BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

APLICACIÓN DEL ENFOQUE PROSPECTIVO PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: ESTUDIO DE CASO MAYARÍ.

Ramona Urgellés Cardoza




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1.2 Aproximaciones teóricas conceptuales sobre desarrollo local

El desarrollo local surge fundamentalmente en Europa según la opinión de Morales (2003), como respuesta a las crisis macroeconómicas, precisamente en Francia, en el año 1965, para las zonas rurales desfavorecidas.

La palabra local, no es sinónimo de pequeño ni alude necesariamente a diminuto o reducido, adquiere diferentes acepciones y se usa indistintamente. “referirse a lo “local” no está exento de ambigüedad, de imprecisiones, de dificultades de definición. Surge frecuentemente una pregunta que no logra respuestas convincentes: ¿qué es lo local? ¿Se trata de una escala que habría que precisar en número de habitantes en kilómetros cuadrados? ¿Supone un sistema de interacciones con una cierta autonomía? ¿Se refiere a una unidad político-administrativa?” .

Según Guzón (2003) no se puede afirmar que la interpretación de lo local sea común para todos los que utilizan el término, sin embargo, considera, como Arocena (1995), que existe coincidencia en la identificación de dos elementos que forman parte de esa noción: identidad local y territorio, la primera como provisión de sistema de normas y valores para la comunidad y el segundo como base del sentido de pertenencia a su lugar; por lo que adquiere una connotación de algo socio-territorial que pasa a definirse como un ámbito comprendido por un proceso de desarrollo en curso. Normalmente, cuando se habla de desarrollo local se hace referencia, a procesos de desarrollo que ocurren en espacios subnacionales, y en la mayoría de los casos tales espacios son municipales o microrregionales.

Siguiendo las palabras de Arocena (1995: 12) se pude afirmar que “(…) lo “local” no es sinónimo de retorno a formas comunitarias utópicas más o menos fusionadas sino que, por el contrario, es afirmación de la diferencia, de la especificidad, de la individualidad, de lo que define a cada grupo humano particular”.

El valor de la escala local es precisamente su singularidad, la posibilidad que brinda de fortalecer las relaciones entre los actores locales. Retomando nuevamente el criterio de (Arocena 1995: 12), los actores locales son: “individuos, grupos o instituciones cuyo sistema de acción coincide con los límites de la sociedad local” ligado al desarrollo local, es el actor local, el sujeto, grupo o institución, cuya acción se desenvuelve en el territorio local, poniendo en marcha sus recursos, ejerciendo su poder para producir efectos positivos o negativos frente a las necesidades del desarrollo local es decir, en relación al tipo de aporte que realiza.

Pero como un proceso de desarrollo local es representativo para la sociedad, es válido considerarlo “(…) como la dimensión en la cual es posible reconocer u organizar de mejor manera las necesidades y recursos disponibles. Se considera que es allí donde es más viable concertar y resolver de manera integral y mancomunada los problemas” . Tomando como punto de partida los criterios de los miembros de la sociedad para lograr con la voluntad de cooperación de los actores, cambios de significación sustantiva que contribuyan a mejorar la calidad de vida, fomentar la identidad local, rescatar costumbres y tradiciones e incrementar la economía utilizando recursos endógenos, todo logrado a partir de una planificación real de lo que se dispone.

En fin en aras de asumir una posición en cuanto a todo lo que se considerará como “local” resulta interesante el criterio que aporta Arocena (1995:16) cuando afirma que “podemos confrontar diversas concepciones de las virtudes de lo local: como idealización de una vida superior, como ámbito más eficiente de la organización de ciertas relaciones: la de representación política, de la comunidad y la convivencia, como escala más eficaz para actuar y operar ciertos efectos. Menos valorativamente, lo local puede ser visto como un ámbito territorial, delimitado por el alcance de ciertos procesos. En especial, podemos destacar lo local como ámbito de posibilidad de la interacción cotidiana cara a cara entre distintos actores” .

