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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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i) Tendencia histórica, situación actual y perspectivas

Iván Finot sostiene que a lo largo de la historia ha habido sucesivos procesos de centralización y de descentralización políticas: al centralismo romano sucedió la descentralización feudal, pero luego la conformación de las naciones exigió el centralismo nacional. En las civilizaciones Inca y Azteca también estuvo presente el centralismo. Esta doble tendencia centralista, en Europa y en América, facilitó la colonización de la actual América Latina, pero luego, en la medida en que se consolidaba la colonización, el centralismo inicial se fue debilitando, hasta el surgimiento de las intendencias, en el siglo XVIII. La Guerra de la Independencia de España en el primer cuarto del siglo XIX y la instauración de la República en Brasil hacia finales de ese mismo siglo, pueden ser consideradas como movimientos descentralizadores respecto del centro colonial o imperial, según los casos. Pero lograda la emancipación, la conformación de las nuevas naciones exigió en cada una de ellas una fuerza centralizadora, a partir de la dominación, la hegemonía o el consenso entre oligarquías locales.

Ernesto Stein también señala que América Latina ha tenido una larga tradición de centralización, que se remonta al periodo pre-colonial. Asimismo, afirma que después del movimiento de independencia, las estructuras fiscales centralizadas se mantuvieron, en parte, debido a la herencia colonial, y en parte a la necesidad que los países tenían de mantener unidos a sus provincias distantes bajo un único poder.

Explica Finot que con altibajos, el impulso centralista nacional prevaleció en América Latina durante más de un siglo, tendiendo a aumentar a lo largo del siglo XX, hasta llegar, hacia fines de la década de 1950, al paradigma de la planificación central, cuya vigencia concluyó con la crisis de la deuda (1982). La post-crisis se caracterizó por el ajuste económico pero también por la recuperación de la democracia. En esta post-crisis, tal vez por primera vez en América Latina, se plantea efectivamente reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y descentralizar decisiones hacia las iniciativas locales y regionales como estrategia de desarrollo. Se empieza a entender que los nuevos tiempos exigen transformación productiva y que ésta requiere de la articulación de esfuerzos públicos, privados y colectivos en escenarios locales a fin de lograr sinergias que propicien la innovación. Para que ello sea posible, la descentralización política del Estado resulta imprescindible.

La conformación de las naciones latinoamericanas requirió de centralismos. Una creciente intervención de los gobiernos nacionales en la provisión de educación y salud resultó importante para su legitimación. Finot explica que progresivamente se fue acentuando la presencia de los poderes centrales en la prestación de estos servicios medido a través de los porcentajes de participación en el gasto público, especialmente en el periodo comprendido hacia 1970 y principios de los ochenta. Los gobiernos nacionales (centrales) también se hicieron cargo de la provisión de agua potable y alcantarillado acompañando al proceso de urbanización, con notables resultados. Este aumento en la cobertura juntamente con el mayor gasto en salud fueron determinantes para que la tasa de mortalidad infantil disminuyera y la esperanza media de vida aumentara desde principio de los sesenta hasta mediados de los ochenta.

En comparación con los países industriales, “pese a las tendencias a la descentralización que empezaron a observarse recientemente en varios países, sigue existiendo en la región un alto grado de centralización” . En una perspectiva de largo plazo (1974-1994), en el Cuadro 1.1 se puede advertir los elevados porcentajes de gasto e ingreso de los gobiernos subnacionales en un grupo de países industriales, asimismo, el grado de avance en la descentralización fiscal en los países de América Latina. Stein, para un estudio efectuado para el año 1995, encuentra que en promedio en los países industriales el 35% del gasto gubernamental está en manos de autoridades locales, mientras que en América Latina sólo el 15% del gasto gubernamental está controlado a nivel local .

A la tendencia de los gobiernos nacionales de la región latinoamericana a centralizar la provisión de servicios, se añadió otra, a intervenir crecientemente en el funcionamiento de la economía, principalmente a raíz de la crisis económica de los años 30. Ésta había demostrado la necesidad de la intervención del Estado en: (i) la formación de precios, para controlar la inflación; (ii) la adopción de medidas proteccionistas en beneficio de la industria, y (iii) la inversión productiva en las áreas donde no había un interés manifiesto en invertir por parte de capitales privados. Finalmente se adoptó el paradigma de la planificación central, donde el Estado asumía el papel protagónico en el desarrollo económico y social a través de una planificación “imperativa” para lo que llegó a ser un poderoso sector estatal e “indicativa” para el resto de los agentes económicos, a fin de que se plegaran a la planificación decidida centralmente.

Simultáneamente con el crecimiento de la importancia del Estado en la economía surgieron y se consolidaron poderosos movimientos sindicales, igualmente centralistas, a través de los cuales pudo participar en la política una gran parte de los “hasta entonces excluidos”, lo que les dio una gran legitimidad.

