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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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PARTE III. PROPUESTA PARA UNA MEJOR ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS MUNICIPALES

Capítulo 6. Desarrollo de una propuesta viable

6.1 Planteamiento del Modelo de Asignación y Control del Gasto Municipal

Se ha optado por una propuesta de distribución y control del gasto municipal sencilla, de fácil comprensión para los técnicos y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas –particularmente los de la Dirección Nacional del Presupuesto Público– y de las propias municipalidades; por consiguiente, factible de aplicarse. No obstante esta ventaja del modelo propuesto, la práctica enseña que la voluntad de análisis, aprobación y aplicación de una determinada propuesta, es mucho mayor y diligente en el ámbito de las decisiones técnicas que en el de las decisiones políticas. Y este es un aspecto que también se ha considerado en el desarrollo del modelo que se propone.

El planteamiento del modelo y las condiciones básicas que se requieren para su aplicación –que en este trabajo se consideran factibles–, surgen del estudio efectuado en el capítulo concerniente al marco teórico y los sucesivos capítulos en los cuales se revisaron los entornos normativos y técnicos para su posible aplicación. Sobre esta base, la gestión y puesta en aplicación del modelo que se propone, presupone determinados condiciones a modo de supuestos, que se señalan seguidamente :

• Las condiciones políticas son favorables para tratar la propuesta. Después de las elecciones municipales y regionales realizadas en noviembre del año 2002 e instaladas sus autoridades, el quehacer político puede ceder espacio a un debate con más contenido técnico en el tema de la descentralización.

Contribuye a esta posibilidad el hecho que organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) continúan propiciando procesos de descentralización en América Latina y en el país, en los cuales son requisitos indispensables disciplina y sentido de responsabilidad fiscales, con la posibilidad de que ellos puedan proveer créditos con bajas tasas de interés y periodos de gracia flexibles .

• La exigencia de una mayor calidad en la ejecución del gasto público, las dificultades que se vienen observando en mejorar la recaudación tributaria y la presión de un proceso político que exige cada vez más la descentralización de los recursos públicos, coadyuvan a que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) esté más predispuesto a una intervención que favorezca la organización de eventos y otras formas de discusión y difusión de pautas y técnicas orientados a mejorar la ejecución del gasto, y promueva la participación y generación de propuestas de las diversas instituciones del propio Estado y la sociedad civil.

• La exigencia externa e interna de que el Estado debe mejorar la calidad del gasto público, con alcance a todas las instituciones del sector público, se orienta a que se identifique adecuadamente las prioridades en los proyectos de inversión a ejecutar, así como a incrementar la proporción del gasto de capital en el gasto público.

• Las condiciones antes mencionadas así como el ambiente de sana competencia por mejorar la eficiencia en la gestión que se crearía entre las municipalidades (en parte motivada por la propuesta del modelo de distribución), permitirían fortalecer la capacidad de gestión de éstas.

Planteados los supuestos referidos al entorno, y que se consideran de carácter exógeno al modelo, seguidamente se procede al desarrollo propiamente del modelo.

La siguiente identidad define el total de ingresos de las municipalidades del país para un determinado año:

(1) Y = Y1 + Y2 + Y3 + . . . Ym

donde, m es el número de municipalidades que existen a nivel nacional en un determinado periodo de análisis. (El modelo considera en su primera etapa solamente a las municipalidades provinciales)

Sobre la base de los diferentes conceptos y agrupamientos contenidos en el Clasificador de Ingresos de los Gobiernos Locales , el ingreso de cada municipalidad se puede reagrupar en grandes grupos, de la siguiente forma:

(2) Yi = YiA + YiB + YiC

donde,

YiA : De Recaudación Local (conformado por Otros Impuestos Municipales y Recursos Directamente Recaudados)

YiB : Asignados y Transferidos (conformado por Canon y Sobrecanon, Participación en Renta de Aduanas, Fondo de Compensación Municipal, Transferencias y Donaciones)

YiC : Operaciones de Crédito (interno y externo)

i : i-ésima municipalidad

Dadas las características del ingreso municipal, es posible identificar la relación:

(3) YiA = f (cantidad de servicios municipales)

la cual indica que la recaudación de ingresos provenientes de los agentes que habitan o desarrollan actividad económica en la localidad mejorará en la medida que se incrementen la cantidad de servicios municipales en dicho espacio. En tanto, YiB y YiC son determinados exógenamente al propio esfuerzo de la institución municipal; es decir, se origina externamente al propio espacio local.

