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DE KEYNES A KEYNES. LA CRISIS ECONÓMICA GLOBAL, EN PERSPECTIVA HISTÓRICA

Federico Novelo Urdanivia




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ALGUNOS HÉROES DEL NACIONALISMO ECONÓMICO: HJALMAR SCHACHT, TAKAJASHI KOREKIYO Y... FRANKLIN D. ROOSEVELT.

“El comercio irrestricto correspondía a la paz; los altos aranceles, las barreras arancelarias y la competencia económica injusta, correspondían a la guerra” .

Durante la década bárbara, la institucionalidad internacional, encarnada en la Sociedad de Naciones –de la que no formó parte su principal animador, los Estados Unidos - enfrenta un cuerpo de pruebas ácidas, en los años treinta, que no puede superar: La invasión del Japón a Manchuria (1931), la de Italia a Abisinia (1935), la intervención de Alemania e Italia en la Guerra Civil española (1936-1939), y la invasión de Alemania a Austria y Checoslovaquia (1938), fueron acontecimientos con muy pobres reacciones, cuando las hubo, de la Sociedad de Naciones, a pesar de que, con excepción del primer caso, todas las naciones víctimas de estas invasiones e intervenciones formaran parte de la propia institución, como miembros de pleno derecho . El liberalismo y su institucionalidad sufrían la más fuerte amenaza por la impronta fascista, notablemente incentivada por la crisis económica.

En prácticamente todos los casos de nacionalismo económico, que arrancan con la separación del patrón oro, el éxito inmediato fue de proporciones significativas; incluso, es posible afirmar que dos naciones, Japón y Suecia, se colocaron rápidamente al margen de los efectos de la Gran Depresión (el primero de ellos sólo estuvo adherido al patrón oro, entre enero de 1930 y diciembre de 1931), por la acelerada puesta marcha de medidas nacionalistas: Gran Bretaña, gracias a la devaluación de la esterlina y a los acuerdos comerciales en el ámbito imperial, recuperó su fuerza exportadora y se benefició notablemente de los términos de intercambio con países productores de materias primas, duraderas víctimas de la deflación; Estados Unidos vivió una importante recuperación de producción y empleo, bajo la sombra del New Deal; en Alemania, según Joan Robinson, “Hitler había encontrado la manera de curar el desempleo antes que Keynes hubiese acabado de explicar por qué se producía” , y los países que, en América latina, pudieron iniciar la industrialización sustitutiva de importaciones mostraron sorprendentes tasas de crecimiento.

En la conclusión de la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, Keynes afirma que: “Los hombres prácticos, que se creen exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto. Los maniáticos de la autoridad, que oyen voces en el aire, destilan su frenesí inspirados en algún mal escritor académico de algunos años atrás” . Los pensadores económicos que inspiraron a los gobernantes de Alemania, Japón y los Estados Unidos, durante el nacionalismo económico y que, salvo en un caso y en contra del acta de defunción previa extendida por Keynes, vivieron más que los propios gobernantes, merecen aquí una evocación.

HJALMAR SCHACHT.

El doctor Hjalmar H. G. Schacht tiende a ser recordado por razones relativas a la emisión de la primera norma que impidió el acceso a cargos públicos de ciudadanos de origen judío , de la que derivó la genocida persecución, o por ser uno de los tres personajes declarados no culpables, durante los juicios de criminales de guerra, en Núremberg, Alemania, del 22 de noviembre de 1945 al 31 de agosto de 1946 ; también ha sido evocado por haber provocado involuntariamente, y al lado de Montagu Norman y Charles Rist (gobernador del Banco de Inglaterra y comisario gobernador del Banco de Francia, respectivamente) que en 1927 presionaron exitosamente por la reducción de la tasa de descuento del Banco de la Reserva Federal de los EUA, el origen del crac de 1929 . En la traducción francesa de sus memorias, el título es: Mémoires d´un magicien (París, Amito-Dumont, 1954: Las memorias de un mago) y la evidencia disponible muestra que, para la economía alemana de 1934 a 1936, en verdad lo fue. Schacht fue presidente del Banco Central del Reich (el Reichbank) de 1923 a 1930 y después de marzo de 1933; en agosto de 1934 Adolfo Hitler lo coloca al mando del Ministerio de Economía, y el 31 de mayo de 1935 fue nombrado ministro plenipotenciario para la economía de guerra, con el fin de favorecer el desarrollo de la Wehrmacht y el rearme, tareas que cumple sin aumentar los impuestos ni recurrir a la emisión de papel moneda. El genio de este notable economista se mostró a plenitud con la infrecuente mezcla de audacia e intuición: La primera, sirvió para crear dos tipos de bonos gubernamentales, los bonos Offa, para financiar la obra pública, y los bonos Mefo, para el rearme; en ambos casos, estos instrumentos podían ser inmediatamente canjeados por el Reichbank; la intuición de Schacht sirvió para adivinar que los tenedores (en lo fundamental, grandes empresarios de Alemania y de algunos países industrializados) no los canjearían inmediatamente y, en lo mediato, se inclinarían por cobrar los intereses que produjeran. El monto de estos bonos era doblemente ignorado; en primer lugar, por la población alemana y, en segundo lugar, por el extranjero que no conocía siquiera un aproximado de los gastos militares de Alemania. “Se estima que en la gran época de Schacht (1934-1936) circularon así doce mil millones de <<marcos Mefo>> y financiaron el 50 % de los gastos de armamento. La gran industria, gracias a sus recursos, se otorgaba créditos a sí misma. La deuda interna aumentó (cuarenta y siete mil millones en 1938), pero las fábricas de armamento trabajaban y contrataban más y más personal” . El milagro económico alemán, en realidad, resultaba de una más que sencilla formulación: Un gasto público enorme, destinado al crecimiento de la infraestructura y al rearme, bajo el imperio estatal; es decir, bajo la sólida conducción gubernamental que originaba un mercado dirigido o, como más le gustaba decirlo a Hitler, un <<capitalismo organizado>>. En el frente externo, las cuestiones económicas ofrecían una mayor complejidad; en parte, porque el Tratado de Versalles, por la tácita prohibición de la devaluación del marco, dejaba al gobierno alemán ayuno de soberanía monetaria, en tiempos de depresión internacional que dificultaba enormemente la exportación producida con monedas sobrevaluadas, al menos frente al creciente número de países que habían salido del bloque del oro, y, por otro lado, la escasez de divisas internacionales resultante, complicaba extraordinariamente la importación de bienes indispensables. Para este enredado problema, Schacht disponía de una solución, no total, pero solución al fin. Consistió en un nuevo plan, anunciado el 19 de septiembre de 1934; en él, se generalizó el control de cambios y se introdujo el principio de bilateralismo en los intercambios financieros y comerciales. El plan descansaba en tres principios básicos:
a) Comprar solamente donde las mercancías alemanas fuesen aceptadas como contravalor;
b) No comprar más de lo que, así, se pudiera pagar, y
c) Sólo comprar lo estrictamente necesario.

