i) Perfil general de la gestión municipal en el país

A pesar de las normas dictadas en los dos últimos años y los discursos, en los que ejecutan acciones de gobierno no existe todavía convicción ni orientación suficientes acerca de cómo se debe llevar adelante el proceso de descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales (regionales y locales). Esta aseveración se sustenta en el apresuramiento gubernamental en emitir las normas de descentralización, de gobiernos regionales y locales, por lo mismo, con ausencias notables en el establecimiento de mecanismos para garantizar el progresivo fortalecimiento de estos gobiernos y de la participación ciudadana en la identificación de prioridades y en el control de la gestión, además de la falta de definición en la descentralización fiscal.

Por lo que toca a las municipalidades, a pesar de su vigencia por más de 20 años como órganos de gobierno local, a los vacíos mencionados se suma la carencia de un insumo fundamental para la toma de decisiones: información estadística de gestión municipal generada sistemática y regularmente, no reducida solamente a las finanzas de la institución. Ante ello, lo que se propugna es que la gestión municipal debiera ser evaluada con regularidad también en sus dimensiones no-financieras, mediante encuestas periódicas, como se hace con la Encuesta Nacional de Hogares, la Encuesta Económica, la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, entre otras.

Por exigencias de las normas de gestión presupuestaria y el sistema de contabilidad gubernamental, las municipalidades generan semestralmente –en algunos casos trimestralmente– información presupuestaria y contable; en cambio, la investigación estadística ejecutada por el INEI en todo el territorio nacional en el año 1997, denominada “Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Económica Distrital 1997”, fue una actividad singular. La información acopiada en esta encuesta, no obstante no estar actualizada ni proveer la percepción de los habitantes acerca del desempeño de sus órganos de gobierno local, permite conocer algunos rasgos básicos característicos de la gestión municipal.

La citada encuesta consiste en una investigación estadística que el INEI ejecutó en todo el territorio nacional, con una cobertura que comprendió a las 1,812 municipalidades que existían al año 1997 en todo el país, incluidas las 194 municipalidades provinciales de entonces.

El Cuadro 5.1 presenta un grupo de indicadores que ha sido posible extraer de la mencionada encuesta del INEI, referidos a la disponibilidad de recursos físicos y de gestión del conjunto de municipalidades del país, así como al grado de cumplimiento de sus funciones. A pesar de no contar con un número suficiente de indicadores para un análisis más integral, la información de dicho cuadro nos provee un perfil sobre el asunto. Así, grosso modo, se puede afirmar que en el conjunto de municipalidades del país existe un nivel medio de disponibilidad de recursos físicos y de gestión básicos; en tanto, que la provisión de sus servicios es bastante heterogénea que, dependiendo del tipo de servicio, el desempeño conjunto varía entre los rangos “bajo” y “aceptable”.

Una de las funciones específicas de una municipalidad es realizar acciones necesarias para proporcionar a los pobladores de su circunscripción local el ambiente adecuado para la satisfacción de sus necesidades. Según la encuesta realizada por el INEI, uno de los problemas más críticos de los distritos del país es la limpieza pública, básicamente porque incide en el medio ambiente y la salud de los pobladores. La contaminación del medio ambiente tiene como una de sus causas la acumulación de desechos sólidos que genera diariamente la población. Contribuyen a ello diversos aspectos, entre los que se puede mencionar: distancia al relleno sanitario; diversidad de tarifas por la prestación del servicio; falta de tecnificación y de un plan de tratamiento integral de los residuos sólidos; carencia de organización y educación referida al cuidado del medio ambiente; retraso en el servicio de recolección domiciliaria y de mercados, originando acumulaciones en diversos lugares de las principales ciudades (déficit de recolección).

En el Cuadro 5.1 se observa que un importante 21.1% de municipalidades no realiza servicio de limpieza de calles y parques; además, por lo descrito en el párrafo precedente, queda de manifiesto que a pesar de la importante cobertura del servicio (77.6%) existen problemas en la calidad con que se provee el mismo (aspecto que no ha sido cuantificado en el trabajo de encuesta).

La desigual presencia del problema relacionado con el medio ambiente se constata cuando se analiza la información del INEI según dominio geográfico. Desde esta perspectiva de análisis, se tiene que en 1997 en Lima Metropolitana se recolectaba el 50.4 % del volumen total de basura que se recogía en el territorio nacional. Asimismo, en ese mismo año la basura recolectada por habitante al día en promedio, según los principales departamentos, era la siguiente: en Lima 0.65 kg, Arequipa 0.7 kg, Ancash 0.35 kg, Cusco 0.23 kg, Piura 0.3 kg, Puno 0.32 kg y la Provincia Constitucional del Callao con 0.57 kg promedio por habitante.

Las municipalidades del país, de otro lado, contribuyen al bienestar de los pobladores, implementando establecimientos de salud para brindar asistencia médica, primeros auxilios, así como coordinar con las instituciones públicas de salud (Ministerio de Salud y por entonces el IPSS), a fin de desarrollar campañas de prevención, vacunación y ejecución de programas y charlas en temas de salud dirigidas a la población. Los departamentos que tuvieron mayor número de Centros y Puestos de Salud administrados por las municipalidades, de un total de 663 a mayo de 1997 (85 menos que en 1996), son: Lima con el 12.2% del total, Apurímac con 10.4%, Loreto con 9.9%, Ayacucho con 8.3%, Pasco con 6,9%, Cusco con 5.8% y Piura con 5.5%.