Los países a menudo han recurrido a los gobiernos locales y regionales cuando el gobierno central se ha mostrado incapaz de proporcionar servicios esenciales. Por ejemplo, en la segunda mitad del decenio de 1980, Colombia inició una fase de descentralización y reforma política que invirtió una larga tradición de centralismo. Un nuevo gobierno cambió de orientación, transfiriendo la prestación de servicios sociales al plano local y abriendo el rígido sistema de nombramientos políticos a los candidatos locales. Análogamente, en Venezuela y otros países de América del Sur, gobiernos locales dinámicos han mostrado mayor capacidad de reacción y mejorando la calidad de los servicios prestados, a menudo de forma significativa.

El centralismo, de la misma manera que en los países desarrollados permitió el surgimiento del Estado de bienestar, en América Latina ha tenido beneficios innegables. Sin embargo, estos efectos positivos empezaron a reducirse, y luego a transformarse en negativos, en la medida en que la economía tendía a globalizarse y disminuyó el peligro de guerras. En América Latina, la reacción espontánea a los primeros síntomas de la crisis fue centralizar aún más; incluso mientras prevaleció el funcionamiento democrático del Estado, a medida que el centralismo aumentaba, una creciente exclusión fue abriendo cauce a la iniquidad, al menos respecto a los equilibrios sociales anteriormente logrados, lo que, junto con la exclusión misma, dio lugar a movimientos sociales radicales. En la mayoría de los casos, la tendencia centralizadora llegó al extremo con la instauración de dictaduras, sistema que, dependiendo de su duración, ha causado efectos negativos en términos de cultura política democrática.

La actual tendencia a la descentralización política y económica del Estado surge, entonces, como una reacción a la crisis del centralismo, y los actuales procesos de descentralización deben ser considerados como parte de una reforma del Estado más profunda, que comprende ambos aspectos: el político y el económico (más propiamente, el productivo). Mientras la descentralización política consistiría fundamentalmente en transferir poder político a colectividades territoriales subnacionales, la descentralización económica sería transferir decisiones sobre producción de bienes y servicios desde los gobiernos hacia la competencia económica .

De acuerdo con tal enfoque, la tarea de transformar la estructura productiva para competir en el mercado mundial atañe tanto al sector privado como al público. Al primero le corresponde principalmente la responsabilidad de asignar factores para producir. Pero, para que esta tarea sea socialmente beneficiosa, es igualmente indispensable que el Estado vele para que dicha asignación sea realizada en condiciones de competencia y sustentabilidad. Por otro lado, para hacer más eficiente la inversión en general (privada y pública), es indispensable la acción gubernamental para la concertación entre intereses particulares y generales.

Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger, en su trabajo Más allá del centro: La descentralización del Estado –desarrollado con el auspicio del Banco Mundial–, sostienen que la descentralización está transformando la estructura del ejercicio de gobernar en América Latina. Afirman que desde 1983, todos los países más grandes de la región, excepto uno, han puesto en marcha la transferencia del poder, recursos y responsabilidades hacia entidades subnacionales de gobierno. En gran parte de la región, este proceso comenzó cuando los gobernadores y alcaldes designados pasaron a ser elegidos. En algunos países, esto ocurrió en el curso del cambio de un gobierno militar a uno civil (como en Argentina 1983, Brasil en 1985 y Chile en 1992). En otros países, se presentó en el marco de la restauración de elecciones locales por primera vez en décadas, como en Colombia en 1986 (alcaldes) y 1991 (gobernadores) y Venezuela en 1989 (gobernadores). En México, el proceso de expansión de la democracia local ha sido más sutil: después de décadas del dominio de un partido único en las elecciones estatales y locales del país, ahora los partidos de oposición tienen posibilidades reales de competir.

La descentralización también se ha presentado en la forma de transferencia de las principales responsabilidades funcionales. En Colombia y Argentina, por ejemplo, la educación primaria fue descentralizada y traspasada hacia los niveles intermedios del gobierno. En Chile, fue transferida en parte al nivel municipal. En Brasil, parte de la responsabilidad por la red vial quedó en manos de los gobiernos estatales. También han aumentado en forma importante las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales, en particular, en Brasil, México y Colombia.

En esencia, la política es la fuerza dominante que motiva la descentralización, ya que ésta forma parte de una tendencia más generalizada hacia la democracia en la región. Así, de los 14 países de la región con más de 5 millones de habitantes, sólo tres tenían un sistema democrático multipartidista en 1960; pero a partir de 1999, los 14 países caben en su totalidad en esta categoría. A nivel subnacional, esto ha significado dispersar el poder hacia gobernadores, alcaldes y legislaturas subnacionales. Lo cual no hace sino corroborar que esta dispersión del poder en América Latina corresponde a una tendencia que se observa a escala mundial.