El plan arrojó importantes éxitos, a los efectos de proveer bienes primarios a bajo costo y sin la mediación de las escasas divisas y a los efectos, también aunque en menor proporción, de encontrar salida para una parte –muy lejana del total, por cierto- de la producción alemana para la exportación.

En paralelo, Schacht promovió una peculiar sustitución de importaciones (ersatz), por la vía de reorientar la inversión interna, de manera adversa para la producción menos asociada con la expansión económica y el rearme. Los combustibles, lubricantes y fibras sintéticos fueron algunos de los bienes sustitutos, de producción privada, que avaló el gobierno nazi. Pese a los éxitos alcanzados, Schacht no era, ni con mucho, imprescindible; al menos no lo era en la lógica y, más específicamente, en los propósitos de Hermann Göring: “Una vez alcanzado el despegue de la economía, la puesta en marcha del armamento y el desarrollo de la Wehrmacht, Schacht quería volver a una economía más liberal, frenar la inflación y el ritmo de las medidas forzadas. A causa de ese problema, que lo puso progresivamente en conflicto con los representantes de las fuerzas armadas, y sobre todo con Goering (sic) –encargado entretanto, además de sus otras responsabilidades, de la oficina recientemente creada para el plan Cuatrienal destinado a acelerar la preparación económica de la guerra-, Schacht abandonó su ministerio en 1937; en 1939 dejó también la presidencia del Banco Central, pero siguió siendo miembro del gobierno hasta 1943” . Resulta interesante conocer las comparaciones que, en todos los casos de estos héroes del nacionalismo económico, se hicieron con Keynes; para el caso de Schacht, se dispone de ésta: “Hjalmar Horace Greeley Schacht y John Maynard Keynes representaban esas respuestas distintas a la Depresión. Ambos rechazaron la ortodoxia del patrón oro a favor de una vigorosa acción pública. Tanto la economía de Schacht como la de Keynes favorecían la intervención del Estado, el activismo fiscal, restricciones a las inversiones internacionales y controles al comercio. Schacht se inclinó por la autarquía fascista y Keynes por el intervencionismo socialdemócrata. En 1934, en las profundidades de la Depresión, el pragmático Schacht dirigía la segunda economía más grande del mundo, mientras que el académico Keynes escribía una obra sobre teoría económica abstracta. Esta disparidad provenía quizá de su actitud intelectual y personal: el alemán era un prusófilo conformista que adoraba el poder y a los poderosos y el inglés un homosexual heterodoxo que creía en el poder de las ideas y desdeñaba a los políticos. Pero también reflejaba realidades políticas y económicas globales. La economía de Schacht fue admirada e imitada en docenas de regímenes autárquicos de Europa y Latinoamérica, mientras que la de Keynes sólo fue obteniendo el apoyo de intelectuales y políticos gradualmente
Las tornas cambiaron diez años después, en 1944. Mientras que el inglés celebraba la aceptación por Occidente de su diseño para la economía del mundo de posguerra, agentes de la GESTAPO se dirigían a detener al alemán. Mientras que Schacht rogaba por su vida en Núremberg, Keynes presidía las negociaciones de un nuevo orden económico que habría que construir sobre las ruinas de la guerra que los alemanes habían perdido” .

En 1973, sustancialmente rico, Schacht muere a los 93 años de edad. En el camino final, como durante toda su vida, rehusó haber hecho algo equivocado.

TAKAJASHI KOREKIYO.