Pero aclarar este término no representa que directamente se resuelva el problema del desarrollo local, pues la médula estaría centrada en el sentido del desarrollo. Hoy día es necesario “[...] apelar a la noción de desarrollo y cuestionarse sobre los modos de desarrollo. Ya no se acepta fácilmente la idea de un camino único y progresivo en el marco de un horizonte sin límites ”.

Los procesos de desarrollo son lo suficientemente complejos y particulares como para que desborden “las recetas simples y globales ” a las que, como resultados lineales, los han querido constreñir.

El término desarrollo local es utilizado y entendido, a menudo, de forma ambigua, lo cual obliga a un esfuerzo previo de conceptualización, a fin de poder precisar, posteriormente, la utilidad del enfoque del desarrollo local en la práctica. A veces por desarrollo local se entiende exclusivamente el desarrollo de un nivel territorial inferior, como puede ser el desarrollo de un municipio o de una comarca (microrregión). Otras veces se utiliza para resaltar el tipo de desarrollo endógeno que es resultado del aprovechamiento de los recursos locales de un determinado territorio.

Desarrollo local no es únicamente desarrollo municipal, es el sistema productivo local que incluye entre otros elementos, el conjunto de relaciones y eslabonamientos productivos y comerciales relevantes para explicar la eficiencia productiva y competitividad de la base económica de un determinado territorio, no tiene porqué coincidir con las fronteras o delimitaciones administrativas de un municipio o provincia; es un enfoque territorial y de “abajo-arriba”, pero debe buscar también intervenciones de los restantes niveles decisionales del Estado (provincia, región y nivel central) que faciliten el logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo local.

Se precisa pues, de una eficiente coordinación de los diferentes niveles territoriales de las administraciones públicas y de un contexto integrado coherente de las diferentes políticas de desarrollo entre esos niveles.

En otras ocasiones, el desarrollo local se presenta como una forma alternativa al tipo de desarrollo concentrador y excluyente predominante, el cual se basa esencialmente en un enfoque vertical (de “arriba-abajo”) en la toma de decisiones. (Alburquerque, 2003).

Para ayudar a comprender lo que significa lo local unido al desarrollo, es decir el “desarrollo local” debemos analizar algunas definiciones expuestas por diferentes autores.

En el Taller Internacional de “Desarrollo Local en Municipios de Ecosistemas Frágiles” desarrollado en Santiago de Cuba en septiembre del 2004, se entendió por lo local,- un espacio, cuyos límites están dados por las escalas municipal y provincial (en el caso de Cuba) donde ocurren procesos que tienen consecuencias importantes para sus estructuras al promover el desarrollo en las dimensiones política, económica y sociocultural, consolidando la localidad como un tejido social a lo que diferentes autores denominan redes-. Desde este criterio entonces, el desarrollo local podría conceptualizarse como la realización del potencial de cambios cualitativos que se dan en estos escenarios y donde el factor conciencia, en el uso eficiente de los recursos endógenos, puede favorecer el mejoramiento de la calidad de la vida con la colaboración conjunta de todos los actores locales entendiendo a estos como:(…) “motor y expresión del desarrollo local"

Se puede definir el desarrollo local como un “proceso por el que se organiza el futuro de un territorio, como resultado de la planificación llevada a cabo por los diferentes agentes locales que intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recursos humanos y materiales de un determinado territorio, manteniendo una negociación o diálogo con los agentes económicos, sociales y políticos del mismo. El desarrollo implica la búsqueda del bienestar social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad local y concierne a múltiples factores, tanto públicos como privados que deben movilizar los numerosos factores, para responder a la estrategia de desarrollo previamente consensuada”.

El desarrollo local “Se trata de un complejo proceso de concertación entre los agentes – sectores y fuerzas- que interactúan dentro de los límites de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial con el fin de elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano(a) que viven en ese territorio o localidad.

Más aún implica la concertación con agentes regionales, nacionales e internacionales cuya contribución enriquece y fortalece ese proceso que tiene una lógica interna, que avanza de manera gradual pero no dinámica ni lineal, que le da sentido a las distintas actividades y acciones que realizan los diferentes actores” . Es un “... proceso basado en la alianza entre actores que se genera en un ámbito territorial inmediato, con el fin de impulsar procesos de cambio para el mejoramiento de su bienestar colectivo (...)” .

