inicio desde 1997, dirigido a los sectores de educación, salud y alimentación, bajo la característica de transferencias condicionadas mixtas, que proporciona una parte en recursos económicos en dinero y otra parte en especie (World Bank, 2003).

La principal característica de los anteriores programas es que son instrumentados a través de transferencias condicionadas, cuyo elemento central consiste en condicionar el apoyo a los beneficiarios a fin de que éstos se comprometan a realizar algunas acciones que refuercen algunos aspectos necesarios para salir de su situación de vulnerabilidad.

En este sentido, las transferencias condicionadas tienen como uno de sus principales objetivos el asignar ciertas cantidades de dinero a fin de atender las condiciones de pobreza en las que se encuentra la población (Rawlings, 2004; Janvry y Sadoulet, 2005), su concepto de condicionadas tienen que ver con el efecto sobre la conducta de los beneficiarios a través de ciertas actividades especificas para quién o quiénes forman el padrón de un programa de esta naturaleza.

Existen otras consideraciones respecto a los objetivos de los programas derivado de las transferencias en efectivo, y es que estas tienden a formar capital humano, según Susan Parker y Linda McGinnis (2007), se debe distinguir un doble efecto de las transferencias respecto al tiempo, ya que en el corto plazo, las transferencias se convierten en un aliciente para atender los problemas de pobreza extrema, en tanto a largo plazo, el efecto tiende a la acumulación de capital humano en la población beneficiaria. Asimismo, Rowlings (2004) señala que el impacto a largo plazo en la formación de capital humano es mayor en la población joven.

Regularmente, las transferencias condicionadas, tienden a emplear varios componentes, cada uno de ellos dependerá de las características propias que cada programa especifique en su diseño, para atender las particularidades que se han diagnosticado, sin embargo sobresalen con regularidad los apoyos dirigidos a la educación y la salud/nutrición (De la Briére y Rowlings, 2006). Asimismo los beneficios que proporcionan los programas cuya implementación se hace a través de transferencias, es que éstas pueden ser solo en dinero, o bien en especie e inclusive mixtas, en este último caso, una parte se da en efectivo y otra en especie, como es el caso del PO.

Existen algunos autores como (Barrea-Osorio, Bertrand, et alt., 2008) que tienden a privilegiar más un componente que otro. Por ejemplo, la educación tiene que ver más con los beneficios a largo plazo, en tanto que los beneficios de la alimentación son más de corto plazo. En el primer caso, se tiende a encontrar los beneficios en el largo plazo a través del fomento al capital humano, mientras que en la nutrición los beneficios son de corto plazo y su impacto es mayor en la atención a la población en condiciones de pobreza extrema. En el PO, se privilegian ambos componentes en el mismo nivel y sentido. Los elementos de educación, salud y nutrición, aunque cuenta con otros componentes, como son aquellos relacionados con el género, las edades y últimamente con un apoyo para el consumo de energéticos, su centro de gravitación está en la educación, salud y alimentación.

Por otro lado, el PO abarca otras características que no solo tiene que ver con las transferencias condicionadas, sino con la coordinación intergubernamental e interinstitucional que influyen en su implementación. Esto implica la participación de los diferentes niveles de gobierno dentro de un marco descentralizado de funciones. Todo ello con la finalidad de que otros actores gubernamentales se involucren en la atención a la población vulnerable que vive en sus localidades a través del programa.

En el Programa participan, a nivel federal, las Secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud, así como el Instituto Mexicano del Seguro Social, en coordinación con las autoridades sectoriales estatales, quienes deben proporcionar en forma adecuada los servicios de educación y salud. Los espacios locales, se quedan sólo al margen de la instrumentación de algunas acciones del Programa, sin haber sido considerados en el diagnóstico previo y diseño del mismo, influyendo en la eficiencia del mismo.

Por ello se puede identificar al PO, como producto de un proceso de descentralización parcial, ya que integra en su operación a los tres órdenes de gobierno y la comunidad, a través de acciones desconcentradas del gobierno federal. Es necesario señalar que programas de esta naturaleza, en ocasiones pueden inhibir a las administraciones locales en el diseño de sus propias acciones.

Se puede concluir que el gobierno central es quien conserva el control político, el diseño y la instrumentación de los planes, transfiriendo funciones a los gobiernos locales a través de la aplicación de programas cuya característica es de ir al ciudadano como sujeto central, quien recibe los beneficios a través de transferencias monetarias, a cambio de que éste ejecute ciertas acciones que condicionan su actividades habituales.