Por un período extraordinariamente prolongado, el Japón se dispuso a subordinarse a las más fuertes tendencias económicas internacionales, especialmente monetarias, para no enfrentar, en soledad, las calamidades derivadas de quedar fuera de la corriente dominante. Fue así, como en 1917, el gobierno decidió suspender la exportación de oro, ya que varios países lo habían hecho; de quedarse aislado como uno de los pocos exportadores del metal precioso, tendría que pagarlo con una extraordinaria devaluación del yen. El retorno al patrón oro por Estados Unidos (1919), Alemania (1924), Inglaterra (1925), Italia (1927) y Francia (1928), más la exhortación por dicho retorno, desde la Conferencia de Génova en 1922 (ya citada), parecieron razones suficientes para que el gabinete Jamaguchi del partido Minsei (formado en 1929), forzara al retorno al patrón oro, con el mantenimiento de la paridad antigua, en enero de 1930. El mecanismo inicial fue el de abolir la prohibición de exportar oro; al hacerlo con arreglo a la antigua paridad, el yen resultó revaluado en alrededor del 10 %. El efecto comercial inmediato, por supuesto, fue deficitario. La moneda fuerte, por vías artificiales o reales, dificulta enormemente las exportaciones y, en sí misma, representa un gran incentivo para las importaciones. Esta situación tiende a agravarse en una época de baja actividad comercial internacional.

La búsqueda del equilibrio entre una moneda sobrevaluada y una balanza comercial deficitaria, para mal, se emprendió por el sinuoso camino de la deflación, a la que se conoce como “política financiera Inoue”, en honor del ministro de Finanzas Inoue Dyunnosuke. “En cualquier caso, la presión de la deflación debida al desplome de la demanda general, aunque no se hubieran producido cambios en la economía mundial, no habría permitido a la economía japonesa librarse de una aguda recesión. En realidad, debido al desplome de la bolsa de valores de Nueva York, en el otoño de 1929 estalló la crisis económica mundial. La economía japonesa sufrió los embates de una recesión repentina (la crisis económica de Shoowa) al combinarse la deflación provocada por la abolición de la prohibición de exportar oro y por el desplome de la economía internacional a consecuencia de la crisis económica mundial” .

En diciembre de 1931, dimitió el gabinete del Partido Minsei, siendo sustituido por el Partido Seiyuu que volvió a prohibir la exportación de oro, apartó al Japón de ese patrón y colocó al frente del ministerio de finanzas a Takajashi Korekiyo (1854-1936), quien desde 1929 anunciaba con claridad lo que Keynes formalizaría siete años después:
“Hay que aclarar la diferencia entre la economía del país y la individual para discutir el problema de la restricción. Por ejemplo, si una persona que tiene manera de vivir con 50 mil yenes al año vive con sólo 30 mil y ahorra 20 mil, esto es muy bueno para su economía privada porque año con año aumentan sus bienes. Pero si analizamos esto desde el punto de vista de la economía del país, debido al ahorro de esa persona la cantidad de 20 mil yenes que hasta entonces gastaba, ahora representa una disminución de la demanda de algún artículo en alguna parte: el resultado es que disminuye la fuerza productiva del país en esa cantidad. Por eso, desde el punto de vista de la economía del país, es mejor que si alguien puede gastar 50 mil yenes al año los gaste. Supongamos que alguien va a una casa de té y gasta dos mil yenes. Desde luego habrá críticas moralistas, pero ir a una casa de té convidando a las geishas y comiendo platos de lujo, representa un aumento de sueldo de los cocineros en la economía del país y además proporciona un ingreso a los productores de alimentos, a los transportistas y a los comerciantes. El ingreso de las geishas se convierte en alimentos, impuestos, ropas, cosméticos, etc. Ese dinero pasa de mano en mano entre los agricultores, fabricantes, comerciantes y pescadores y además ese dinero trabaja veinte o treinta veces más en las industrias. Si se abstiene de ir a la casa de té contará con dos mil yenes nada más” .

La estrategia económica de Takajashi consistió en tres elementos básicos:
a) La elevación del tipo de cambio, devaluación del yen que se puso al servicio de la expansión de las exportaciones;
b) La reducción significativa de las tasas de interés y de descuento del Banco de Japón, con la que se dispuso de dinero barato; y
c) El crecimiento extraordinario del gasto público, significativamente concentrado en el gasto militar, financiado con empréstitos gubernamentales, avalados por el Banco de Japón.

El efecto de esta estrategia no pudo ser más exitoso: Entre 1931 y 1937, las exportaciones se duplicaron, aunque con un notable deterioro de los términos de intercambio, por la devaluación del yen; creció la demanda interna y la inversión privada; el PNB real creció a una tasa de 6.2 % en 1937. Takajashi obtiene éxito, también, en una política financiera que permitió la expansión monetaria, la formalización del pleno empleo y el rápido crecimiento de la inversión y del producto, con estabilidad de precios. Cuando percibió la amenaza de una espiral inflacionaria estabilizó el gasto en alrededor de 2 mil millones de yenes y, tras la expansión significativa de la inversión privada y la reanimación de la intermediación financiera, intentó frenar los gastos, advirtiendo que el crecimiento específico de los militares desequilibraría a la economía nacional.

Debe considerarse que, durante el mismo período, el consumo pasó de 11 782 a 15 121 millones de yenes; un muy significativo avance en la demanda efectiva japonesa.