En el Gráfico 1.1 se puede apreciar cómo el número de países de América Latina donde se elige gobiernos municipales ha ido en aumento desde la post-crisis de la deuda en la región.

De lo que se ha anotado se observa que el centralismo tuvo aspectos positivos en lo que se refiere a integración nacional y cobertura de servicios básicos, e incluso en lo que se refiere a industrialización, pero fue también un factor coadyuvante para que el crecimiento económico se concentrara, en cada país, en sólo una o muy pocas regiones. “Hacia 1980, en Argentina el 58% del PIB se generaba en Buenos Aires (capital federal y provincia); en Brasil, el 63% en la región Sudeste; en Chile el 45% en la Región Metropolitana, y en Perú el 51% en la Costa Central (Ancash, Lima, Callao e Ica)” .

La crisis del centralismo fue ante todo una crisis de eficiencia. La complejidad de la administración estatal se fue multiplicando. Esto la hizo cada vez más opaca y menos accesible a cualquier forma de participación, y favoreció el clientelismo y la corrupción. Todo ello propició que las decisiones se tomaran en círculos cada vez más cerrados y en forma cada vez más excluyente. En muchos países gran parte de los recursos provenientes del creciente endeudamiento estatal fueron aplicados muy ineficientemente debido a la corrupción. La centralización llegó al extremo a partir de la década de 1960, en un contexto de recrudecimiento de la Guerra Fría, con la instauración casi generalizada de dictaduras militares en la región a finales de los setenta .

La década de máximo centralismo, que fue la de 1970, coincidió con la crisis del petróleo y la consiguiente abundancia de petrodólares, lo que permitió recurrir en mayor escala al endeudamiento. Pero finalmente el paulatino agotamiento de la capacidad de endeudarse tendió a acrecentar los déficit públicos. Dada la inflexibilidad del gasto emergieron presiones inflacionarias que no pudieron ser frenadas a través del control de precios.

Finot observa que la extrema exclusión política, por un lado, y la creciente inflación, por otro, condujeron finalmente al centralismo a una crisis de gobernabilidad. La lucha por la recuperación de la democracia resultó favorecida por un cambio en la política de Estados Unidos, que de apoyar a las dictaduras militares pasó a apoyar la restitución de los derechos humanos y ciudadanos (gobierno de Jimmy Carter).

El hecho que marca la crisis final del centralismo es la crisis de la deuda (1982). El cambio en la política de Estados Unidos (elección de Ronald Reagan), que se orientó a aumentar sus gastos de defensa y a la vez disminuir impuestos, determinó un alza de la tasa de interés que resultó insoportable para las endeudadas economías de la región. Como es sabido, el ajuste de la economía implicó, durante todo el resto de la década de los 80, una caída persistente en los ritmos de la inversión fija, el crecimiento, el empleo y el gasto público, particularmente el social. Ante la necesidad imperiosa de reducir los déficit fiscales se generó una tendencia simétricamente opuesta a la imperante hasta entonces: a transferir responsabilidades sobre prestación de servicios a gobiernos subnacionales y a privatizar las empresas estatales.

El análisis de Finot y los diversos informes del BID y de la CEPAL demuestran que la crisis de la deuda implicó un rápido descenso de la inversión pública. En cambio, transcurrido el ajuste, a partir de los años 90, la participación de la inversión privada en la inversión fija tiende a aumentar aceleradamente. Paralelamente el endeudamiento privado se torna más importante que el público.

Finot argumenta que la crisis de la planificación central dejó el espacio libre a otro paradigma económico, el paradigma neoliberal, que básicamente planteaba devolver al libre mercado la función primordial de asignar recursos y reducir el Estado a asegurar la estabilidad económica y el cumplimiento de contratos. Sin embargo, transcurrido un tiempo, se comprobó con un alto costo que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un desarrollo institucional que garantice la competencia, desarrollo que en la región es aún muy incipiente. Por otro lado, también resultaba indispensable la intervención del Estado para que el crecimiento sea equitativo tanto respecto a las sociedades actuales como a las del futuro. Ante estos hechos, Finot reclama la necesidad de trabajar una alternativa al enfoque neoliberal:

“Frente al paradigma económico neoliberal del Estado mínimo emerge la necesidad de un Estado regulador y redistribuidor. Si se suma a estas funciones la responsabilidad de asegurar un funcionamiento democrático, al nuevo Estado democrático le correspondería, básicamente: (i) en lo económico, crear las mejores condiciones para la competitividad; (ii) en lo social, reducir la pobreza y asegurar equidad, y (iii) en lo político, viabilizar una participación constructiva. Además, cumplir estas funciones con eficiencia y probidad. El logro de estos objetivos resulta tanto más difícil cuanto: (i) durante el centralismo se desarrolló una cultura proteccionista que favorece funcionamientos monopólicos; (ii) las desigualdades y en particular la pobreza resultaron acrecentadas por la crisis y el consiguiente ajuste, y (iii) durante el centralismo se fortaleció una fuerte cultura paternalista, clientelista y prebendalista.”

