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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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ii) Metodología: El caso de las municipalidades provinciales

Como se mencionó en este documento, existen más de 1,800 municipalidades en el país. Realizar una recopilación y revisión de información de cada una de ellas sería imposible, por obvias restricciones de tiempo, financiamiento y, sobre todo, de disponibilidad de información. Inclusive para trabajar con una muestra representativa de tal universo se tendría dificultades, puesto que nuestras revisiones de las encuestas del INEI y de la información financiera municipal disponible en la Contaduría Pública de la Nación, nos muestra que muchas municipalidades distritales acostumbran no remitir información.

Por las razones mencionadas, se optó por tomar como universo las municipalidades provinciales que están distribuidos en todo el territorio nacional. Se consideró 157 como la cifra del universo poblacional para determinar la muestra representativa de esas municipalidades, cuyas informaciones han sido sometidas a investigación.

La determinación de la muestra siguió los siguientes pasos:

1° Calculo de la muestra inicial.

2° El ajuste de la muestra inicial.

3° Estratificación de la población, determinando la cantidad de municipalidades que corresponden a cada sub-población.

4° Determinación del número de unidades correspondientes a la muestra de cada sub-población.

5° Selección aleatoria de las muestras de cada grupo poblacional (sub-población).

La muestra inicial se obtuvo de la siguiente fórmula:

Donde:

n = muestra inicial

Z = límite de confianza para generalizar los resultados

pq = campo de variabilidad, en la cual p representa a los aciertos y q a los errores

E = nivel de precisión

Los valores a considerarse son:

Z = 1.96 , p = 0.95 , q = 0.05 , E = 0.068

reemplazando valores se tiene:

La muestra inicial es 39, cifra que se somete al factor de corrección finita. La muestra ajustada se obtiene a través de la siguiente fórmula:

Donde:

n = valor de la muestra inicial o preliminar

n0 = muestra ajustada o corregida

N = población igual a 156 municipalidades

Reemplazando valores tenemos:

La muestra numérica es 31, por tanto, se va evaluar la gestión de este número de municipalidades provinciales.

Partiendo de lo que ya se ha sostenido en este documento, respecto a que en las municipalidades provinciales del país así como en sus jurisdicciones locales no existe una realidad homogénea sino varias realidades, se establecieron sub-grupos (estratos) del universo, al interior de los cuales existiera un mayor grado de homogeneidad.

Compatibilizando la disponibilidad de información con la necesidad de análisis de la presente investigación, se logró construir una matriz con 157 municipalidades provinciales , para luego establecer los estratos, en función de los indicadores y criterios que se mencionan a continuación:

 Índice de Pobreza del Mapa de Pobreza 2000 elaborado por FONCODES. Puesto que este índice proporciona una idea del estado de vida del habitante promedio de la localidad provincial, hacia el cual fundamentalmente se orienta y se debe orientar la actividad municipal.

 Gasto Municipal para 1997 (tomado de la Cuenta General de la República). Toda vez que este es el conjunto de recursos con que cuenta la municipalidad provincial para cumplir con su misión, que tiene alcance provincial.

 Población estimada para el 2000 (elaborado por el INEI). Esta establece la diferencia de esfuerzo y recursos que deberá requerir la municipalidad provincial para cumplir con sus funciones. Por ejemplo, no es igual la naturaleza local e institucional en el caso de una municipalidad que tiene que atender a 6,723,130 habitantes (Lima) respecto de otra que debe atender a 141,455 habitantes (Tumbes).

Construida la matriz “base”, cada uno de sus elementos provinciales de cada indicador fue transformado a un número índice (valor relativo) para evitar que los mayores valores absolutos de algunos indicadores distorsionasen el proceso de formación de grupos. (Por ejemplo, la población tiene magnitudes absolutas muy elevadas comparadas con las del índice de pobreza). Para ello, se uso como fila “pivote” los valores de la Provincia de Lima. Luego, el valor absoluto de cada elemento provincial de cada indicador fue transformado en un número índice, dividiendo aquel entre el valor “pivote” (de Lima) del indicador correspondiente. Así, según este criterio, cada uno de los indicadores de la Provincia de Lima se transformó en 1.00.

Construida la matriz “transformada” con los correspondientes números índices, se aplicó la técnica de Cluster Analysis, y se formaron los correspondientes estratos. Conformados los estratos y determinado el número de elementos muestrales que le corresponde a cada uno de ellos (Cuadro 5.2), para cada estrato se procedió a seleccionar aleatoriamente las municipalidades provinciales hasta completar el número de elementos que le corresponde al estrato. El resultado final de la composición de los estratos muestrales se presenta en el Cuadro 5.3.

Con las consideraciones conceptuales expuestas en la parte introductoria del presente sub-capítulo, se procedió a desarrollar el análisis de la gestión municipal provincial en el país, sobre la base de la muestra estratificada seleccionada.