Mientras los conflictos con los militares, en Alemania, condujeron a H. Schacht al ostracismo, la suerte de Takajashi Korekiyo fue mucho más ingrata: “El 26 de febrero de 1936, un grupo fascista radical de jóvenes oficiales del ejército intentó dar un golpe de estado, movilizando la primera división de la capital para establecer control sobre el área donde se ubicaban la Dieta, el Ministerio de Defensa, el Estado Mayor, etc., y asesinaron a varios dirigentes del gobierno incluyendo al ministro de finanzas, Takajashi Korekiyo. El propósito del golpe era la reestructuración política del país según el plan trazado por Kita Ikki. Fracasó al no obtener el apoyo del comando superior del ejército ni del tennoo. Los principales líderes del golpe fueron ejecutados al igual que Kita y otros ideólogos del fascismo radical y populista” . El avance del militarismo, pese a esta derrota, no se interrumpió: “En 1935 el expansionista ministro de Finanzas Takahashi (sic) Korekiyo intentaría tomar las riendas de los déficit inflacionarios adoptando la política que se conoció como <<la racionalización gradual de las emisiones de bonos del gobierno>>. Pero esta aplicación de frenos económicos no tardó en producir una rebelión militar, y Takahashi sería asesinado en febrero de 1936. Acto seguido, los gastos militares se incrementaron aún más rápidamente” .

El legado de Takajashi, sin embargo, se mantuvo guiando la recuperación de la economía del Japón, con notable celeridad: “Japón alcanzó el pleno empleo a mitad de 1938. Se transfirieron 300 millones de yenes del Banco de Japón a un fondo que debía financiar las importaciones de materias primas de las industrias de exportación, y con ello disfrazar las pérdidas de oro. A esto le siguió un sistema de desequilibrio con controles de cambio, controles de precios y asignaciones de recursos” . La evocación del golpe que ocasionó el asesinato de Takahashi, desde otra interpretación, es más comprensiva con los militares sediciosos y con su ideólogo: “Ciertamente los oficiales (22) que llevaron a cabo el fallido golpe estaban influidos por las ideas de Kita Ikki (<<reverencia al emperador y abajo las fuerzas del mal>>), pero el propio Kita no tuvo en el mismo sino un mínima participación, pues opinaba que en las circunstancias del momento importaba más que el Japón introdujese ciertas correcciones en sus tratos con China y con los Estados Unidos. Por tanto, en principio, no estuvo de acuerdo con el golpe y nunca prestó a la intentona de los jóvenes oficiales más que un apoyo tácito. Sin embargo, fue encarcelado bajo la acusación de haber sido de los principales instigadores del incidente. Otro de los supuestos instigadores, Nishida Mitsugu, fue ejecutado al mismo tiempo; cuando se volvió hacia Kita proponiendo: <<Muramos con tres vivas a Su Majestad el Emperador>>, Kita se negó diciendo: <<No lo deseo>>. Un hermano menor suyo, que habló con él momentos antes de que fuese aplicada la sentencia de muerte, cuenta que Kita dijo: <<No he tenido nada que ver con esta sedición. Ahora bien, como los que la perpetraron eran admiradores de mis obras, si se les piden responsabilidades tendré a mucha honra el figurar entre ellos>>” . En lo relativo a la relación entre incremento del producto y población, Japón alcanzó el más notorio ritmo de crecimiento entre los más importantes países del mundo, tal como nos lo muestra la elaboración de A. Madison:

FRANKLIN DELANO ROOSEVELT.

Entre las más sólidas instituciones, entendidas como reglas del juego, establecidas en los Estados Unidos, el aislacionismo ocupa un lugar preponderante, desde las más tempranas horas de esa nación: “La Europa tiene muchos intereses primarios que no tienen ninguna o muy poca relación con nosotros. Necesariamente se hallará comprometida en disputas, cuyas causas nos son esencialmente extrañas. Sería pues mucha imprudencia si nos envolviésemos con vínculos artificiales en las vicisitudes ordinarias de su política o en las combinaciones o choques casuales de sus amistades o enemistades. Nuestra verdadera política exige que evitemos las alianzas permanentes con cualquier parte del mundo extranjero aunque estemos ahora en libertad de hacerlo [...] La política, la humanidad y el interés recomiendan la armonía y un trato liberal con todas las naciones. Pero nuestra política mercantil es extender una mano igual e imparcial sin pedir ni conceder favores o preferencias exclusivas, consultando el curso natural de los negocios; difundiendo y variando por medios suaves los manantiales del comercio sin forzar nada; estableciendo tratados de comercio con las demás potencias que definirán los derechos de nuestros comerciantes, pero temporales, y sujetos a mudarse o a abandonarse según lo dicten la experiencia y las circunstancias; teniendo a la vista que es un absurdo pensar que una nación reciba favores desinteresados de otra; parte de su independencia estaría en peligro si lo aceptase” . Esta suerte de antiinternacionalismo ha caracterizado a la mayor parte de la historia de ese país y, durante la Gran Depresión, constituyó el elemento clave de la política estadounidense.