En este sentido, las transferencias condicionadas sustentan muchas de las acciones de gobierno para atender a la pobreza extrema, por ello es esencial hacer verificar su implementación a nivel municipal. Por ello, es importante contar con evidencias empíricas que muestren las experiencias de algunos funcionarios municipales involucrados en la atención a la pobreza en sus localidades.

 

Las transferencias condicionadas: estudio de caso del municipio de Tampico, Tamaulipas

El municipio explorado fue el de Tampico, ubicado al sur del estado de Tamaulipas, y cuya característica es una entidad de baja marginalidad de acuerdo al índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y de alto desarrollo humano por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El abordaje metodológico, es de corte cualitativo a través de la técnica del uso de entrevistas a profundidad realizadas a funcionarios municipales durante el trienio 2004-2007, con el objetivo de conocer y analizar parte de sus vivencias en la instrumentación de un programa derivado de las transferencias condicionadas como es el PO y su eficiencia en la implementación de las funciones parciales a través de las cuales se actúa en los espacios locales.

Se seleccionó el Programa Oportunidades debido a que representa uno de los instrumentos más importantes diseñados por el gobierno federal para atender la población en condiciones de pobreza extrema a través de mecanismos propios de la transferencias condicionadas, y para su operación se ha recurrido a una serie de arreglos institucionales específicos entre diferentes entidades gubernamentales a fin de atender a la población beneficiaria.

A continuación, se analizan las entrevistas con funcionarios del municipio de Tampico en Tamaulipas recogidas durante el trabajo de campo durante el trienio 2004-2007.

En el caso de Tampico, el fenómeno de la pobreza se hace evidente principalmente en las zonas consideradas como de alto riesgo, regularmente establecidas en el margen de los vasos acuíferos, o bien en zonas bajas que en temporada de lluvias sufren severas inundaciones. Muchas de éstas fueron en su momento invasiones territoriales, como la colonia “Mano con Mano”; “Luis Donaldo Colosio”; “La Borreguera”; Col. Vicente Guerrero, por citar algunos casos.

Si hay gente pobre, si hay como no…todo lo que son las orillas, todo lo que son los márgenes de los ríos, las lagunas todas esas…y que desgraciadamente son gente que no es de Tampico, que ha llegado de otros lugares, porque oyes puros acentos veracruzanos, y pura gente que ha llegado de otros lugares por qué, porque no tienen trabajo,...gente de ranchos (EMO/TT/ENT/1).

En este contexto, un elemento importante a considerar, y que da cuenta de las condiciones económicas y laborales del municipio, es que el 41.31 % de la población vive con un ingreso de hasta dos salarios mínimos. Ante esta situación, el PO, se ha aplicado en el municipio desde su inicio, y cada vez se van incorporado más familias beneficiarias.

Horita por ejemplo este mes…tenemos altibajos porque luego dan de baja gentes, porque no cumplen con el Programa. Por lo que tú quieras y, luego viene gente y me aumenta, horita este próximo bimestre se va a pagar a 2 094 familias. El padrón cuando yo entré era de 1 600 y pico más o menos (EMO/TT/ENT/1).

Los recursos que se han destinado en los últimos años, han registrado incrementos paulatinos, en la cual se observa el desarrollo que ha tenido el Programa en el municipio. Sin embargo, el problema de pobreza en el municipio es atendido directamente por las acciones diseñadas por el gobierno central, en tanto el municipio debe partir desde la definición misma de pobreza y desde luego de la política social, el respecto la DDS expresó al respecto: “Pobreza….pues mire yo a veces soy un poquito media ruda, yo les digo que muchas veces la pobreza se da porque la gente no quiere hacer nada para salir de pobre, o no para salir de pobre simplemente para vivir un poquito mejor, la gente hasta cierto punto a veces con los programas que el gobierno hace la volvemos un poquito conformista y yo les decía que muchas veces hay trabajo pero la gente no quiere trabajar, la gente quiere que le de uno sin hacer nada” (DDS/TT/ENT/ENT1). Es evidente que la perspectiva local respecto a la atención de la pobreza está directamente relacionada con una visión asistencialistas y de corto plazo, ya que las acciones sustantivas se derivan de la implementación de programas federales, pero con una participación mínima o marginal que los fuera de las decisiones respecto a la aplicación del programa, en ocasiones son casi como espectadores.