Las principales fuentes de información de esta parte del trabajo referido a la gestión municipal, provienen de:

 La información básica solicitada en la Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Económica Distrital 1997, que consiste en una investigación estadística que el INEI ejecutó en todo el territorio nacional. La cobertura estadística comprende a las 1,812 municipalidades que existían al año 1997 en todo el país, dentro de los cuales se tiene 193 municipalidades provinciales, incluida la Municipalidad de la Provincia Constitucional del Callao.

 La información requerida por la Contaduría Pública de la Nación a las municipalidades provinciales y distritales, concerniente a la ejecución anual de sus ingresos y gastos, correspondiente a los periodos 1997, 1998 y 1999.

En cuanto a las unidades de análisis, éstas corresponden a las municipalidades provinciales seleccionadas a través del método de muestreo estratificado que ya se ha mencionado.

Se procedió a una revisión minuciosa de la información disponible simultáneamente en los diversos índices para las 31 municipalidades provinciales seleccionadas, en los siguientes formularios de la mencionada encuesta municipal del INEI: Modulo I de Gestión Municipal; y, Módulo III de Aspectos Administrativos de la Municipalidad. Se verificó los casos en que las municipalidades no proporcionaron información, así como la consistencia de las cifras.

Asimismo, para esta parte del trabajo se formuló el siguiente axioma:

El suministro de un servicio público de naturaleza local (limpieza de calles y parques, carnés de sanidad, etc.) o el desarrollo de una actividad indirectamente vinculada a dicho servicio (planes, TUPA , etc.), aún en condiciones deficientes, es mejor a la inexistencia de los mismos.

Revisada la consistencia de la información disponible, se consideró los aspectos normativos vigentes en materia de gestión municipal en el periodo analizado, así como el mencionado axioma. Seguidamente, se construyó la tabla de variables, indicadores e índices que se presenta al nivel de municipalidades provinciales en la Tabla 5.1.

Cada índice de las dos primeras variables, por separado, presenta la limitación de reflejar en forma muy aproximada una de las características del indicador. Así por ejemplo, dos respuestas afirmativas de dos municipalidades indicando que realizan operativos de fiscalización en salubridad, podrían tener contenidos distintos, puesto que es diferente que una municipalidad realice dichos operativos con frecuencia mensual respecto a otra que realiza el mismo tipo de operativo semestralmente.

Si bien por separado cada uno de tales índices tiene débil poder explicativo, en grupos, en forma adecuadamente agregada –como los que se presentan en la Tabla 5.1– permite superar dicha limitación. Además, los entendidos en temas de gestión municipal señalan que la experiencia sugiere que si dos o más municipalidades coinciden en varios índices de orden cualitativo, entonces es muy probable que ellas presenten características similares en los aspectos de gestión evaluados.

Por lo expuesto, se plantea el siguiente supuesto con relación a los 19 índices de las dos primeras variables:

A mayor número de índices cualitativos con resultados que indiquen que no se están realizando acciones a favor de la población, más deficiente será la gestión municipal en los correspondientes indicadores evaluados; y, viceversa.

Determinados los 19 índices con sus respectivos valores (Cuadro 5.4), directamente relacionados con la determinación de las variables “Instrumentos para la Gestión Municipal” y “Acciones de regulación en la Localidad”, dichos índices fueron sometidos a la prueba de correlación de Pearson , con la finalidad de comprobar su grado de asociación (Cuadro 5.5).

A fin de asegurar que los índices seleccionados reflejaran lo mejor posible las características de las dos variables mencionadas, se decidió descartar aquellos que presentaran una baja o negativa asociación lineal con respecto al resto de índices. Al efectuar el análisis, los índices Nº 2 (Disponibilidad de Plan de Director), Nº 8 (Tiene acceso al diario El Peruano) y Nº 9 (Frecuencia de acceso al diario El Peruano), que resultaron con correlaciones bajas o negativas, fueron descartados.

Luego del proceso de análisis de correlación, para la variable “Instrumentos para la Gestión Municipal” seis fueron los índices seleccionados; en tanto, en el caso de la segunda variable, “Acciones de regulación en la Localidad”, se mantuvo su número inicial de índices. En el Cuadro 5.6 se pueden observar estos resultados; asimismo, en la última columna de cada una de dichas variables se puede apreciar el promedio del conjunto de índices correspondiente a cada municipalidad provincial. Estos cálculos promedio suponen que todos y cada uno de los componentes de gestión municipal, cuyo grado de desempeño se pretende medir, son igualmente importantes; por consiguiente, a cada índice se le ha asignado igual ponderación.

Con relación a las siguientes variables, “Recursos Físicos Municipales” y “Servicios Municipales”, sus índices reflejan mejor el aspecto cuantitativo que en el caso de las dos primeras variables, puesto que consideran de manera explícita la cantidad del recurso físico disponible así como del servicio brindado. Las definiciones y características de los nueve índices adicionales de la Tabla 5.1 se presentan a continuación:

• Personal municipal para atender a la población. Es el resultado de dividir el personal ocupado de la municipalidad provincial entre la población del distrito capital de su respectiva provincia . Dicho personal está constituido por directivos y funcionarios, empleados, obreros, personal de vigilancia y personal de limpieza; tanto contratados como nombrados. El índice se expresa en número de trabajadores municipales por cada 10,000 moradores.