Colocado en la nueva circunstancia de gobernar con algunas presiones de colaboradores internacionalistas, y con muchas más de quienes se inclinaban por el nacionalismo, el presidente Roosevelt –cercanamente asesorado por Henry Morgenthau- comienza a dar pasos firmes en el rumbo del nacionalismo económico, primero, en abril de 1933, con la separación del dólar del patrón oro, con la consecuente depreciación de la moneda estadounidense y, segundo, con una significativa declaración, un claro mensaje, enviado a la Conferencia Económica Mundial, celebrada en Londres desde el 12 de junio del mismo año. Escribió: “Tengo la firme creencia que un sistema económico interno saludable contribuirá a una recuperación económica mundial más que cualquier acuerdo internacional” . Lo que siguió, con un pálido intento de estabilización del dólar, la libra esterlina y el franco francés (el llamado Acuerdo Tripartito), no fue sino la creciente visibilidad de bloques irreconciliablemente antagónicos: De un lado, las potencias partidarias del statu quo –Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos- y, de otro, las nuevas potencias imperialistas que buscaban una redistribución de los recursos internacionales: Alemania, Italia y Japón.

No representa un dato menor la afirmación de Charles Kindleberger respecto a que la profundidad y duración de la Gran Depresión, en una proporción significativa se explica por la irresponsabilidad internacional de los Estados Unidos. Las tareas incumplidas, por la incapacidad británica y la falta de voluntad norteamericana para estabilizar al sistema económico internacional, fueron:
a) “Mantener un mercado relativamente abierto para los bienes con problemas;
b) Proporcionar préstamos a largo plazo anticíclicos, o por lo menos estables;
c) Estructurar un sistema relativamente estable de tipos de cambio;
d) Asegurar la coordinación de las políticas macroeconómicas, y
e) Actuar como prestamista de última instancia, por medio del descuento o de otras formas, proporcionando liquidez en las crisis financieras” .

Además de las presiones internas, los Estados Unidos disponían de una buena dosis de desconfianza hacia las economías europeas, las que –en el caso de las aliadas- habían ido posponiendo el pago de las deudas contraídas con los EUA durante la Primera Guerra Mundial, mientras que Alemania iba fortaleciendo su indisposición a pagar las reparaciones establecidas en el tratado de Versalles, hasta su definitiva cancelación. Las circunstancias internas y externas conformaron el telón de fondo de una política exterior estadounidense errática, por decirlo con indulgencia: “El problema era que los Estados Unidos no estaban preparados para asumir todas las responsabilidades que Gran Bretaña había asumido antes. La subordinación de los intereses económicos internos al bienestar de la economía mundial no era algo práctico para los Estados Unidos. Mientras que la salud económica interna de Gran Bretaña había dependido por completo de la economía mundial, la posición de los Estados Unidos era diferente. Los Estados Unidos tenían el poderío económico necesario para desempeñar un papel central en la organización de la economía mundial, pero tal papel no se le imponía; era mucho menos dependiente que Gran Bretaña de sus importaciones o exportaciones para el funcionamiento de su economía. El resultado fue que los Estados Unidos desempeñaron su papel económico internacional en forma vacilante e irresponsable” . Esta irresponsabilidad no era nueva; Charles Kindleberger cita al historiador E. H. Carr: “... en 1918 el liderazgo mundial fue ofrecido, casi con el consentimiento universal, a Estados Unidos... y fue rechazado” .

En el frente interno, en efecto, la llegada de F. D. Roosevelt al poder se hizo acompañar de un fuerte compromiso social, con un mensaje contundente en abono de la confianza y la tranquilidad colectivas: “... Permitidme aseverar mi firme convencimiento de que la única cosa que debemos temer es el temor mismo, innominado, irracional, injustificado terror que paraliza los necesarios esfuerzos para convertir la retirada en avance... Nuestra zozobra no proviene de falla sustancial alguna... La abundancia se encuentra en nuestros umbrales, pero languidece el generoso uso de ella a la vista misma del aprovisionamiento. Esto obedece, en primer lugar, a que los regidores del intercambio de las mercancías de la humanidad han fallado, a través de su propia tozudez y de su propia incompetencia, han admitido su fracaso y han abdicado. Las prácticas de los inescrupulosos cambistas de dinero han sido enjuiciadas en la corte de la opinión pública y rechazadas por los corazones y las mentes de los hombres... Los cambistas de dinero han huido de sus altos sitiales en el templo de nuestra civilización. Ahora podemos restituir ese templo a las antiguas verdades... Nuestra tarea primaria más grande, es poner a la gente a trabajar. Estoy preparado para recomendar, bajo la investidura de mi obligación constitucional, las medidas que pueda requerir una Nación agobiada, en medio de un mundo agobiado” . Para la Nación hizo mucho; para el mundo, muy poco, al menos hasta el inicio de la Segunda Guerra Mundial.

“Con Franklin Roosevelt llegaron finalmente a producirse importantes desviaciones de la ortodoxia clásica, por más que no hubieran sido prometidas en absoluto durante su campaña electoral de 1932. La depresión revestía tres facetas visibles. La primera, una incontenible deflación de los precios, con la consiguiente ola de quiebras en la industria y en la agricultura. La segunda, el desempleo. Y la tercera, los padecimientos que la depresión acarreó para los grupos especialmente vulnerables: los ancianos, la juventud, los enfermos y los que se encontraron sin vivienda o mal alojados, conjuntamente con los parados en general. El primer tipo de medidas aplicadas por Roosevelt trataban de aliviar el problema de los precios; el segundo, prestar ayuda a los desempleados, suministrándoles trabajo, y el tercero, mitigar los sufrimientos de la población más necesitada. Esta última categoría de medidas fue la génesis del estado de bienestar, que ya había hecho su aparición en Europa y que ahora comenzaba a implantarse en los Estados Unidos” .