El modelo propone que además del mejoramiento endógeno, se requiere mejorar complementariamente el ingreso mediante acciones de política fiscal del gobierno nacional. Para ello, se sugiere replantear 2) del siguiente modo:

(4) Yi = YiA + YiB + YiC + YiD

donde,

(5) YiD = f (desempeño relativo)

esta fuente de ingreso es el Fondo de Estímulo a la Productividad Municipal (FEPM), el cual se asignaría en función al desempeño relativo, y cuyo valor provendría de la evaluación de la gestión presupuestaria de la municipalidad i-ésima respecto al promedio de la gestión presupuestaria del conjunto de las m municipalidades.

Para precisar la naturaleza del mencionado fondo, se parte de identificar las características de un componente fundamental para nuestra propuesta, el Fondo de Compensación Municipal (FCM). Además, se sabe que el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) es el principal componente del FCM , lo cual permite formular la siguiente expresión:

(6) IPMt = .FCMt donde  < 1 y t representa el año

a su vez, el IPM por su respectiva norma de creación es una proporción del Impuesto General a las Ventas (IGV) :

(7) IPMt = .IGVt

El valor del parámetro  se determina a partir de un análisis empírico de las respectivas series históricas de las variables involucradas; en tanto,  es de carácter normativo, establecido por la ley que crea el IPM, y que actualmente es igual al 2% de las operaciones gravadas con el IGV.

Sobre la base de análisis efectuado de 6) y 7), la propuesta considera que el FEPM debe ser una proporción del IGV, con incremento progresivo, hasta permitir que el coeficiente que relaciona el ingreso municipal consolidado a nivel nacional con el ingreso del gobierno nacional, alcance el valor del promedio latinoamericano. La idea básica es que estas transferencias estén exentas de riesgos de condicionamientos del gobierno nacional hacia los gobiernos locales; por ello, el FEPM debe asignarse de manera automática con sujeción a los valores de los correspondientes índices y mediante procedimientos establecidos por ley, como ocurre en el caso del IPM. En consecuencia,

(8) YD = FEPM = .IGV

donde el valor de  , progresivamente ascendente, se determinará según el grado de incorporación de las municipalidades del país, puesto que inicialmente se ha considerado sólo a las municipalidades provinciales. (El cálculo de este parámetro se realizará en el punto 6.2 del presente capítulo)

Ahora bien, identificadas las relaciones precedentes, para continuar desarrollando el modelo se necesita explicar cómo se medirá el desempeño; pero antes, se requiere precisar conceptual e instrumentalmente este concepto. Se entiende por desempeño el grado de cumplimiento de determinadas funciones institucionales, durante un periodo y según los compromisos asumidos al inicio de dicho periodo. Para efectos del cálculo, el Índice de Desempeño se considera como una síntesis de los índices de Eficacia y Eficiencia.

La eficacia se refiere al grado de avance o cumplimiento de una determinada variable respecto a la programación prevista. La eficiencia se mide dividiendo output entre input, y muestra el grado de optimización en el empleo de los insumos para el cumplimiento de las metas; entendiéndose por tal, la mejor combinación en la utilización de dichos insumos (recursos) para producir bienes y servicios. (Los recursos son financieros, humanos y materiales empleados para la consecución de las metas.)

Los procedimientos de cálculo planteados para operacionalizar la mencionada definición, permiten aproximarse satisfactoriamente al concepto formulado.