El desarrollo local abarca una política global que incluye aspectos de descentralización administrativa, organización de la población, ordenación del territorio y dotación de infraestructuras y servicios, este proceso es necesariamente global. Se presta una especial atención a los conjuntos de problemas del territorio, tanto económicos como sociales. Las tentativas solo puede ser intersectoriales. Es necesario trabajar con las interferencias (socioculturales, socioeconómicas, sociodemográficas), buscando todas las posibles sinergias y dando el máximo valor a los recursos potenciales.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), marca la inflexión definitiva de estableciendo dos principios esenciales:

Pensar en lo global y actuar localmente, adaptar las políticas genéricas (macro) a los casos concretos (micro) de cada entorno local.

Fomentar la participación de las Comunidades Locales en sus planes de desarrollo., convertir a las administraciones locales en los principales impulsores del desarrollo como fórmula para ajustarse al máximo a las necesidades y peculiaridades del entorno local.

Actualmente, en cierta forma, todo el desarrollo es local, tanto sea en un distrito, en una región, en una microrregión, en un país o en una región del mundo.

En el discurso de estos tiempos, el desarrollo local queda “de facto” conectado con los objetivos del desarrollo humano, pudiendo interpretarse como una señal positiva de encuentro desde vías diferentes para acciones en pro del avance más homogéneo de un mundo revolucionado por la tecnología y la economía. Pero “hay otra uniformación, simultánea y dolorosa, en el mundo real: la de la extensión de la pobreza.”

“El desarrollo local es un proceso mediante el cual el gobierno y/o los grupos de una comunidad determinan administrar sus recursos, para crear nuevos empleos y estimular la actividad económica en una zona bien definida desde el punto de vista económico, indicando dicho proceso la formación de nuevas instituciones, desarrollo de industrias alternativas, mejoramiento de empresas, transferencias de tecnologías” .

El desarrollo local es un modo de promover el desarrollo que toma en cuenta el papel de todos los factores necesarios para convertir en dinámicas las potencialidades que pueden identificarse al examinar una unidad socio-territorial delimitada.

Es difícil precisar si el desarrollo local se trata de un proceso voluntario o involuntario, lo que si está claro es que tiene una serie de elementos asociables al concepto:

 Inversión en sí misma y por sí sola, no es desarrollo local, pero generalmente es un componente esencial del mismo.

 No existe un único modelo de desarrollo local, hay tantos modelos como experiencias, las cuales constituyen modelos autónomos cuyo control debe ejercerse desde el ámbito local, si bien se precisa la necesidad de una “coordinación” y cooperación a escalas y ámbitos mayores y más amplios que el local.

 Es un proceso que nace y se compatibiliza con las peculiaridades locales de cada zona y del entorno inmediato a la localidad que parte con ventaja cuando se trata de territorios homogéneos, con una población mínima, es decir, con una determinada extensión, que resulte suficiente para constituir la llamada "masa crítica" necesaria.

Estos modelos persiguen normalmente las siguientes ventajas para el territorio: mejora de la calidad y nivel de vida de los ciudadanos, incremento del grado de bienestar social; reducción de la dependencia del exterior, no su eliminación y si mejorar las condiciones para fortalecer el intercambio mutuamente ventajoso con el entorno exterior a la localidad; reforzamiento del espíritu colectivo, como componente de acción consciente por el alcance del desarrollo social e individual; crecimiento y generación de empleo; conservación del medio natural y desarrollo cultural de la comunidad.

El desarrollo local se basa en factores materiales e inmateriales, siendo estos últimos casi más decisivos que los primeros. Entre el grupo decisivo de factores se puede citar como principales: la importancia de las empresas difusas, pequeñas y de núcleos poblacionales de tamaño reducido; la existencia de una sociedad cohesionada, basada en factores como la familia de elemento aglutinador y participativo a la hora de aportar mano de obra, asumir riesgos y canalizar ahorros y capital; en los valores, en la colaboración y la solidaridad, una historia conjunta, la actitud y el carácter de la población en general y de los trabajadores, microempresarios, mujeres, jóvenes u otros colectivos; el consenso y la coordinación existente entre el grupo social; la supervivencia o no de tradiciones artesanas y oficios; la familiaridad o no con los mercados internacionales; los recursos y capacidades financieras existentes en el propio territorio, su aprovechamiento y por último el nivel de infraestructuras e inversiones realizadas por parte de las administraciones.