Las reformas legislativas impulsadas por Roosevelt fueron más variadas e importantes que las que hayan impulsado cualquiera de sus predecesores. Una acertada caracterización del Nuevo Trato, divide al total de acciones emprendidas en medidas de recuperación y asistencia, de un lado, y en medidas de reforma, de otro, existiendo este doble carácter en muchas de ellas:
“En el campo de la asistencia, el gobierno ayudó a las empresas que estaban en graves apuros con empréstitos federales, que no tardaron en sumar miles de millones de dólares. Puso en práctica un amplio programa de gastos en obras públicas y de créditos para la construcción de casas, caminos, puentes y obras de mejoramiento local, con la finalidad de estimular la actividad económica y crear empleos. Forjó complejos sistemas de asistencia a los desempleados y, hacia 1940, había gastado alrededor de 16 000 millones de dólares en asistencia directa y otros 7 000 millones más en varias obras publicas. Dio inicio a un ambicioso programa de conservación de los recursos naturales, uno de cuyos instrumentos principales fue el Civilian Conservation Corps, que proporcionó trabajo a cerca de tres millones de jóvenes. Acudió en ayuda de los ferrocarriles, propició la consolidación de los servicios y proporcionó mejoras que hacía tiempo se necesitaban. Mediante el patrocinio federal para el trabajo de escritores, de los teatros, los conciertos y la decoración de los edificios públicos, prestó ayuda a escritores, artistas y músicos en apuros, con lo que enriqueció grandemente la vida cultural de la nación. Muchas de las grandes reformas aplicadas a la agricultura y a la industria tuvieron como mira también prestar asistencia a los necesitados. A la reforma permanente apuntó gran parte de la legislación sobre banca, energía hidráulica, agricultura, relaciones obrero-patronales, seguridad social y política. El nuevo Trato cerró los bancos y los volvió a abrir sujetándolos a una vigilancia más estricta y actuando el gobierno como garante de los depósitos bancarios. Abandonó el patrón oro y devaluó el dólar con el objeto de alcanzar una inflación controlada poco fuerte y elevar, de tal modo, los precios de las mercancías. Estableció un control cuidadoso de la venta de acciones, bonos y otros valores. Deshizo las grandes compañías holding que se habían hecho con el control de gran parte del negocio de suministrar al país energía eléctrica, y que a menudo había sido manipulado para el beneficio de unos cuantos. Formuló códigos de conducta correcta para los negocios, con la mira de poner fin a una despilfarradora competencia. Elevó los impuesto sobre la renta de los ricos y de los consorcios, tapó agujeros en las leyes fiscales y aclaró gran parte de la confusión que desde hacía tiempo prevalecía en lo que respecta a las políticas fiscales de los gobiernos estatales y federal […] Cuatro grandes campos de la reforma del Nuevo Trato merecen que se les preste atención particular: los de la agricultura, el trabajo, la seguridad social y la administración pública. Los objetivos, en el campo de la agricultura, fueron elevar los precios de las mercancías hasta el nivel anterior a la Guerra Mundial, reducir la producción hasta el punto en que quedaran eliminados los ruinosos excedentes, fomentar la conservación de la fertilidad de los suelos, facilitar la extensión del crédito a los agricultores, rescatar a los aparceros y a los que trabajaban tierras de productividad marginal, y abrir nuevos mercados tanto en el extranjero como en el interior para los productos agrícolas. Todos estos objetivos fueron alcanzados en gran parte. Una Ley de Ajuste Agrícola, que buscaba la reducción voluntaria de la producción de ciertos artículos a cambio de subsidios gubernamentales, fue promulgada en 1933. Fue anulada tres años más tarde por la Suprema Corte, pero entonces el Congreso promulgó una segunda y mejor ley de asistencia al campo. Este decreto estipuló que el gobierno haría pagos en dinero a los agricultores que dedicaran parte de sus tierras a cultivos conservadores del suelo. Hacia 1940, cerca de seis millones de agricultores participaban de ese programa y recibían subsidios que, en término medio, ascendían a más de 100 dólares por agricultor. La nueva ley, asimismo, dispuso que se otorgaran empréstitos con garantía de mercancía para los excedentes de cosechas, la construcción de silos y almacenes a fin de conseguir un granero constantemente normal, y seguros para la producción de trigo. La disminución resultante de la producción de los principales cultivos y la apertura de nuevos mercados lograron elevar los precios de las mercancías agrícolas: hacia 1939, los ingresos de la agricultura eran más del doble de lo que habían sido en 1932. Una Farm Credit Administration proporcionó crédito a tasas de interés casi nominales; una Farm Security Administration se dedicó a la tarea de financiar que los aparceros se convirtieran en propietarios, así como a la rehabilitación de los agricultores poco productivos.