…antes tenía un poco más de trabajo, ahora la SEDESOL nos ha quitado, mucha injerencia dentro del manejo del Programa,…realmente, al principio teníamos más participación, …yo tenía más participación que ahora, porque yo fui hacer trámites, ahora sólo llegan personas de Victoria que llaman ellos técnicos de campo,…yo me dedico a atender a la gente en lo que a mí respecta, es asesorarlos tanto en lo que es salud, educación y las responsabilidades que tienen ellos con el programa,…su corresponsabilidad y hacer los reportes que la gente esté bien atendida, como debe de ser, tanto en el sector salud como en el sector educación (EMO/TT/ENT/1).

Es importante señalar como la EM se ha referido a que han detectado ciertas prácticas clientelares, en el manejo de las familias inscritas en el padrón de beneficiarios, lo anterior corrobora lo planteado por Rodríguez (1999), respecto al control político que tiene la federación sobre los espacios locales respecto a las acciones y funciones que se descentralizan y que van dirigidas al desarrollo social.

De acuerdo a la cobertura del Programa y, a su control fuertemente centralizado, existen algunos trámites que son más entendidos desde lo local, ya que las reglas de operación muchas veces limitan a los funcionarios municipales para que actúen de manera regional. Por ejemplo, si consideramos que muchas de las familias beneficiarias se encuentran radicando en zonas metropolitanas con una alto índice de movilidad intermunicipal, esta migración crea distorsiones, de tal manera que limita en cierta forma la incorporación de nuevas familias de la localidad donde llegan las familias migrantes.

Otro de los elementos que limita a los EM, es la imposibilidad de acceso al padrón de beneficiarios con todos sus datos. Aunque tal información los puede uno encontrar en la página web de la SEDESOL, los datos que proporcionan, son sólo sus nombres y los montos de los recursos que reciben, así como la fecha de alta o baja según sea el caso. Dicha información, restringe a los EM, debido a que no saben donde se focaliza la acción del gobierno federal, lo que genera que en algunas ocasiones se dupliquen las funciones. El problema es abordado por (Jordana, 2001; Cabrero, 2003b; 2004) respecto a las restricciones que se presentan en aquellas tareas que se descentralizan y que generan, bien sea duplicidad de funciones o que el responsable de las labores específicas, haga reacomodos a fin de adaptar la operación a las condiciones locales.

No, yo lo único que he tratado de hacer, es sacar mi padrón,…este… yo lo he hecho, porque lo tenemos prohibido…es una de las cosas ilógicas del Programa, yo Enlace tengo prohibido tener información de la gente, ni dónde vive, ni de nada…por qué, no sé, como te digo yo no nací ayer y esto es la estructura de partido…entonces, yo me he dedicado desde que entré a sacar esto –el padrón- …yo lo que hago, este padrón se lo doy al DIF, se lo doy aquí mismo, a nuestro departamento de Hábitat y Educación (EMO/TT/ENT/1).

Es claro que si muchas de las funciones fueron diseñadas desde el centro, con la intención de ponerle candados a la operación del mismo y, evitar con ello su uso político, también es cierto que limitan considerablemente a la administración local, ya que ésta solo diseña acciones de

poco alcance, que están más relacionadas con la cultura y el esparcimiento, como son las “fiestas de Abril” o las del carnaval que con el bienestar social, por otro lado, cuando diseñan hacia sectores más específicos, estos son de bajo impacto como el programa de “Serenata en tu Colonia” o las tarjetas de descuento para consulta externa o de descuento en tiendas de consumo de artículos varios de la localidad.

Respecto al manejo de las reglas de operación y sus limitantes para los funcionarios sobresalen la de vincular más de cerca las acciones que se desprenden del Programa, con las necesidades reales de la población, que garanticen transparencia, congruencia y pertinencia, tanto de los objetivos del mismo como de las funciones que realiza el gobierno local para atender el bienestar social.

No, no, no, no especifican y no te lo permiten, conmigo se pasaron a “reventar”, porque yo desde el principio se los dije, yo voy a trabajar así, así y así,… y no es por nada, están contentos porque yo he trabajado bien, o sea hay mucha gente que estaba dada de baja, desgraciadamente el trienio pasado tuvieron un Enlace que es una persona que nunca se dedicó a…esa persona se dedicó a la política antes que atender a las necesidades de los titulares del Programa en algunos trámites (EMO/TT/ENT/1).