Entonces, y sin ánimo de resultar “tremendista”, ¿qué desarrollo local se necesita para transformar las realidades de los países cuyo destino sería sucumbir ante los procesos globalizadores que hoy se producen? “...la principal limitación de los procesos de ajuste estructural aplicados en los países en desarrollo ha sido la de no incorporar las dimensiones propias del cambio estructural, esto es, las exigencias de los cambios obligados por la reestructuración tecnológica y organizativa, las nuevas formas de producción y gestión y las necesarias adaptaciones de la Administración y organizaciones públicas ”.

Por ello, definir el desarrollo local sería introducir el carácter de proceso complejo a esa escala. “El desarrollo local se define como un proceso orientado, es decir, es el resultado de una acción de los actores o agentes que inciden (con sus decisiones) en el desarrollo de un territorio determinado. Estas decisiones no solamente se toman a una escala local, sino que existen decisiones que tomadas en otra escala (por ejemplo, a nivel nacional o internacional) tienen incidencia en el desarrollo de un territorio dado. La preeminencia de las decisiones de los actores locales, por sobre otras decisiones que no responden a los intereses locales, es lo que define un proceso de desarrollo local” .

El desarrollo local, por lo tanto, es el proceso que orientan los actores locales mediante acciones de transformación del territorio en una dirección deseada y es de naturaleza continua, aún cuando se trace metas parciales a modo de escalonamiento en espiral. “Cabe definir el desarrollo local como trayectorias específicas de desarrollo que se configuran en elementos históricos, geográficos y en mentalidades, pero que no están totalmente predeterminadas sino que se transforman y evolucionan a partir de las prácticas de los propios actores, combinada con circunstancias y coyunturas que lo favorecen.” . Pero no se puede analizar aisladamente un proceso de esta naturaleza sin relacionarlo con la corporación global, de la cual forma parte indisoluble.

En este sentido, tampoco es posible considerar de manera indeterminada el desarrollo local. Siempre estará referido a un marco territorial, pues en palabras de Alburquerque (2003): “no puede reducirse a simple espacio abstracto e indiferenciado. En su lugar hay que considerarlo [al territorio] como un actor fundamental de desarrollo, integrado no sólo por el medio físico sino por los actores sociales y sus organizaciones, las instituciones locales, la cultura y el patrimonio histórico local, entre otros aspectos básicos ”.

Pero para que ocurra un auténtico proceso de desarrollo local, que utilice todas las potencialidades que brinda dicha escala, será necesaria la activa participación de todos los actores naturalmente involucrados (gobierno local, organismos y ciudadanos). Además este proceso debe estar: “(…) orientado primariamente a satisfacer las necesidades de la comunidad […]” .

También se puede analizar el desarrollo local desde el punto de vista de la participación pues la Fundación Interamericana platea que “...es un proceso participativo para abordar y resolver diversos problemas socioeconómicos en un territorio determinado por medio de la formación de alianza entre la sociedad civil, los gobiernos locales y el sector privado que conduzcan al desarrollo sostenible, al mejoramiento de la calidad de vida de los grupos de bajos ingresos y al fortalecimiento de la democratización en toda la región ”.

Definiciones más elaboradas, como la de Comisión Económica para América Latina (CEPAL) hace referencia al desarrollo local como (...) “un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora, al bienestar de la población de una localidad o una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla desarrollo local endógeno." Con este criterio se relaciona el de León; Sorthegui (2004: 12) cuando plantean: “si hacemos referencia al desarrollo local nos estamos refiriendo a desarrollo local endógeno: basado en el uso de los recursos locales con valor económico, que aprovecha las capacidades y potencialidades locales y liderado por agentes locales”.