Como ya se ha señalado en el presente trabajo, las directivas de naturaleza presupuestaria que emite el MEF todavía no se convierten en eficaces instrumentos orientadores de la gestión presupuestaria municipal. Entre otros factores, debido, por un lado, a que la técnica del presupuesto funcional programático se ha aplicado más recientemente en los gobiernos locales que en otras entidades del sector público; por otro, a un problema estructural referido a que las municipalidades exhiben una débil capacidad de gestión.

Se ha observado además en diversos documentos de evaluación presupuestaria elaborada por las municipalidades, que éstas no aplican criterios homogéneos en la determinación de las metas de sus actividades, y en aquellos casos en que coinciden son de poca utilidad para la gestión. Entre muchos otros, ello se evidencia en las actividades: Apoyo al Anciano; Apoyo Comunal; Conducción y Orientación Superior; Deporte Fundamental; Gestión Administrativa; Prevención, Supervisión y Control de la Circulación Terrestre; Promoción e Incentivo de las Actividades Artísticas y Culturales . En estos casos la determinación y cuantificación de metas siguen el ritual de llenado de formatos para cumplir con lo exigido por el MEF.

Contribuye a la situación descrita, la falta de una Tabla de Unidades de Medida que sea lo suficientemente amplia y precisa como para que las municipalidades las empleen más o menos uniformemente, de manera que haga posible la comparación entre las diferentes actividades de los distintos gobiernos locales .

En los proyectos, en cambio, la identificación de metas y su cuantificación son menos arbitrarias, fundamentalmente en razón de sus propias características. Según la normatividad presupuestaria vigente se precisa que, el proyecto reúne acciones que concurren en la expansión o perfeccionamiento de los servicios públicos o administrativos existentes; representa la creación, ampliación o modernización de la producción de los bienes y servicios; implicando la variación sustancial o el cambio de procesos o tecnología utilizada por la entidad; responde a objetivos que pueden ser medidos física y financieramente, a través de sus componentes y metas; es limitado en el tiempo, luego de su culminación, se integra o da origen a una actividad (que es de naturaleza operativa y permanente). A continuación un par de ejemplos de proyectos: 1) Proyecto Construcción y Mejoramiento de Caminos Vecinales y Rurales, cuya finalidad podría ser la Construcción de Puente Colgante (con unidad de medida metro luz); y 2) Proyecto Arborización, teniendo como finalidad la Arborización de Avenidas Principales, expresado en plantones.

Considerando estas características y restricciones, además, siendo consistente con el planteamiento de contribuir a mejorar y ampliar los gastos de inversión, asimismo con la necesidad de construir una “cultura de proyectos” en la institución municipal, se va a trabajar el modelo concentrándose en los proyectos, sumándose a éstos dos actividades fundamentales (Servicio de Limpieza Pública y Programa del Vaso de Leche), que se las incluye por su importancia en la gestión municipal y porque comparadas con las demás actividades permite una mejor identificación de sus metas.

Para calcular el desempeño relativo de cada municipalidad se va a determinar previamente los índices de eficacia, eficiencia y desempeño de cada uno de sus actividades y proyectos, en función a la programación y ejecución presupuestaria que lleve a cabo la misma municipalidad. De manera que serán relevantes las acciones de programación y de ejecución; es decir, una mala programación o ejecución se reflejará en los correspondientes índices. Inicialmente se efectúa un “cálculo horizontal de índices”, seguidamente, basándose en éstos se construyen los índices relativos intermunicipales, los cuales a su vez permitirán la comparación intermunicipal, para luego calcular los índices de distribución.

Para medir los tres índices aludidos se requiere emplear los presupuestos iniciales aprobados, las ejecuciones de los gastos, así como las correspondientes cantidades de los servicios, expresados como metas presupuestarias, que son solicitadas por el MEF mediante las correspondientes directivas presupuestarias que emite para los gobiernos locales.