En el campo del trabajo, el Nuevo Trato promulgó una serie de leyes que hicieron época. La Ley de Recuperación Nacional de 1933 se propuso reducir la jornada de trabajo, elevar los salarios, poner fin al trabajo infantil; garantizó el derecho a la contratación colectiva y prohibió los contratos abusivos. La Suprema Corte la anuló en 1935, pero sus disposiciones en materia de trabajo fueron mejoradas en dos grandes leyes fundamentales: la Ley Wagner de 1935 y la Ley de Estándares Justos de Trabajo de 1938. La Ley Wagner garantizó a los trabajadores el derecho a formar sus propios sindicatos y negociar a través de ellos con los patronos, prohibió a los patronos discriminar en contra de cualquier miembro de un sindicato, y creó una Junta de Relaciones Laborales para zanjar todas las disputas obrero-patronales. La ley dio origen a violentas controversias, pero dio a los trabajadores un trato mejor que el que nunca antes habían recibido. Bajo sus auspicios se revitalizó la AFL, y empezó a existir una nueva y vigorosa organización de trabajadores, la del Congres for Industrial Organization, o CIO. Esta organización revivió el sindicalismo industrial de los antiguos Knights of Labor y logró organizar a los trabajadores de las industrias del acero, de los textiles, del automóvil y otras industrias más que hasta entonces se habían mostrado invulnerables a la sindicalización. Hacia 1940, el número de miembros de los sindicatos se había elevado hasta ser de nueve millones, y para cuando terminó la guerra, a casi 15 millones. La Ley de Estándares Justos de Trabajo tuvo como objeto fijar un techo al número de horas de trabajo y un piso para los salarios. Estableció las 40 horas como la semana mínima normal de trabajo y una retribución de 40 centavos la hora, como salario mínimo normal; el límite fijado a la jornada de trabajo se mantendría igual durante la siguiente generación, pero el salario mínimo se elevó constantemente. Esta ley también prohibió el trabajo infantil en las industrias que participaran en el comercio interestatal, prohibición a la que felizmente no opuso su veto la Suprema Corte.

Tuvo importancia fundamental, también, la legislación para proporcionar seguridad a los desempleados, los ancianos y los incapacitados. Hasta esas fechas, esas cuestiones se habían confiado a los estados. Algunos estados habían puesto en práctica eficaces proyectos de seguro por desempleo y pensiones por vejez, pero era patente que los estados eran incapaces individualmente de manejar el problema, puesto que, en resumidas cuentas, era de proporciones nacionales. A insistencia del presidente, en 1935, el Congreso promulgó una serie de leyes de seguridad social por las que se proporcionaron pensiones a los ancianos, seguro por desempleo, pagos asistenciales a los ciegos, a las madres dependientes y a los niños inválidos, y partidas de presupuesto para trabajos de salud pública. Estos programas debían ser financiados en parte por los patronos, y en parte por los trabajadores; los estados se encargarían de su ejecución y el gobierno federal los vigilaría. A pesar de la amplia oposición inicial, el programa de seguridad social no tardó en ganarse el apoyo de casi todo el mundo, y en años subsiguientes sus disposiciones se hicieron más generosas y sus alcances se ampliaron.

Entre sus realizaciones más importantes figuraron la creación de la Tennessee Valley Authority, para desarrollar los recursos de una de las grandes cuencas interiores del país, mediante el uso de plantas hidroeléctricas de propiedad estatal y de un programa amplio de rehabilitación económica y agrícola. Esta empresa grandemente exitosa fue seguida por otras semejantes, aunque menos ambiciosas, en el Lejano Oeste y fue copiada en el extranjero.

Finalmente, el gobierno de Roosevelt inició importantes reformas, de largo alcance, en su administración. El Departamento Ejecutivo, que había crecido a la buena de Dios y era ineficaz y despilfarrador, fue reorganizado parcialmente, aunque quedó mucho por hacer. La Ley Hatch de 1939, que quizá es la más importante de las reformas de la administración pública desde la primera ley de reforma de 1883, prohibió a empleados del gobierno dedicarse a <<actividades políticas perniciosas>>y combatió la corrupción y los despilfarros de los partidos políticos. Y, en 1937, el presidente, profundamente preocupado por una insólita serie de fallos de la Suprema Corte que había anulado la mayoría de las medidas tomadas para la realización del Nuevo Trato, propuso un plan para reformas a dicho tribunal supremo. El método consistió en enviar a retiro a los jueces de edad avanzada y meter sangre nueva en el tribunal; y la finalidad fue convencer al supremo tribunal que retornara a la gran tradición de los jueces Marshall, Story y Holmes, la tradición que consideraba que la Constitución era un instrumento flexible de gobierno antes que una barrera que se oponía al gobierno. La proposición específica de Roosevelt fue agudamente criticada y finalmente rechazada. En el ínterin, sin embargo, el personal de la Suprema Corte empezó a cambiar y antes que pasara mucho tiempo, formándose una idea más esclarecida de la legislación promulgada por las otras ramas iguales e independientes del gobierno, rectificó la mayoría de sus anteriores fallos paralizantes. El gran debate que inició Roosevelt a propósito de la Suprema Corte, aunque produjo gran confusión y rencores, al final algo hizo por educar a la nación acerca de cuál era el carácter real del sistema constitucional estadunidense, así como persuadir a dicho tribunal de que debía respetar de manera más realista las disposiciones constitucionales acerca de la separación y la igualdad de las tres ramas del gobierno, y de que debía adaptarse a la democracia estadunidense” .

¿Alguna relación de esta larga descripción del Nuevo Trato con la Revolución Keynesiana? Algo aporta a esta cuestión Eric Roll: “La revolución no quedó confinada a Gran Bretaña, si bien en el continente, con excepción de los países escandinavos, fue más moderada. Tuvo, sin embargo, un progreso incluso más rotundo en los Estados Unidos, donde las ideas keynesianas, a menudo pulidas y perfeccionadas, pronto arrebataron a la academia, y junto con el Nuevo Trato rooseveltiano y transcurrido un tiempo se convirtieron en uno de los pilares de la sabiduría de la política económica, en contra de la cual, al menos hasta el inicio de la guerra, la vieja ortodoxia fue relativamente impotente” .