Frente a este desafío, la descentralización emerge como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y público. Así:

 La descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad, pues sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, permitiendo además: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto.

 En lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribución territorial deberían generar una mejor redistribución social y a la vez facilitar la operación de políticas para enfrentar la pobreza.

 La descentralización política debería contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública y la reducción de la corrupción, la cual es además una condición indispensable para asegurar la eficiencia.

Varios de los actuales procesos de descentralización se iniciaron bajo el modelo centralista, a través de la modalidad de transferir funciones desde gobiernos centrales a autoridades designadas, como un componente de reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia. “En varios países ya se habían transferido a autoridades territoriales designadas competencias que se referían principalmente a la provisión de infraestructura básica, educación y salud. Tal fue el caso de Chile, Brasil, Argentina y Colombia.”

Sin embargo, con la recuperación generalizada de los derechos democráticos, la descentralización cambió esencialmente de carácter, porque gracias a las elecciones de gobiernos subnacionales, procesos que antes habían sido de mera descentralización administrativa, se transformaron en otros, de descentralización política, la cual fue impulsada decisivamente a través de sendas reformas constitucionales: Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia en 1991, Bolivia en 1994 . Mediante estas reformas fue redefinida la conformación político-administrativa de cada una de estas naciones, las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios de que dispondría cada uno de ellos; además, fueron establecidos sistemas redistributivos dirigidos a compensar las diferencias de ingresos entre territorios.

Obviamente los procesos de descentralización de cada país difieren en cuanto a contexto histórico. La centralización había sido menor en Brasil y Argentina, países que al menos administrativamente siempre se mantuvieron territorialmente descentralizados. En consecuencia, en estos países los avances en descentralización política consistieron principalmente en ampliar el ejercicio de competencias que los gobiernos subnacionales recuperaron (transfiriéndoles las capacidades que paralelamente habían desarrollado los gobiernos nacionales) y en sendas reformas de los sistemas fiscales. Lo específico de Brasil es la preponderancia que en su actual proceso se da al nivel municipal mientras en Argentina la descentralización se orienta primordialmente hacia las provincias.

En cambio, en la mayoría de los otros países la descentralización territorial representó una novedad, introducida generalmente como parte de procesos de modernización del Estado. En estos casos, la reforma implicó que los gobiernos subnacionales ahora electos asumieran competencias que antes no ejercían. Además, en varios países unitarios, la descentralización política implicó la creación de gobiernos intermedios (Colombia, Chile, Bolivia).

Sin embargo la tendencia general es a descentralizar al menos hasta el nivel municipal (incluso hasta un nivel submunicipal, que sería el caso de Panamá). Aun en los casos generalmente países federales en que se transfirió competencias en primera instancia hacia el nivel intermedio, queda claro que muchas de ellas deben ser a su vez trasladadas en algún momento al nivel municipal.

Hacia 1995, aunque la región es aún centralizada, la descentralización muestra avances firmes, no sólo porque aumente la porción del presupuesto gubernamental ejecutado por los niveles gubernamentales subnacionales, sino también el grado de autonomía en el cómo y qué gastar. No obstante, el tamaño del gasto público medido como el coeficiente del gasto del sector público consolidado respecto al PBI, ha tenido una evolución desigual en América Latina: para 1995, el promedio de dicho índice para la región se ubicaba en 28%; sin embargo, se tienen casos de países como Guatemala y Haití con 12% del PBI, o como los de Belice, Guyana, Nicaragua y Surinam con más del 40% del PBI.

Estudios del Banco Mundial indican que la descentralización del poder y los recursos estatales parece ser una continuación lógica de los múltiples esfuerzos recientes por acercar el Estado a los ciudadanos. Se sostiene que al igual que la participación, la descentralización brinda la posibilidad de adaptar con mayor precisión los servicios públicos a las demandas locales y de instaurar, desde abajo, un sistema de gobierno más atento y responsable. En diversos casos analizados, se demuestra que la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos en el marco del proceso de descentralización ejerce un efecto positivo, y estimula el desarrollo económico local; pero, también los inconvenientes o riesgos de la descentralización, entre ellos la posibilidad de aumentar las disparidades entre regiones, la pérdida de estabilidad macroeconómica y la sumisión de las instituciones a facciones locales, especialmente en sociedades muy desiguales.

