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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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1.4 Perfil del centralismo peruano

Como ya se ha sostenido en este trabajo, América Latina y El Caribe padecen en conjunto un nivel de centralismo comparativamente mayor que los países industrializados. No obstante, al interior de la región la realidad no es homogénea, y la diversidad existente tiene relación, en importante grado, con los factores específicos que estuvieron y están a la base de los procesos de desplazamiento demográfico y de urbanización de cada país.

Un estudio de Jorge Rodríguez y Miguel Villa, al analizar las tendencias generales de la ocupación del territorio, sostiene que en los últimos 50 años, la localización de la población de América Latina y el Caribe ha experimentado una combinación de tendencias centrípetas y centrífugas. Las primeras corresponden a los procesos de concentración de la población en algunas localidades, que han experimentado un rápido crecimiento demográfico y han alcanzado crecientes niveles de tamaño poblacional hasta devenir, en algunos casos, metrópolis y megápolis. El segundo conjunto de tendencias se ha expresado en una progresiva expansión del “poblamiento”, mediante la ocupación paulatina de los tradicionales “espacios vacíos” (especialmente agrícolas).

Añaden los mencionados investigadores que dichas tendencias estuvieron acompañadas de una acelerada expansión de los procesos de urbanización crecimiento de las ciudades, unos más rápidos que otros, en todos los países de América Latina y El Caribe. Pero el fortalecimiento del sistema de ciudades no implica que éste haya ocurrido de una misma manera en todos los países. En la modalidad de estructuración y consolidación del sistema de ciudades radica uno de los factores de diferenciación más importante del proceso de urbanización dentro de América Latina y El Caribe. Esta diferenciación, en principio, se manifiesta como una línea divisoria entre países “macrocefálicos” con una aguda concentración en la ciudad principal y otros con redes urbanas, articuladas en torno a varios nodos de magnitud demográfica no muy desigual o, por lo menos, con claros contrapesos respecto de la ciudad principal.

América Latina durante el siglo XX experimentó una acelerada expansión demográfica, cuya intensidad en los años sesenta hizo que más de algún especialista se refiriera a ella como una “explosión demográfica”. En este proceso la población urbana se acrecentó con una celeridad mucho mayor que la total, aunque atenuándose en décadas recientes. Con todo, la intensidad del proceso ha sido tal que ha llevado a la región a ubicarse entre las más urbanizadas del mundo contemporáneo.

Diversos esfuerzos tipológicos, corrientemente basados en el grado de urbanización alcanzado, encuentran que:

 Los países con mayor grado de urbanización presentaban, ya a principios de siglo, un perfil urbano más marcado (Argentina y Uruguay, cuya urbanización fue empujada por los flujos de migración internacional, y Chile, son exponentes de esta situación);

 Los países más populosos de la región (Brasil y México, como también Colombia y Perú) experimentaron entre 1940 y 1980 un aumento vertiginoso de su porcentaje urbano, que incidió decisivamente en el ascenso del grado medio de urbanización regional;

 Los países más pobres de la región tienden a ser aquellos que presentan menores grados de urbanización (Guatemala, Haití, Honduras);

 La transición urbana y la transición demográfica se encuentran unidas, aunque sus vínculos son complejos; en general, los países que se urbanizaron antes experimentaron procesos de transición demográfica más tempranos.

De otro lado, uno de los rasgos más destacados de los asentamientos humanos en América Latina y El Caribe consiste en el enorme peso demográfico, económico, social y político de la ciudad principal de cada país. Una primera indagación de Jorge Rodríguez y Miguel Villa muestra que en otras regiones del mundo también existen grandes áreas metropolitanas, concentradoras de funciones socioeconómicas y político-administrativas, de crecimiento demográfico acelerado (entre otros casos pueden mencionarse los de Atenas, Bagdad, El Cairo, Seúl y Tokio). Sin embargo, un examen más detallado indica que la región destaca en el concierto mundial por una mayor frecuencia relativa de países donde la ciudad principal representa más de un cuarto de las respectivas poblaciones nacionales, definiendo un rasgo macrocefálico. Buenos Aires, Lima, Managua, Montevideo, Ciudad de Panamá, San José de Costa Rica, Santiago de Chile y Santo Domingo ilustran esta situación. Un punto que conviene señalar es que los patrones migratorios de los últimos 50 años están en las raíces de este rasgo metropolitano de la región.