El desarrollo local endógeno se define como un proceso con tendencia a incrementar el bienestar de la comunidad mediante el establecimiento de actividades económicas y socioculturales utilizando básicamente o fundamentalmente sus propios recursos humanos y materiales. En este modelo, la iniciativa privada adquiere un papel preponderante por lo que se requieren nuevas fórmulas de colaboración empresarial y de participación social.

Asimismo, hay que añadir que el desarrollo local no se limita exclusivamente al desarrollo económico local, pues lleva implícito la concepción de desarrollo, la cual no puede restringirse solamente al crecimiento cuantitativo de la riqueza o del producto percápita e incluye necesariamente la dimensión social. Se trata de un enfoque integrado en el cual deben considerarse igualmente los aspectos ambientales, culturales, sociales, institucionales y de desarrollo humano del ámbito territorial respectivo. Estos criterios sirven de referencia para poder afirmar que las dimensiones ambiental, social y económica, son inseparables para intentar el avance de un territorio.

Y desde la sostenibilidad como condición ineludible para la promoción de los desarrollos locales que se requieren en estos tiempos se asume su dimensión ambiental. “Si la gente empieza a esforzarse para recuperar su poder, una porción significativa de su responsabilidad económica, entonces su primer descubrimiento inevitable es que la "crisis ambiental" no es tal cosa, no es [sólo] una crisis de nuestro medio ambiente o de nuestros alrededores; es [en primer lugar] una crisis de nuestras vidas como individuos, como miembros de una familia, como miembros de una comunidad, y como ciudadanos. Tenemos una "crisis ambiental" porque hemos consentido a una economía en la que por comer, beber, trabajar, descansar, viajar, y distraernos estamos destruyendo lo natural, el mundo natural.

Ahora bien, en la médula del desarrollo local sostenible están las personas, los grupos de personas, las organizaciones y las instituciones locales, y su objetivo primero persigue el mejoramiento de la calidad de vida de la población en ese ámbito, teniendo en consideración el carácter subjetivo de este último concepto, más relacionado con la percepción que se tiene acerca de la vida propia, en el sentido de realización del ser humano en sí mismo. En este punto se concentra la dimensión social. Pero “desde la perspectiva del desarrollo local, lo social está estrechamente ligado al potencial productivo ”.

En relación a lo anterior, el desarrollo local necesita recursos para cumplir su trayectoria. Esos recursos en principio existen en la sociedad (suelos, vegetación, infraestructuras, instituciones, organizaciones, empresas y establecimientos económicos, cuadros profesionales, capacidad para pensar y hacer), todos al alcance de la propia comunidad. Pero usualmente no se observan ni se utilizan como aquellos que servirán para este objetivo. Ahora lo que es indiscutible es que cada día crece la preocupación por determinar el rol que deberían tener los políticos en el impulso de desarrollos económicos de las localidades. “[...] se reconoce que las políticas [económicas] nacionales tienden a fracasar precisamente por carecer de una orientación local clara y decidida que les permita llevar a la práctica los objetivos marcados ”.

El desarrollo local exige una planificación y una dirección consciente del proceso de desarrollo económico local, enfocados a mejorar las condiciones de vida de la población local. Esto supone elaborar una política de desarrollo local, la misma se entiende como los posibles campos de actuación para la mejora de la calidad de vida de un territorio determinado. Para conseguir dicho objetivo se llevan a cabo acciones que tratan de suplir las carencias y mejorar los factores inmateriales, como la de la mejora de infraestructuras y, por último proponen fortalecer la capacidad organizativa del territorio.

Se plantea, de manera generalizada, que las políticas locales colocan en el centro de los procesos a los gobiernos locales y establecen la necesidad de articular acciones a través de la colaboración entre actores, propiciando el ambiente que favorecerá el establecimiento de redes locales. Resultando que es “(…) necesaria una política territorial para el fomento de la innovación productiva y el desarrollo empresarial, así como para la formación de recursos humanos según las necesidades existentes en cada sistema productivo local, y para asegurar las condiciones de sostenibilidad ambiental en las diferentes actividades desplegadas .