Finot considera que con más de diez años de descentralización política en la región ya es posible hacer un balance, al menos preliminar, de los procesos de la región, sobre la base de las experiencias relativamente más avanzadas, como serían las de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia:

a) Descentralización y competitividad. Según ya se mencionó, la descentralización contribuiría a la competitividad en tres aspectos: (i) desconcentrando las actividades productivas; (ii) aumentando la eficiencia en la prestación de los servicios, y (iii) aumentando la participación local en los ingresos fiscales.

 Desconcentración del crecimiento. Observando la evolución del nivel de dispersión entre los PBI por habitante entre los territorios de nivel intermedio (estados, provincias, departamentos o regiones) de algunos países de América Latina, se verifica que los dos países tradicionalmente más descentralizados (Brasil y Argentina) se encuentran entre los que muestran mayores disparidades, pero también otro, que se cuenta entre los menos descentralizados, que es Perú. Estarían en un término medio Chile, México y Colombia, y uno de los países con menores disparidades regionales sería Bolivia.

No obstante, se ha observado casos en que la reducción de la concentración no coincide con los procesos de descentralización. Y lo que se puede concluir es que con la descentralización no se está logrando frenar una tendencia nueva o antigua a la concentración.

 Eficiencia en la prestación de servicios. Al menos en términos de gasto, las competencias descentralizadas más importantes se refieren a la provisión de infraestructura básica y servicios básicos, y de educación y salud. El principal estudio sobre eficiencia con que se cuenta en la región sobre la prestación de los servicios descentralizados, el de Campbell, Peterson y Brakarz , concluye que la descentralización habría causado no un aumento sino una disminución en términos de eficiencia. Esta conclusión ha sido parcialmente ratificada a través de estudios empíricos realizados posteriormente por la CEPAL , sobre la prestación descentralizada de servicios de educación y atención primaria de salud, en siete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua).

 Eficiencia fiscal. Otra conclusión del estudio de Campbell, Peterson y Brakarz fue que la descentralización, debido particularmente a los sistemas de transferencias en vigencia, estaba implicando riesgos para la estabilidad macroeconómica. Si bien existe un relativo consenso en que la descentralización es una inversión cuyos resultados favorables no son observables en el corto plazo, es evidente que por razones de equilibrio fiscal, a partir de algún momento la brecha entre incremento del gasto y el aumento de los ingresos locales debería tender a cerrarse. Sin embargo la evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los correspondientes ingresos, según se puede apreciar para lo que se refiere a Argentina, Bolivia, Brasil y Chile, y a través de estudios recientes para el caso de Colombia.

La CEPAL y José Antonio Ocampo confirman que en varios países el excesivo endeudamiento de los gobiernos subnacionales está poniendo en riesgo los equilibrios macroeconómicos. Sin duda, la tendencia sostenida de los gastos locales a crecer más que los correspondientes ingresos fiscales está comprometiendo la estabilidad.

La revisión efectuada permite concluir que aún no existen evidencias de que la descentralización política esté contribuyendo a la competitividad y sí de que los actuales sistemas de transferencias territoriales crean más presiones sobre el gasto fiscal que estímulos para que aumenten los ingresos locales.

b) Descentralización y equidad. En general, en el caso de la educación la descentralización habría reducido diferencias en términos de cobertura pero aumentado diferenciaciones en dotación de recursos. En algunos existen diferencias salariales entre el personal de educación, lo que induce una tendencia a que los mejores docentes emigren a los territorios donde serán mejor pagados. Dada la centralización característica de los sistemas de financiamiento de la salud, en este caso es posible que las diferencias observadas se deban más a la concentración de los servicios que a diferencias en calidad de prestación, pero en todo caso las cifras son indicativas de los escasos efectos que la descentralización ha tenido en la desconcentración.

En síntesis, se puede concluir que los sistemas de redistribución territorial instaurados en la región junto con la descentralización política han implicado importantes avances en términos de equidad territorial y social en este último principalmente al aumentar la cobertura de los servicios sociales pero no alcanzan a compensar desigualdades territoriales y sociales preexistentes (en el caso de la educación, al menos).

c) Descentralización y participación. El solo hecho de que los ciudadanos elijan gobiernos locales y éstos tengan un mayor poder de decisión, es sin duda un avance muy significativo en términos de participación política. Sin embargo, si bien en algunas legislaciones están contempladas otras formas de participación política, en la mayoría de los casos ésta aún se reduce a elegir representantes y ejecutivos.