Por ello es necesario que desde lo local, se instrumenten mecanismos de control, supervisión y vigilancia, de manera el gobierno local se vea beneficiado con las acciones y la información que se genera, así como de los resultados de los programas que se instrumentan desde otros niveles de gobierno. Si se asignan personas (técnicos de campo) que no conocen la localidad, y si a esto le agregamos que no cuentan con los recursos suficientes, los niveles de eficiencia tenderán a ser menores, lo anterior tiene relación con lo expuesto por Cabrero (2004), con la persistencia de sistemas administrativos obsoletos, la falta de profesionalización de los funcionarios públicos, así como de los ejercicios de planeación de largo plazo y la falta de coordinación ente las entidades y actores que participan del proceso (Acosta, 2004), lo anterior se puede mostrar en el siguiente comentario expresado por la EM:

Llegan –los técnicos de la SEDESOL- hacen los trámites aquí a mi escritorio con mi computadora, porque en otros lados llegan los hacen y se van a un ciber en la tarde a capturar y…aquí el licenciado, me ha dicho lo que sea…dale pá delante, porque lo vemos en la gente, que todo se refleja en la gente, que es nuestra gente, es la gente del pueblo. Y te voy a decir por qué, porque yo también he hecho mucho, por pegarme mucho a los técnicos, los trato muy bien,... lo que pasa es que es gente que trabaja muchísimo y en condiciones pues gachas, porque no traen carro, traen bien poquitos viáticos y yo los invito…yo les digo, cuando vengan aquí a Tampico no van a gastar ni en comida, digo, yo no los puedo llevar a dormir a mi casa porque no caben, si no …!de veras!…porque son puros chavos y, bien jóvenes y ganan 3,000 pesos mensuales, y tienen familia y andan caminando por las calles visitando a la gente (EMO/TT/ENT/1).

Otro elemento que se deben considerar es la selección de las familias. Sin embargo, en este proceso, es la federación la que toma de decisión y el EM como la DDS sólo comunican quienes fueron las personas aceptadas como beneficiarias, lo anterior, sin tener claros cuáles fueron los procedimientos de selección. En las reglas de operación especifican, que se hizo a través de lo que llama análisis discriminante, pero se corre el riesgo que el EM no lo entienda y tampoco lo sepa explicar al momento de dar a conocer la lista de las nuevas familias que se incorporan al Programa.

Además, el problema de exclusión está permanente y, tal situación es poco entendida tanto por el EM como por ciertos grupos de la población, por ejemplo, en el caso de Tampico, existen casos muy especiales que merecen ser expuestos.

…pero hemos tenido denuncias de la gente que perdió base, a mi horita viene una señora y me dice…-“fíjese que estoy bien fregada, que no tengo trabajo, tengo setenta años y no tengo nada”- pero la señora vive en INFONAVIT una casa de material, su calle está pavimentada, tiene todos los servicios, agua; luz; drenaje…no tiene derecho, pero yo le digo señora -¡apúntese! Pero yo lo viví anduve con ellos en las camionetas -con los técnicos del Programa- y nada más llegan, ven la casa y se van, ni se bajan…-el que sigue-…pero hay gente…hemos hecho denuncias, hasta horita en lo que yo tengo…y mire que he logrado mil cosas….no lo hemos podido dar de baja, algunas personas que no tienen por qué estar, trabaja él, trabaja ella, o sea tienen ingresos suficientes. Tenemos varios hombres a los que se les ha dado el Programa, yo con uno tengo un problema muy fuerte, no es posible que lo tengan en el Programa…no tiene hijos, no tiene nada y es un alcohólico (EMO/TT/ENT/1).

Como se aprecia, la falta de coordinación intergubernamental (Jordana, 2001), así como las reglas de operación en las cuales, sólo una mínima parte es para que sean desarrolladas por el EM, imprimen un fuerte control del centro. En las localidades se trabaja tomando en consideración que es el centro el responsable de atender la pobreza en el municipio, ya que los ayuntamientos o no tienen los recursos suficientes para atender a su población más vulnerable o bien sus acciones son de bajo impacto.

Aún así, la idea de los funcionarios municipales, que tienen relación directa con el Programa y a pesar de manifestar que existe un manejo político del mismo, también manifiestan que éste tiene fortalezas y debilidades, en este sentido se exponen algunos aspectos sobresalientes que fueron considerados como fortalezas.