• Personal municipal con conocimiento en informática para atender a la población. Es el resultado de dividir el personal ocupado con conocimiento en informática de la municipalidad provincial, entre la población del distrito capital de provincia. La formación en informática comprende uno o más de los siguientes tipos: Hoja de Cálculo, Procesador de Texto, Sistema Operativo, Correo Electrónico, Lenguajes de Programación o Redes. Se expresa en un trabajador municipal con conocimiento en informática para cada 10,000 habitantes.

• Maquinaria y equipo municipal operativo para atender a la población. Es el resultado de dividir las maquinarias y equipos, en estado operativo, que dispone la municipalidad provincial, entre el número de habitantes de su distrito. Como maquinaria y equipo se consideran: camionetas y autos, volquetes, camiones recolectores de basura, otros camiones y otros. El índice se calcula como maquinaria (o equipo) municipal operativo para cada 10,000 habitantes.

• Equipo de cómputo municipal operativo para atender a la población. Es el resultado de dividir los equipos de cómputo, en estado operativo, que dispone la municipalidad provincial, entre el número de habitantes de su distrito. Se considera los siguientes equipos de cómputo: PC-286, PC-386, PC-486 y PC-Pentium. Se considera un equipo de cómputo para cada 10 000 habitantes.

• Basura recolectada al día por habitante. Considera el promedio de la basura recolectada al día (en kg) por habitante, independientemente del destino final de la basura.

• Cobertura de carnés de sanidad para la población. La idea es que un mayor número de carnés para un grupo determinado de habitantes, revelaría un mayor grado de preocupación de la municipalidad por las condiciones de sanidad en la localidad, en beneficio de sus habitantes. Este índice relaciona el número de carnés de sanidad otorgados durante 1997 (para venta de alimentos en restaurantes, venta ambulatoria de alimentos y otros tipos de carnés) respecto al conjunto de habitantes. El índice se calcula sobre la base de números de carnés por cada 1,000 moradores.

• Cobertura de licencias y permisos municipales para la población. Es un coeficiente que considera en el numerador licencias municipales para transporte público, construcción, autorizaciones temporales y otras, así como permisos para el uso de vehículos menores, otorgados durante 1997, y, en el denominador se consigna la población. Se expresa en número de licencias o permisos por cada 10,000 habitantes.

• Índice de beneficiarios de programas sociales municipales. Es el resultado de comparar el número de beneficiarios de los programas sociales apoyados por la municipalidad provincial durante el periodo de la encuesta, respecto a su población distrital. Los programas sociales considerados son los que se desarrollan a través del siguiente tipo de organización: Club de Madres, Vaso de Leche, Comedor Popular, Wawa Wasi y, en menor grado, otros tipos de organización. Se expresa en porcentaje.

• Cobertura de servicios de biblioteca y culturales. Cociente que relaciona, en el numerador, el número promedio mensual de atenciones de servicios de biblioteca municipal y casa de cultura proporcionada por la municipalidad provincial; en tanto que en el denominador se registra la población del respectivo distrito. Se considera número de servicios por cada 1,000 pobladores.

El Cuadro 5.7 presenta los valores de los nueve índices (del 20 al 28) de las variables “Recursos Físicos Municipales” y “Servicios Municipales”, correspondientes a las 31 municipalidades provinciales de la muestra.

Una vez construida la información en forma de matriz de índices para las mencionadas municipalidades, se procedió a seleccionar como fila de referencia, “pivote”, a la fila de valores correspondiente a la Municipalidad Metropolitana de Lima. La información de la fila pivote se transformó en un número índice, utilizando como base la unidad. Con este índice se cuantificó el número de veces que las restantes municipalidades provinciales están en mejor o peor situación que la de Lima. Este procedimiento dio como resultado el Cuadro 5.7a.

Seguidamente, se procedió de modo similar al caso de las dos primeras variables analizadas; es decir, el mencionado nuevo conjunto de coeficientes fue sometido a la prueba de correlación de Pearson, cuyos valores se aprecian en la parte inferior del Cuadro 5.7a.

Como resultado del procedimiento mencionado, se eliminaron los índices que presentaron bajos valores de correlación positiva o correlación negativa con los demás índices. Los que fueron eliminados son: el N° 21, Personal Municipal con Conocimiento en Informática para atender a la Población; el N° 24, Basura Recolectada (kg) al Día por Habitante; el N° 26, Cobertura de Licencias y Permisos Municipales para la Población; el N° 27, Índice de Beneficiarios de Programas Sociales Municipales; y el N° 28, Cobertura de Servicios de Biblioteca y Culturales.

En el Cuadro 5.8 se puede observa los indicadores que quedaron para cada variable, y en la última columna de la primera variable se puede apreciar el promedio del conjunto de índices correspondiente a cada municipalidad provincial. Estos cálculos promedio suponen, igual que en las dos primeras variables, que todos y cada uno de los índices son igualmente importantes; por consiguiente, tienen igual ponderación.


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