En cuanto a participación social en los procesos de asignación, en algunos casos se practica la “planificación participativa”, que básicamente consiste en convocar a organizaciones sociales para que identifiquen necesidades de inversión y participen en el control del gasto. Pero sólo en Bolivia (principalmente en su área rural) se ha logrado suscitar la participación masiva a través de sus tradicionales organizaciones territoriales de base. Otro país que se destaca por su cultura participativa en la gestión pública es Brasil, particularmente en algunos municipios donde se practica el “presupuesto participativo” a través de organizaciones populares; pero se estima que en todo Brasil no llega a movilizarse más de un 4% de la población a través de dichas organizaciones. En casi todos los demás países hay experiencias puntuales similares, pero se puede afirmar que hasta el momento los procesos de descentralización, con las excepciones mencionadas, no han llegado a suscitar la participación constructiva que se esperaba.

d) Descentralización y reducción de la corrupción. Se puede afirmar que, en general, la corrupción globalmente habría aumentado con la descentralización debido a tres factores adicionales, vinculados entre sí: (i) la multiplicación de procesos de asignación sin que se haya logrado movilizar el control social, (ii) la mayor dificultad consiguiente para que los órganos centrales de control puedan cumplir sus funciones, (iii) el mayor grado de relaciones personales entre autoridades y proveedores. Las oportunidades de corrupción serían mayores en los casos en que la descentralización no alcanza a los niveles más próximos al ciudadano y más bien contribuye a potenciar nuevos centralismos.

El análisis que se acaba de efectuar confirma las conclusiones a que llegaron Campbell, Peterson y Brakarz y que amplió Finot . También confirma en alguna medida los temores de Rémy Prud’homme , quien ponía en duda que en los países en desarrollo la descentralización pudiera mejorar la eficiencia asignativa y advertía sobre riesgos en materia de estabilidad y posibles retrocesos en materia de redistribución y reducción de la corrupción.

Finot explica que en América Latina los procesos de descentralización han representado inicialmente avances muy significativos en términos de equidad y de participación sobre todo política respecto a la situación anterior; pero los sistemas redistributivos en vigencia no alcanzan a compensar las diferencias crecientes y con frecuencia resultan insuficientes para asegurar la equidad social. Aún no se ha logrado suscitar significativamente la participación social. Incluso la participación política suscitada inicialmente podría tender a disminuir, por desgaste, ante la ausencia de avances.

Las mayores interrogantes, sin embargo, se refieren a la esperada contribución de la descentralización a la competitividad. “No se está logrando contrarrestar una tendencia a la concentración, no hay evidencias de que la descentralización política contribuya a una mayor eficiencia incluida la reducción de la corrupción y sí existen serios indicios de que los actuales sistemas de financiamiento están contribuyendo a crear presiones inflacionarias” , enfatiza Finot.

A la luz de resultados como los mencionados, pero particularmente ante el temor de que más descentralización genere más presiones fiscales, actualmente se han reducido notablemente las expectativas que esta reforma de la gestión pública había generado inicialmente. Este hecho alienta los intereses centralistas, que aprovechan las debilidades constatadas para fortalecerse.

En la mayor parte de la región, las políticas e instituciones de los gobiernos nacionales y subnacionales han sido objeto de anteriores reformas y procesos de modernización. Pero la agenda de reformas aún no se ha completado en ese plano; por lo que Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger aconsejan que se centre cada vez más en las instituciones y políticas subnacionales e intergubernamentales. El fuerte impulso hacia la descentralización que está en marcha en toda la región –según estos autores–, significa que:

 Ya hoy algunos de los servicios públicos que tienen importancia para la mayor parte de los ciudadanos y la economía y sociedad en general, como la educación básica y salud, los caminos subnacionales, el suministro de agua y los servicios sanitarias, están en manos de gobiernos subnacionales semi-autónomos.

 Las reglas adecuadas son esenciales para evitar los riesgos fiscales y macroeconómicos adversos que puede ocasionar este proceso.

 Una gobernación subnacional cada vez mejor se está convirtiendo en un requisito para la calidad de la democracia en la región.

Para Iván Finot, por su parte, el tema de la descentralización está inmerso en otros temas también gravitantes para la región. Considera que la consolidación de la democracia depende primordialmente de la capacidad de los gobiernos para lograr eficacia y eficiencia en el logro de tres objetivos decisivos: viabilizar el crecimiento económico sustentable, asegurar equidad y canalizar constructivamente la participación . Añade, que la intervención del Estado es imprescindible tanto para la sustentabilidad como para la equidad. Si bien es conveniente que se reduzca el rol del Estado como productor, a la vez es necesario que fortalezca:

 Su capacidad reguladora, con el objetivo de conseguir que los mercados tengan un funcionamiento socialmente provechoso;

 Su función redistribuidora, indispensable para el logro de la equidad, y

 Su función articuladora de la participación ciudadana, para el emprendimiento de objetivos comunes.