Los juicios relativos al radicalismo o al conservadurismo del Nuevo Trato, así como al talento o a la ignorancia económica de Roosevelt y de Henry Morgenthau, su secretario del Tesoro desde noviembre de 1933 y principal asesor en la materia, son sorprendentemente variados y opuestos: Mientras el Premio Nobel de Economía en 1970, Paul Samuelson, nos recuerda que: “Una refutación (de la creencia anterior de que los mercados liberalizados siempre pueden generar su propia recuperación) incluso anterior la proporcionó el incapaz Herbert Hoover entre 1929 y 1932. Una economía en retroceso genera su propio círculo vicioso descendente, a no ser que se le aporte un gran estímulo público sostenido. Una economía deprimida genera una sociedad malsana. La historia nos lo ha mostrado en repetidas ocasiones” , Paul Johnson establece que no hay mayores diferencias ni en la capacidad de gobernar ni en el talento personal e incluso en los propósitos económicos, entre Hoover y Roosevelt, y hace referencia a lo que juzga como La mitología del Nuevo Trato . Por lo que hace a las impresiones que, recíprocamente, se dispensaron Roosevelt y Keynes, tras su encuentro en 1934, y que ambos y en privado trasmitieron a Frances Perkins, secretaria del Trabajo en los años del primero, Roosevelt comentó: “He visto a tu amigo Keynes. Ha puesto un completo jaleo de fórmulas. El debe ser un matemático, más que un economista político”; Keynes, por su parte declaró: “Supuse que el presidente era más culto, económicamente hablando” . La opinión de Charles Kindleberger es la siguiente: “Se puede garantizar que Roosevelt y sus consejeros más cercanos –especialmente Morgenthau y Howe- a menudo no tenían una idea clara de lo que estaban haciendo” .

Desde otra perspectiva, John K. Galbraith considera de enorme importancia la participación e influencia de Rexford Guy Tugwell y de Adolf A. Berle, economistas de particular distinción, que persuadieron a Roosevelt para romper con la ortodoxia clásica; otro tanto merece destacarse en el caso de los economistas agrarios George F. Warren y Frank A. Pearson, quienes impulsaron los grandes apoyos a los productores rurales, que desarrolló el Nuevo Trato. La lección, en el caso de la protección a los precios rurales, y su expansión mundial, es recogida por Galbraith: “Así ocurre por ejemplo en el Japón, donde los precios agrícolas están fuertemente protegidos; en el Mercado Común Europeo, donde los precios de la producción agraria se llevan la parte del león en materia de subsidios y atenciones, y en Suiza, supuestamente el país de la libre empresa, donde las vacas viven de la hierba de las montañas y sus dueños de las subvenciones oficiales. Es preciso volver a destacar el fondo de la cuestión: la historia de la economía en tiempos recientes demuestra bien a las claras que el sistema clásico de mercado ya no se tolera allí donde se presenta en su forma más pura” .

Durante el Nuevo Trato es documentable un cierto grado de pusilanimidad en el comportamiento del presidente Roosevelt y de sus asesores: La rapidez con la que, desde 1936, se elevaron los precios y los salarios, en una gran parte explicable por prácticas monopólicas de empresas y sindicatos, al menos en la opinión de Leon Henderson y Marriner Eccles (Jefe del Sistema de la Reserva Federal), inclinaron al presidente a favor de restablecer un presupuesto equilibrado, con lo que, en pocas palabras, se construyó una depresión dentro de la depresión, que abarcó desde mediados de 1937 hasta el otoño de 1939 y que retrasó e hizo considerablemente más lenta la recuperación. Algunos importantes elementos depresivos, como la caída de los precios, no encontraron una recuperación significativa hasta fechas muy posteriores; en realidad, hasta la Segunda Guerra Mundial y, en general y como puede apreciarse en el cuadro 7, la recuperación no alcanzó los niveles de producción, ocupación y salarios de 1937, ni siquiera en agosto de 1939.

La lección, para aquel entonces y para el presente, es de una importancia difícil de exagerar, toda vez que una aparente recuperación, leída en el incremento temporal de precios y salarios, llevó a buscar el déficit cero y, con ello, a la notable interrupción de los efectos expansivos de la primera etapa del Nuevo Trato, originando una duda de gran importancia, respecto a la verdadera variable explicativa de la posterior recuperación: ¿Fue la segunda etapa del Nuevo Trato, o fue el estallido de la Segunda Guerra Mundial? La respuesta es que una recuperación interrumpida, muy difícilmente puede hacerse eficaz en su reinicio.

La depresión dentro de la depresión, bautizada entonces y con poco tino como recesión, en muy buena medida fue el resultado de un comportamiento vacilante y pusilánime de la administración rooseveltiana, consistente en intentar el retorno a los presupuestos equilibrados , cuando el efecto positivo de los déficit acumulados no se había mostrado plenamente. Este intento de reivindicación del pensamiento económico convencional, en obsequio de la opinión conservadora que forzó una reducción prematura de los gastos gubernamentales, se tradujo en una suerte de freno económico de la recuperación promovida por la primera etapa del Nuevo Trato y en el retorno a la depresión, que obligó a esperar por la guerra para alcanzar el pleno empleo.


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