Se parte del presupuesto del gasto municipal que se aprueba cada año con el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y que para el año 2002 están detallados en el Formato A-5 “Resumen de Actividades” y el Formato A-6 “Resumen de Proyectos”, contenidos en la Directiva N° 009-2001-EF/76.01. Con esta información se construye la expresión matricial del presupuesto municipal de “proyectos” para un determinado año, que se denominará “Presupuesto Programado”:

P11 p12 p13 . . . p1n

P = P21 p22 p23 . . . p2n = [pij ]

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

pm1 pm2 pm3 . . . pmn

donde pij expresa el presupuesto para dicho periodo en el proyecto j-ésimo para la municipalidad i-ésima. El valor de n es igual a la suma de las dos actividades (Servicio de Limpieza Pública y Programa del Vaso de Leche) y los proyectos para los gobiernos locales, cuyas nomenclaturas específicas están detalladas en el Anexo N° 10 “Tabla de Actividades para el Año Fiscal 2002” y el Anexo N° 11 “Tabla de Proyectos para el Año Fiscal 2002” (36 proyectos); es decir, para el año 2002 n es igual a 38 “proyectos”.

Seguidamente, con la información que provee los formatos de la Directiva para la Evaluación Presupuestaria de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales (que para el 2002 fueron EV-8 y EV-9), se construye la matriz de ejecución del gasto en cada proyecto, en el periodo analizado, de cada una de las m municipalidades:

G = [gij ]

Mediante los formatos A-5 y A-6, el MEF también pide a cada municipalidad la presentación de la cantidad de servicios y obras que programa proporcionar y realizar, la cual se expresa en metas presupuestarias aprobadas en el PIA. (La meta presupuestaria consiste en la expresión cuantificable y medible que caracteriza el producto final de la actividad o proyecto). En consecuencia, se tendrá la siguiente matriz de metas programadas:

A = [aij ]

en la que se cumple la correspondencia de n metas para n proyectos, para cada una de las m municipalidades del país.

Con la información contenida en los formatos EV-10 y EV-11 de la “Directiva para la Evaluación Presupuestaria” , se elabora la matriz de metas obtenidas, es decir de las efectivamente ejecutadas:

O = [oij ]

con una estructura similar a la matriz precedente.

Se sabe que para la ejecución directa de algunas actividades o proyectos se adquieren equipos de oficina (computadoras, mobiliario, etc.), o se adquieren maquinarias (vehículos, motoniveladoras, etc.). El uso de estos bienes no se agota en un ejercicio presupuestal (un año), sino que tiene una vida útil que comprende varios años; o se emplean no sólo en un proyecto sino además en otros (como en el caso de las maquinarias). En consecuencia, resuelto este segundo aspecto, para lograr una mejor aproximación en la determinación del costo del proyecto durante un periodo, se requiere realizar un ajuste al gasto programado y al gasto ejecutado, siguiendo el procedimiento que se indica en el Cuadro 6.1 (los valores de los elementos del factor de ajuste de este cuadro se determinarán en función a las normas que sobre depreciación haya aprobado la Contaduría Pública de la Nación). Efectuado el ajuste, se tendrá la siguiente matriz de costo programado de los proyectos:

S11 s12 s13 . . . s1n

S = S21 s22 s23 . . . s2n = [sij ]

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sm1 sm2 sm3 . . . smn

Cada uno de los elementos de dicha matriz representa una aproximación al costo programado de los proyectos durante el periodo de análisis. Específicamente, sij expresa el costo del proyecto j-ésimo para una determinada cantidad de producto asociado al mismo, en el caso de la municipalidad i-ésima. Por ejemplo, si se ha programado la compra de un camión nuevo exclusivamente para el proyecto, se considerará sólo la proporción que corresponde al desgaste durante el periodo de análisis, que podría ser sólo un décimo del valor de adquisición.

Siguiendo un procedimiento similar al indicado para la matriz de costo programado de los proyectos, y con el apoyo del Cuadro 6.1, se elabora la matriz de costo ejecutado de los proyectos:

C = [cij ]

donde cij indica el costo efectivamente realizado por la municipalidad i-ésima en el proyecto j-ésimo.

Como ya se mencionó, la propuesta del modelo establece que el análisis referido a la evaluación de la gestión presupuestaria de las municipalidades en lo concerniente a proyectos, se efectúe a través de índices, cuyos procedimientos de cálculo se explican a continuación.