Existen otros establecimientos administrados por las municipalidades con la finalidad de brindar servicios a la población, como bibliotecas, baños públicos, defensoría del niño, casa de cultura, cementerios, etc. Los resultados muestran que en 1997 en el país existían 835 bibliotecas municipales, proporcionando servicio al público en consultas sobre diversos temas, con una atención promedio mensual de 228,846 lectores. También existían 146 casas de cultura, atendiendo mensualmente un promedio de 39,368 visitantes.

Según la encuesta, a mayo de 1997 las municipalidades a nivel nacional expidieron 216,874 carnés (106,404 menos que en el año 1996), distribuidos de la siguiente manera: para venta de alimentos en restaurantes 38.3%, venta ambulatoria de alimentos 25.3%, y 36.4% correspondieron a otras actividades. Las municipalidades de Lima Metropolitana expidieron el mayor número de carnés, con el 56.7%, en una zona en que se encuentra el mayor número de establecimientos dedicados a la venta de alimentos y otros artículos de consumo.

Es importante mencionar que en las municipalidades del país existen dentro de su estructura orgánica la Oficina de Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente (DEMUNA), que tiene a su cargo la defensa de los derechos del niño y el adolescente, realizando labores de orientación, asesoría legal y psicológica (esencialmente en problemas familiares, maltratos a niños y adolescentes, y pensión de alimentos), así como charlas de promoción y difusión a favor del niño y el adolescente. En el año 1997 existían en el país 456 DEMUNA, que atendían mensualmente un promedio de 19,386 casos, concentrándose el 33% de los mismos en Lima Metropolitana.

La encuesta permite conocer rasgos del centralismo en su vertiente relacionada con las funciones municipales para las que se cuenta con información. Por ejemplo, tomando como referencia los respectivos totales a nivel nacional, se tiene que en Lima Metropolitana se concentraba: el 27.2% de la población beneficiaria del Programa del Vaso de Leche; el 50% de los comedores populares; el 36.2% de los Wawa Wasi (brinda atención a los niños durante el horario de trabajo a las madres que laboran); el 43.6% de licencias de construcción otorgadas por las municipalidades; el 41.5% de los asentamientos humanos (viviendas “ocupadas de hecho”).

Las dificultades anotadas en esta parte del trabajo, parecen no ser ajenas a los que tiene a su cargo la conducción de los gobiernos locales, pues la investigación del INEI revela que un significativo número de municipalidades del país reconoce la importancia de la asistencia técnica y la gran necesidad que de ella tiene. De las 1,812 que constituyen el universo de la encuesta, los porcentajes de municipalidades con requerimientos de asistencia técnica presentan las siguientes magnitudes, según los respectivos módulos: en formulación y ejecución de proyectos, 84.9%; en catastro, 81.6%; en gestión municipal, 80.8%; en planificación del desarrollo local, 79.4%; en informática, 70.0%; en finanzas, 68.1%; en contabilidad, 63.7%; y en estadística, 62.5%.

Para el mencionado universo municipal, en el documento de la “Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socio Económica Distrital 1997” se comprueba que, visto en conjunto, las municipalidades del país no cuentan con un programa regular y permanente que permita mejorar el nivel de desempeño de sus trabajadores . La proporción de municipalidades que han señalado sus requerimientos de capacitación en los siguientes módulos son: en política y gestión municipal, 85.2%; en desarrollo urbano y rural, 81.0%; en legislación municipal, 74.7%; en administración y contabilidad, 74.1%; en informática, 73.8%; en registro civil y estadísticas vitales, 72.8%; en medio ambiente y recursos naturales, 68.9%; en estadística, 66.1%; y, en derechos humanos y civiles, 60.6%.

Desde el punto de vista de las propias municipalidades, los principales factores limitantes del desarrollo municipal son: recursos humanos, maquinaria y equipo, apoyo del gobierno central, asistencia técnica, financiera y de normatividad. De las 1,812 municipalidades, la mayoría expresa que tiene limitaciones de: maquinaria y equipo, 90.3%; de orden financiero, 88.1%; apoyo del gobierno central, 82.3%; asistencia técnica, 79.6%; recursos humanos, 73.6%; y normatividad, 49.8%.

Con la información de la encuesta del INEI analizada y presentada en esta parte del trabajo, ha sido posible trazar un perfil general del complejo problema de la gestión municipal en el Perú, el cual se puede resumir en los siguientes rasgos: desigualdades en la manifestación de los problemas; deficiente cobertura en varios servicios, y en los que hay una cobertura aceptable –como el de limpieza de calles y parques– están presentes los problemas de deficiencia en la calidad del servicio; carencia de recursos humanos, físicos y financieros y de herramientas de gestión, la misma que es percibida y requerida por las propias municipalidades. Además, el problema del centralismo tiene una presencia transversal a los factores mencionados, y se expresa en que las mejores situaciones relativas de la gestión municipal se sesgan hacia Lima Metropolitana.

Si bien existen carencias para una buena gestión municipal, también es cierto que la mayor parte de ellas es claramente percibida por una considerable mayoría de municipalidades. Esta situación hace propicias las condiciones para apoyarlas y lograr resultados exitosos, puesto que una participación consciente y motivada de ellas mismas en las acciones de apoyo en su fortalecimiento institucional provenientes del gobierno nacional, acompañada de un progresivo incremento en la asignación de recursos, podría mejorar sostenidamente la gestión municipal en beneficio de los habitantes de su jurisdicción.

Finalmente, no obstante que la encuesta fue realizada en 1997, por entrevistas a funcionarios y trabajadores municipales así como a consultores especializados en el tema, existen indicios de que los problemas estructurales de la gestión municipal todavía subsisten, advirtiéndose desde entonces únicamente cambios poco sustantivos .