Hay una cosa muy buena, que para mí ha sido buenísima, que acaban de sacar lo del adulto mayor, el apoyo al adulto mayor, que es uno de los nuevos renglones del programa. Se me hace extraordinario, que hay viejitos que están esperando con ansias el programa para el día de pago, para cobrar, esperaban por 330 pesos, ahora esperan por 830, porque les dan un apoyo extra de 500 pesos. Ahora las becas estudiantiles, buenísimas porque una inscripción a preparatoria cuesta 800 pesos y lo pagan, a lo mucho 200 pesos mensuales, a estas personas les dan 900 por prepa, a sea la cuestión es que lo sepan emplear, porque le han dado a la gente oportunidad de que sus hijos estudien en mejores planteles (EMO/TT/ENT/1).

Indudablemente, que uno de los elementos positivos, es que el Programa ha tenido incrementos en la cobertura de familias beneficiarias en todo el país, hasta llegar a la cantidad de 5 millones de familias, además se han aumentado los rubros de apoyo, como son la incorporación de adultos mayores, tal vez por la influencia de que dicho sector de la población empezó a ser considerado en los planes asistenciales de algunos gobiernos estatales como es el caso de la Ciudad de México.

Entre las debilidades expresadas por los EM se resaltan las siguientes:

Las debilidades, ahora mismo, es que no hay una supervisión para detectar que hay personas que no tienen por qué estar, ellos checan mucho, se van mucho y eso es una tontería, ellos se van mucho sobre los empleados municipales. Sí…el que las familias de los empleados municipales no estén, que le hago, si el de servicios públicos que es barrendero que gana 1 500 pesos mensuales, trabaja en el municipio pero es una persona pobre, vive una casa de madera, que a esa gente nada más andan cazando para darles en la torre (EMO/TT/ENT/1).

Una de las debilidades que se manifestaron es que no hay la supervisión suficiente en los procesos de selección, lo que genera un problema grave de exclusión. A ello se agrega el proceso de descentralización debido a que mientras más centralizado sea el programa, menor será la supervisión de todos los aspectos, más sí se trata de un programa cuya cobertura nacional de 5 millones de familias que se disemina en más de 82 mil localidades en todo el territorio nacional (SEDESOL, 2005). Haciendo una tarea muy difícil de desarrollar por cuestiones de orden económico y operativo.

 

Conclusiones

Se puede concluir que los niveles de eficiencia del Programa Oportunidades -cuya característica es de operar a través de transferencias condicionadas- son muy cuestionables en el ámbito local, debido a que ésta no solo depende de transferencias de recursos y condicionantes para que los beneficiarios actúen con alguna encomienda, existen otros factores que inciden de manera directa en los resultados del programa, como son las personas que implementan acciones en los espacios locales. En este sentido, la Dirección de Desarrollo Social y la Enlace Municipal como uno de los actores sociales principales que implementan estas acciones, han expuesto que no cuentan con el personal de apoyo; y no reciben capacitación en tiempo como lo marcan las reglas de operación del programa, afectando considerablemente la eficiencia del programa, ya que actúan sin conocer los alcances y las limitaciones de cada una de las acciones que les competen, por otro lado, tampoco existe una coordinación interinstitucional que considere la parte cultural ni las condiciones particulares detectadas por los funcionarios locales, por el contrario, cuando éstos hacen alguna petición, regularmente se omite por considerar que tiene elementos políticos en la propuesta.

Por otro lado, se pudo constatar que el programa a nivel municipal reporta serias distorsiones producidas por las migraciones de los beneficiarios al cambiar de un municipio a otro, haciendo más grave el problema en las zonas conurbadas o metropolitanas. Lo anterior influye en la percepción de varios de los funcionarios municipales quienes creen que la pobreza en el municipio es producto de la migración, ya que la mayor parte de la población pobre proviene de otros municipios o entidades federativas.

Si bien las reglas de operación del Programa limitan de manera significativa la labor del EM, se debe reconocer que éste puede hacer otro tipo de funciones que le permitan corregir algunas fallas que se detectan al momento de implementar las acciones en el plano local, con los respectivos riesgos de distorsión del programa que ello pueda implicar.

Por último la falta de supervisión ha generado que en el Programa persistan los problemas de selección y exclusión. Aunándose aquellos de carácter político que han sido claramente detectados desde lo local.

Derivado de lo anterior podemos decir que los programas cuyo eje central se derivan de la implementación de transferencias condicionadas, para lograr un mejor funcionamiento, deben considerar elementos tanto externos (contexto), como internos (reglas de operación, supervisión y capacitación) para alcanzar mayores niveles de eficiencia y eficacia en los resultados.

 

Bibliografía

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