Determinación del Índice de Eficacia

En su nivel más específico, este índice busca determinar el grado de cumplimiento de la meta ejecutada del proyecto durante un determinado periodo, respecto de la meta programada durante el mismo periodo. Asimismo, permite identificar el avance de la ejecución de metas en la estructura institucional y funcional programática, en sus diferentes niveles.

El Índice de Eficacia en la determinación del cumplimiento de metas, relaciona las metas ejecutadas con las metas programadas, de acuerdo con lo siguiente:

(9) E = [eij ] = [oij /aij]

que consiste en el número resultante de dividir la meta ejecutada del proyecto j-ésimo (proveniente de la matriz O) entre la meta programada del mismo proyecto (proveniente de la matriz A); ambas metas correspondientes al periodo evaluado y a la municipalidad i-ésima.

Para obtener el Índice de Eficacia para todo el conjunto de proyectos de la municipalidad i-ésima, se procede a efectuar la agregación ponderada de los índices de eficacia de cada uno de sus proyectos considerados para un determinado periodo, aplicando la siguiente fórmula:

(10) ēi = ei1.wi1 + ei2.wi2 + . . . + ein.win

donde ēi es la eficacia promedio en la ejecución de todos los proyectos realizados por la municipalidad i-ésima, y wij es el coeficiente de ponderación del proyecto j-ésimo ejecutada por dicha municipalidad.

El coeficiente de ponderación de un proyecto, que expresa su grado de importancia respecto al conjunto de proyectos de la municipalidad, está en función a su costo programado y su costo ejecutado, correspondientes ambos al periodo analizado, en una relación directa; es decir, cuanto mayor sea el promedio de estas dos variables, más importante es el correspondiente proyecto. La función es la siguiente:

(11) Importancia = f (Costo Programado, Costo Ejecutado)

la misma que se traduce en la siguiente fórmula para la municipalidad i-ésima:

(12)

en la cual sij proviene de la matriz S y expresa el costo programado del proyecto j-ésimo de la municipalidad i-ésima; y cij proviene de la matriz C e indica el costo ejecutado para ese mismo proyecto. Tanto si como ci son los montos globales de los proyectos programados y ejecutados, respectivamente, por la mencionada municipalidad.

Se efectúa esa forma de ponderación, para evitar sesgos ante posibles modificaciones presupuestarias que cambien de modo considerable la composición de la estructura presupuestaria. Así, si se considerara solamente el costo programado, se podría favorecer la estructura inicial de los proyectos; pero si sólo se tomara en cuenta el costo ejecutado, se favorecería la composición de la ejecución. (De la revisión de los documentos de evaluación presupuestaria, se puede inferir que las variaciones en el sentido de la ponderación, resultantes de considerar solamente una u otra variable para su cálculo, varían de manera importante en algunas municipalidades, aunque en la mayoría las diferencias no son sustantivas.)

Los cálculos efectuados mediante las ecuaciones 10) y 12) permiten construir la matriz columna de eficacia de las m municipalidades:

Ei = [ēi ]

donde i = 1, 2, 3 ... m representa la i-ésima municipalidad.

Determinación del Índice de Eficiencia

Relaciona dos variables, a saber: los recursos financieros y las metas, en ambos casos tanto programados como ejecutados. Para efectos de evaluación de la gestión presupuestaria de la municipalidad, este índice muestra el grado de optimización logrado en el uso de los insumos para la ejecución de determinadas metas de los proyectos, teniendo como situación inicial de comparación lo programado.

Determinados los valores de sij (matriz S de costos programados) y de aij (matriz A de metas programadas), se calcula la matriz de costos programados unitarios de los proyectos, para el conjunto de las municipalidades analizadas:

(13) N = [nij ] = [sij /aij]

De manera similar se procede para elaborar la matriz de costos ejecutados unitarios de los proyectos:

(14) U = [uij ] = [cij /oij]

Con la información de las matrices N y U, el Índice de Eficiencia se deriva de tomar en cuenta lo siguiente:

(15) F = [fij ] = [nij /uij]

donde nij y uij indican el costo programado unitario y el costo ejecutado unitario, respectivamente, del proyecto j-ésimo en el caso de la municipalidad i-ésima.