Se entiende que el Estado debe cumplir estos nuevos roles no solamente con eficacia respecto al cumplimiento de los objetivos buscados, sino también con eficiencia, es decir con el menor costo social posible. Ello se hace imperativo por razones tanto de racionalidad económica y equidad como de competitividad. En este contexto, “con la descentralización se busca no sólo adecuar el aparato público a los nuevos roles que debe cumplir el Estado en la gestión del desarrollo económico y social, sino también activar nuevos mecanismos de eficiencia e involucrar la participación ciudadana” .

La descentralización política es una tendencia irreversible, pero el proceso puede ser frenado en la medida en que no se obtengan los resultados esperados y particularmente si pone en peligro la estabilidad. Las principales consecuencias serían de carácter político, ya que se postergarían avances en materia de participación que sólo podrían ser viabilizados a través de la descentralización y se restaría su concurso a la gobernabilidad democrática. Más aún, se frenaría el desarrollo de la gobernancia democrática, es decir, de la capacidad de autogobierno de una sociedad, que la descentralización debe viabilizar.

Se impone entonces una indagación sobre por qué los procesos de descentralización aún no están generando los resultados esperados, particularmente en lo que se refiere a eficiencia, e intentar establecer cuáles serían las condiciones para asegurar el logro de los mismos y qué modificaciones habría que hacer en su diseño, particularmente para que su implementación no comprometa sino en lo posible coadyuve a la estabilidad y comprobar si el incremento de la gobernancia democrática es un privilegio reservado a los países desarrollados o si puede, más bien, viabilizar el desarrollo.

La reducción del protagonismo nacional, sin embargo, no se da solamente en dirección a las colectividades subnacionales y a las personas sino también hacia colectividades supranacionales: regionales y aun mundial. Simultáneamente con la descentralización intranacional, en el escenario mundial también se puede observar una tendencia hacia la centralización supranacional, que se manifiesta en el surgimiento de bienes públicos mundiales, para el resguardo de los derechos humanos, y en los procesos de integración regional que se están dando en todo el mundo, con Europa a la cabeza. Mucho de la teoría de la descentralización particularmente del federalismo fiscal tiene plena aplicación a los procesos de integración.

Finot afirma que así como la descentralización política y la económica son beneficiosas para la eficiencia, la centralización política de la función de redistribución seguirá siendo más conveniente para la equidad, pero incorporando una adecuada participación ciudadana. Y, ésta depende de un doble acercamiento: por un lado de la sociedad civil hacia el Estado y, por otro, de éste a la sociedad civil, pero es responsabilidad principalmente de los gobiernos nacionales adecuar el aparato estatal para viabilizar la participación en beneficio del bien común. Sin embargo, lo que hace que el concurso ciudadano y la eficiencia sean objetivos no solamente funcionales sino sinérgicos entre sí, es vincular la participación en la gestión del gasto con la obligación de participar en su financiamiento.

Ahora bien, la revisión de algunos procesos de descentralización en curso (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia) referidos a salud y educación, permite observar que, en la mayoría de los casos, las funciones transferidas están siendo financiadas con transferencias financieras no vinculadas al aporte local y, en general, se promueve la participación en el gasto sin que ello implique necesariamente el compromiso del aporte propio. Sin embargo, independientemente de su destino, este tipo de transferencias no condicionadas al aporte local resulta contraproducente, tanto para la eficiencia y la participación como para la misma equidad, por lo siguiente:

 No hay un freno económico para las presiones políticas,

 Los gobiernos centrales tenderán a restringir la participación, ya que ésta puede canalizarse a generar presiones para mayores gastos sin contrapartida,

 Los ciudadanos no se sentirán motivados para participar en las decisiones y controlar un gasto cuyo financiamiento no les significa mayor esfuerzo, y

 Descentralizar políticamente el gasto social resulta contrario al principio de “igualdad de oportunidades” que la colectividad nacional debería asegurar a cada ciudadano.

En efecto, la descentralización económica y política de la gestión pública incluida en esta última la participación ciudadana comprometiendo aportes sería la política adecuada para incentivar la eficiencia en la asignación de recursos e impulsar la transformación productiva, el crecimiento económico y el desarrollo local, la participación ciudadana y la responsabilidad de los gobiernos locales. Pero, tal como lo sostiene Finot, para asegurar igualdad de oportunidades y viabilizar la solidaridad, el gasto social tendría que seguir siendo o volver a ser responsabilidad primordial de los gobiernos nacionales.

Los gobiernos locales, como órganos de gobierno de autonomías subnacionales, deberían poder desarrollar todo el potencial de la autonomía política y fiscal para ocuparse de la concertación para la inversión sobre la base del esfuerzo local. Sin embargo, en lo que se refiere a redistribución social, en lo fundamental tienen que ser sólo ejecutores de una política definida nacionalmente, a la que las políticas locales concurrirían sólo complementariamente. El objetivo de equidad, de cuyo cumplimiento son responsables fundamentalmente los gobiernos nacionales, podría ser instrumentado a través de dos sistemas subsidiarios, cuyos desembolsos serían transferencias condicionadas sólo al aporte local: uno “territorial”, dirigido a compensar disparidades territoriales en términos de recursos naturales y físicos; otro, “social”, orientado a reducir desigualdades sociales.