Los procesos desarrollo local no son espontáneos, sino que requieren estilos y métodos de trabajo que permitan a las localidades “[...] fijar sus propios objetivos y metas, tener confianza en la fuerza de la misma comunidad, valorar y afirmar la cultura junto con el conocimiento tradicional propios y las formas autónomas de convivencia” .

El enfoque local toma, como unidad de actuación el territorio y no la empresa o el sector aislados. Esta aproximación territorial es necesaria para contemplar tres de los temas decisivos del desarrollo:

1. La introducción de innovaciones en los sistemas productivos locales.

2. El diseño de los adecuados programas de formación de recursos humanos según las necesidades de cada contexto local.

3. La referencia concreta a las características y limitaciones existentes en el medioambiente local, esto es, la incorporación obligada de la sustentabilidad ambiental.

Es posible afirmar que el desarrollo local se define como el resultado de una acción de los actores o agentes que inciden (con sus decisiones) en el desarrollo del determinado o como un complejo proceso progresivo encaminado a lograr el desarrollo del mismo, utilizando sus recursos endógenos para mejorar las condiciones existentes tanto económicas como sociales, y con el objetivo de despertar en los pobladores la capacidad para resolver sus propios problemas.

Además pudiera considerarse como un proceso complejo que se concibe en un contorno territorial donde interviene la sociedad local, pero en el que también se cuenta con un espacio humano de un ser con intereses y vivencias particulares en un ámbito de relación más inmediato, con creencias y valores que van a retroalimentar lo colectivo desde sus propios aprendizajes. Es una alianza entre actores con el fin de impulsar procesos de cambios para el mejoramiento de su bienestar colectivo, en la medida en que logran configurar el patrón de organización que se mantiene a lo largo del tiempo en virtud de haber adquirido ciertas capacidades para mejorar las condiciones de vida. Si un sistema es sostenible es también durable ya que es capaz de auto-organizarse, de reproducirse y de auto-generar las condiciones para su continuidad.

Es preciso que unan los diversos autores que integran la comunidad: empresas, los sindicatos y otras entidades sociales, motivados por la necesidad del cambio y que se encuentren dispuestos a impulsar proyectos colectivos que estén más allá de sus intereses particulares o corporativos, o sea que funcionen en beneficio del interés público y del desarrollo de la localidad como un todo.

El desarrollo local pone énfasis en mejorar los factores de desarrollo que tienen contenidos inmateriales, como la formación de recursos humanos, la difusión de las innovaciones, el aumento de la capacidad emprendedora existente en los territorios, el desarrollo de aquellos factores específicos como conocimiento, tecnología, calificación, cuyo valor no siempre se refleja en el precio pero que hacen más competitivo el territorio…

A modo de conclusiones se puede afirmar que, en general, las distintas conceptualizaciones de desarrollo local presentan algunas notas comunes y que son las que conviene resaltar. El desarrollo local es un proceso:

 Humano: se centra en el progreso material y espiritual de la persona y la comunidad.

 Territorial: se despliega en un espacio que opera como unidad de intervención. Generalmente coincide con alguna división política administrativa

(municipio o grupo de municipios).

 Multidimensional: abarca las distintas esferas de la vida de una comunidad, municipio o región.

 Integrado: articula las políticas y programas verticales y sectoriales desde una visión territorial.

 Sistémico: supone la cooperación de distintos actores y la conciliación de diversos intereses sectoriales.

 Sustentable: se prolonga en el tiempo a partir de la movilización de los recursos locales.

 Institucionalizado: establece reglas de juego, normatividad, políticas, organizaciones y patrones de conducta locales.

 Participativo: intervienen activamente agentes públicos, organizaciones intermedias y de base y empresas.

 Planificado: es fruto de una “mirada estratégica” por parte de una concertación de actores que definen procedimientos, metas y objetivos.

 Identitario: se estructura contemplando la identidad colectiva de la comunidad.

 Innovador: en cuanto al modelo de gestión, de fomento productivo, de participación social.


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