Si fij > 1, indica que el costo programado unitario es superior al costo ejecutado unitario en la ejecución de un determinado proyecto, por consiguiente, que la ejecución de costos ha resultado mejor que lo programado. Lo que en cierto sentido indica una mejora en la gestión presupuestaria del referido proyecto.

Para niveles mayores de agregación en la estructura institucional o en la del funcional programático, se aplica el procedimiento de promedio ponderado descrito para el Índice de Eficacia mediante la aplicación de las igualdades 10) y 12). Estos cálculos permiten construir la matriz columna de eficiencia de las m municipalidades:

Fi = [ i ]

en la cual i es la eficiencia promedio en la ejecución de todos los proyectos realizados por la municipalidad i-ésima, y donde i = 1, 2, 3 ... m.

Determinación del Índice de Desempeño

El Índice de Desempeño –como ya se mencionó– incorpora los criterios de eficacia y eficiencia en la evaluación de gestión de proyectos; es decir, toma en cuenta el grado de cumplimiento de las metas y el grado de eficiencia en el empleo de los insumos para la consecución de las mismas; todos ellos correspondientes a un mismo periodo.

El cálculo del Índice de Desempeño para un proyecto j-ésimo para una municipalidad i-ésima se obtiene aplicando la siguiente fórmula:

(16) D = [dij ] = [(eij + fij ) / 2]

la misma que supone que tanto la eficacia como la eficiencia tienen igual importancia.

El cálculo del Índice de Desempeño a nivel agregado, por ejemplo para toda la municipalidad, sigue un procedimiento similar de promedio ponderado aplicado para la determinación de los índices de Eficacia y Eficiencia, empleando las ecuaciones 10) y 12). Los cálculos respectivos se registran en un formato tal como el Cuadro 6.2.

Determinación del Índice de Distribución Intermunicipal del FEPM

Con los índices obtenidos mediante las fórmulas precedentes, y que derivan en la igualdad 16), a continuación se construye la matriz de desempeño relativo intermunicipal R, que muestra el desempeño relativo en cada uno de los proyectos de parte de cada una de las m municipalidades:

(17) R = [rij ] = [dij / j]

en la cual cada elemento de dicha matriz resulta de comparar el desempeño en un proyecto j-ésimo de una municipalidad i-ésima respecto al desempeño promedio en dicho tipo de proyecto por el conjunto de las municipalidades, representado como j, donde:

(18)

Si rij > 1, se entenderá que la municipalidad i-ésima muestra, comparativamente con el promedio, una mejor gestión en el proyecto j-ésimo; por el contrario, si rij < 1, reflejará que dicha municipalidad relativamente tiene una peor gestión que el promedio en dicho proyecto.

Para obtener el Índice de Desempeño Relativo para todo el conjunto de proyectos de la municipalidad i-ésima, se procede a efectuar la agregación ponderando cada proyecto según los valores obtenidos en la relación 12). Concretamente, el valor de dicho índice para la referida municipalidad, para un determinado periodo, se obtiene aplicando la siguiente fórmula:

(19) i = ri1.wi1 + ri2.wi2 + . . . + rin.win

donde i expresa el desempeño relativo promedio –porque proviene de comparar con el desempeño de otras municipalidades– en la ejecución de todos los proyectos realizados por la municipalidad i-ésima, y wij es el coeficiente de ponderación del proyecto j-ésimo ejecutado por dicha municipalidad.

Estos resultados permiten construir la matriz columna de desempeño relativo promedio de las m municipalidades:

Ri = [ i ]

donde i = 1, 2, 3 ... m.