La descentralización económica de los servicios sociales será conveniente, en la medida en que el Estado pueda asegurar esa institucionalidad y existan o puedan existir proveedores alternativos. En lo que corresponda a los gobiernos locales, ellos tendrían que responder al respecto no sólo a los gobiernos centrales sino también a los electores locales. “Dada la extrema desigualdad en la distribución del ingreso que caracteriza a la región, lo ideal sería que el gasto público subsidiara sólo aquella parte del costo de los servicios que las distintas familias, dado su nivel de ingreso, no pudieran cubrir” . En este caso, lo decisivo será la capacidad de las administraciones locales para operar sistemas focalizados.

Se debe tener claro que la propuesta de institucionalizar el derecho de los ciudadanos a escoger entre proveedores de servicios públicos, no es equivalente a privatización. Se trata sí de utilizar la competencia para lograr una mejor asignación de recursos, pero tomando en cuenta que para ello es indispensable que el Estado en su conjunto logre desarrollar, simultáneamente, una eficaz capacidad reguladora.

Complementaria con la instauración de la focalización, sería necesario considerar la revalorización del derecho ciudadano a exigir un acceso igualitario a los bienes públicos por el hecho de pagar impuestos. Para ello se debería considerar también como impuestos pagados a los aportes en trabajo, especie y dinero que los ciudadanos efectúan en sus organizaciones de base para mejorar su entorno colectivo; asimismo, se debería tomar en cuenta la informalidad, que es un obstáculo importante para viabilizar dicha propuesta. Este tipo de planteamiento se fundamenta, porque las “administraciones centrales tienen poco interés y experimentan muchas dificultades para cobrar impuestos a los pequeños contribuyentes, en cambio las administraciones locales, al igual que tienen ventajas evidentes para evaluar requerimientos de subsidios, tendrían una superioridad similar para ocuparse de esa cobranza” .

A fin de asegurar equidad y desarrollar capacidad institucional, los gobiernos centrales deberían subsidiar las funciones que los gobiernos locales ejercen como sus agentes. Pero, simultáneamente habría que lograr institucionalizar una relación Estado-ciudadano, basada en la reciprocidad, en lugar de la actual, de Estado-beneficiario. Este cambio se fundamentaría en la participación que la descentralización puede viabilizar. Los gobiernos subnacionales, al ser los promotores y concertadores del desarrollo económico local tendrían un rol protagónico en el aumento de los ingresos y la creación de empleo, respecto a los cuales la redistribución a cargo del gobierno nacional tiene un rol subsidiario.

A fin de lograr transparencia y eficiencia en el proceso de descentralización, Finot recomienda vincular los pagos que realizan los ciudadanos con beneficios específicos (tarifas por servicios e impuestos sobre beneficios). La decisión política fundamental que estaría a cargo de las colectividades locales sería la selección de proyectos de interés común, vinculada al aporte que le tocará realizar a cada uno, a través de tarifas y de impuestos.

Para suscitar la participación ciudadana y aumentar las condiciones de eficiencia, los propios gobiernos locales tendrían que:

 Concertar el desarrollo local y viabilizarlo a través de la provisión de bienes públicos locales;

 Asegurar en su ámbito el cumplimiento de la normativa sobre competencia, calidad en los bienes y servicios prestados (particularmente los pagados con recursos públicos), y medio ambiente, y

 Ser agentes financieros tanto de las colectividades locales como del sistema nacional de redistribución social.

Pero, a la vez, se podría aprovechar el potencial de participación que existe en el natural interés de la gente (particularmente de las mujeres) por mejorar su entorno colectivo inmediato, como lo demuestran múltiples experiencias, particularmente en asentamientos con población de menores recursos, en todos los países de la región.

La propuesta de descentralización de los recursos financieros públicos de Finot requiere institucionalizar el que cada ciudadano pueda tener la oportunidad de participar directamente para mejorar colectivamente su entorno inmediato, y que sus aportes en tiempo o recursos sean valorizados y descontados de sus impuestos o, si fuera el caso, reembolsados. La idea que sostiene esta propuesta es que los ciudadanos participarán y exigirán responsabilidad a los gobiernos que eligen, en la medida en que puedan decidir sobre gasto vinculado a su propio aporte.

Para encarar una política de participación y descentralización de la manera como se ha propuesto en este documento, habría que partir, en cada caso, de un relevamiento de la(s) cultura(s) de organización y participación en la base con que cuenta cada país, región y provincia, a fin de determinar o actualizar un marco jurídico para estas organizaciones.


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