Con la información obtenida mediante las mencionadas operaciones, el monto del Fondo de Estímulo a la Productividad Municipal (FEPM) que le correspondería a la municipalidad i-ésima, se obtiene aplicando la siguiente fórmula:

(20)

en la cual YD representa el monto total del mencionado fondo de estímulo, definido en la igualdad 4).

Para concluir con el presente sub-capítulo, respecto al planteamiento del modelo, es importante señalar dos ideas que son muy importantes. La primera, está referida a la desventaja del modelo, en el sentido de que determinada municipalidad podría manipular las cifras para obtener índices que le sean favorables. Y ello podría ocurrir si se subestima la programación de metas y se sobrestima la programación del presupuesto, correspondientes a un determinado proyecto. Para evitar estas adulteraciones, es imprescindible que el MEF dicte disposiciones de advertencia y sanción claras, asimismo, efectúe labores de monitoreo en las propias municipalidades.

La segunda idea tiene que ver con el proceso de discusión, aprobación y aplicación del modelo propuesto. Al respecto, para garantizar la viabilidad del mismo, se plantea necesario desarrollar las siguientes acciones (Gráfico 6.1):

1. La propuesta del modelo se entregaría simultáneamente al Congreso de la República (Comisión de Presupuesto y Comisión de Descentralización) y al MEF (Dirección Nacional del Presupuesto Público), acompañado de un proyecto de ley, el cual consideraría en sus disposiciones transitorias que esta norma se aplicará en un primer momento sólo a las municipalidades provinciales. El texto del proyecto de ley señalaría en una de sus disposiciones transitorias que el MEF, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, en su condición de la más alta autoridad técnico-normativa del sistema de gestión presupuestaria, aprobará el reglamento y las directivas correspondientes en un lapso perentorio.

Todo lo indicado se podría realizar en el periodo cero .

2. La aplicación del modelo en la ejecución del gasto por parte de las municipalidades provinciales, requiere previamente de procesos de capacitación descentralizada, ejecutadas directamente o coordinadas por el MEF, en las principales ciudades capitales de departamento, con proyección de cobertura a todos los departamentos del país. La capacitación debe tener como propósito central fortalecer la capacidad de gestión presupuestaria de los directivos, profesionales y demás trabajadores que intervienen directamente en las distintas fases del proceso presupuestario; siendo obligatorio para quienes tienen a su cargo la programación, aprobación, ejecución y evaluación de los proyectos de inversión municipales.

En los procesos de capacitación se debe tener en cuenta lo siguiente:

 A los participantes se les debe transferir conceptos, métodos e instrumentos de formulación y gestión así como garantizarles el intercambio de experiencias que les permitan optimizar la asignación y uso de los recursos y mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios municipales, para aumentar la calidad de vida de los habitantes de la comunidad.

 Garantizar el mejoramiento en la calidad de las decisiones de inversión, la continuidad en los programas de inversión, y el mejoramiento de la capacidad en la priorización y gestión de proyectos de inversión, mediante el fortalecimiento de las capacidades de los participantes en temas como conceptos e instrumentos básicos de programas de inversión, criterios de priorización de proyectos, e identificación de fuentes de financiamiento.

 Establecer estímulos y otras acciones que fomenten en los participantes la elaboración de propuestas que mejoren continuamente la disminución de los costos operativos, así como su compromiso y participación efectiva en las respectivas tareas que se deriven. La reducción de costos, empero, no debe implicar el deterioro de la calidad del servicio ni el menoscabo de los objetivos de la gestión municipal.

 Garantizar una adecuada transferencia de conocimientos a los participantes de las municipalidades provinciales, para que después ellos elaboren y apliquen propuestas que les permita modernizar su administración; así como reproducir y promover sus experiencias exitosas en las municipalidades distritales de su jurisdicción, mediante procesos de retroalimentación y mejoramiento continuo.

 La capacitación se debe impartir de tal forma que permita al participante lograr objetivos educacionales en forma gradual y secuencial, para que al finalizar el proceso tenga los conocimientos, métodos e instrumentos que le den una mejor visión de su rol en una gestión municipal orientada a mejorar las condiciones de vida de la colectividad.

 Fomentar el intercambio de experiencias, la socialización y actualización de conocimientos, mediante el uso de técnicas didácticas que privilegian la participación activa de los asistentes.

 Las técnicas educativas a utilizarse para lograr los resultados esperados, deben consistir en simulación, resolución de problemas, exposiciones diálogo, ejercicios prácticos y trabajos en grupo. Las técnicas a emplearse deben orientarse a permitir que el participante reflexione alrededor de los problemas de su proceso de trabajo y promueva alternativas de intervención innovadoras y viables.

La actividad que agrupa los procesos de capacitación se podría desarrollar durante el primer semestre del periodo uno.

3. Las transferencias correspondientes al Fondo de Estímulo a la Productividad Municipal (FEPM) se podrían efectuar en el segundo semestre del año uno, después que las municipalidades provinciales hayan entregado sus evaluaciones presupuestarias correspondientes al primer semestre. Y las que conciernan al segundo semestre del año uno, se haría en el primer semestre del año dos, previa evaluación de los resultados alcanzados por las municipalidades provinciales.

4. Una vez consolidado el dominio del manejo de los fundamentos, criterios y formatos concernientes al modelo por parte de las municipalidades provinciales, éstas reproducirían la experiencia en las municipalidades distritales de su correspondiente jurisdicción.

5. Frente a las dificultades que todavía persisten en el registro adecuado de la información presupuestaria de parte de las municipalidades provinciales concerniente a la identificación apropiada de metas y su cuantificación (problema agravado en las municipalidades distritales), el MEF debe prever un monitoreo directo o mediante contratos a terceros, con el propósito de mejorar el procesamiento y la calidad de información.

Después de ello, en cuanto a la labor de monitoreo, las municipalidades provinciales se encargarían de efectuar el seguimiento de las distritales ubicadas dentro de su jurisdicción. El MEF, directamente o a través de servicios de terceros, determinaría muestras de las municipalidades distritales para hacer un seguimiento del trabajo de monitoreo de las municipalidades provinciales, así como de las actividades que ejecutan estas mismas.

6. Para no generar un costo permanente, el MEF podría convocar a un concurso de méritos para seleccionar a las universidades y consultoras especializadas en gestión municipal, a fin de que proporcionen servicios a plazo fijo y pago contra resultados, en las actividades relacionadas con la capacitación y el trabajo de monitoreo.

7. El análisis realizado en la presente investigación demuestra que la forma instituida para la distribución del FONCOMUN es conveniente, pues se basa en criterios objetivos y procedimientos de distribución establecidos de manera “automática” teniendo en consideración criterios y coeficientes aprobados mediante normas, y cuyo monto está fundamentalmente determinado por el comportamiento del Impuesto General a las Ventas. Por ello, en cuanto a la forma de recaudación y de depósito del FEPM, se sugiere seguir el mismo procedimiento del FONCOMUN; lo cual supone que cada municipalidad tenga abierta una cuenta individual para el FEPM en el Banco de la Nación, en la que esta entidad efectuaría los respectivos depósitos.

8. El FEPM correspondería al 1% del valor de las transacciones afectas con el IGV; pero comenzaría con un porcentaje menor, según el peso en el gasto total municipal del gasto de las municipalidades provinciales. (El desarrollo detallado de este aspecto así como el estimado de sus cifras, se presentan en el siguiente punto del presente capítulo)

La propuesta de la creación del FEPM no consiste en aumentar el IGV, sino en tomar parte de éste para que se transfiera directamente a los gobiernos locales, teniendo en cuenta determinados índices, los mismos que se aprobarían para cada semestre.

La aplicación del FEPM, con la asistencia técnica del Consejo Nacional de Descentralización (CND), la Dirección General de Programación de Multianual del Sector Público (DGPMSP) –órgano del MEF competente en temas de inversión pública– y de la propia Dirección Nacional del Presupuesto Público, permitirá estimular el esfuerzo de las municipalidades del país por preparar proyectos viables, debidamente priorizados y que satisfagan las necesidades básicas locales de su colectividad.


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