Aunque las raíces del fenómeno de enormes aglomerados urbanos que sobresalen dentro de los sistemas de asentamientos humanos pueden encontrarse en las grandes ciudades-templo de las culturas pre-hispánicas, es claro que durante el siglo XX tal rasgo se acentuó. Son particularmente destacables los casos de los seis países en los que se localizan los siete aglomerados metropolitanos de la región (Buenos Aires, Bogotá, Lima, Ciudad de México, Río de Janeiro, Santiago de Chile y São Paulo). En términos demográficos, el aumento del peso de la población de las metrópolis sobre los conjuntos nacionales y urbanos sólo parece haber sido posible en virtud de los elevados saldos migratorios positivos exhibidos por las ciudades que devinieron metrópolis.

En el perfil del contexto latinoamericano descrito, el Perú se caracteriza por ser uno de los países con los más elevados grados de centralismo poblacional, entendido éste como el país que tiene una enorme concentración de habitantes en una ciudad. Así, en el Cuadro 1.3 se verifica que entre los países cuyas principales ciudades han tenido tasa de crecimiento poblacional por encima del 4% anual en el periodo 1950-90, el Perú tiene la mayor concentración de su población en su ciudad principal: Bogotá (15.8% de la población nacional), Guayaquil (16.5%), Managua (18.8%), Lima (28.7%) y Santo Domingo (21.9%). En el periodo analizado esta aguda centralización del país se refleja en las diferentes tasas de crecimiento de la población: la población nacional creció a un promedio de 2.4% anual, mientras que la de Lima lo hizo a 4.3% anual.

Para el caso del Perú y el resto de los que conforman la región de América Latina y el Caribe, se concluye que aunque las crisis económicas de los últimos 20 años han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramáticamente, sus índices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo población y actividades económicas. Los sistemas nacionales de ciudades han mostrado, a la vez, signos de colapso, cambio y pujanza, y la creciente gravitación de las ciudades intermedias es una tendencia clara, aunque en algunos muy pocos casos como el Perú el proceso marcha con demasiada lentitud. En virtud de estas constataciones, resulta evidente que el mejoramiento del bienestar de la población, de la capacidad productiva de las economías y del funcionamiento general de las sociedades de la región, supone hacer de las ciudades espacios de realización de las personas en tanto tales y también en cuanto ciudadanos y trabajadores.

Jorge Rodríguez y Miguel Villa sostienen que la mayoría de los cambios en la estructuración de los sistemas urbanos no han resultado de políticas oficiales ni han guardado una coherencia directa con los planes de desarrollo gubernamentales. Más bien, estos cambios parecen haber sido desatados por fuerzas no promovidas por los tomadores de decisiones (como la agudización de los problemas urbanos en las grandes ciudades y las crisis económicas) o se han originado en un conjunto de acciones desprovistas de un marco común de coherencia. Sin embargo, esta evaluación pesimista no significa que los cambios acaecidos carezcan de virtudes. Por el contrario, han demostrado que la dinámica concentradora puede ser revertida y han puesto de manifiesto el potencial socioeconómico de centros urbanos alternativos a la ciudad principal.

Ubicada la situación del país en el contexto latinoamericano, a continuación se realiza un análisis de las características específicas del Perú, visto desde sus diferentes espacios regionales, sobre la base de la información que se ha podido disponer.

Efraín Gonzales de Olarte, en su trabajo Neocentralismo y Neoliberalismo en el Perú, llama la atención acerca de que la omisión del espacio no sólo es lamentable desde el punto de vista teórico, sino que es un error desde el punto de vista práctico y de las políticas económicas, pues casi siempre los impactos de medidas económicas de la talla del ajuste estructural son diferentes en los distintos departamentos y regiones, por la combinación de geografía y economía, tal como sucede en el caso peruano.

Dicho autor sostiene que el sistema económico regional peruano se basa en cuatro factores: la geografía; las tendencias históricas de organización y utilización del espacio; el modelo económico; y las políticas públicas. A partir de cambios en el patrón de crecimiento, que cambia progresivamente a través de los nuevos incentivos reflejados en los precios relativos y las nuevas instituciones, la organización y el funcionamiento de la economía en el espacio se modifican y, por consiguiente, tanto las ciudades como sus respectivos entornos rurales ven alterados los mecanismos e instituciones económicos que los vinculan, como son: los mercados, los rendimientos de escala, los costos de transporte, los cambios en los ingresos y en la demanda, el empleo y los mercados de trabajo, la estructura socio económica regional y el papel del Estado.

En el Perú es suficiente hacer un recorrido por sus distintas localidades, para percibir claramente que las regiones se han desarrollado de manera desigual. Desde una perspectiva más analítica, diversas investigaciones y revisiones de trabajos efectuados, le permiten a Gonzales de Olarte señalar que las principales características del desarrollo regional peruano han sido:

 La concentración y centralización económica en la ciudad de Lima, es decir, la consolidación de un sistema centro-periferia con importantes brechas de desarrollo entre las regiones más ricas y las más pobres, y entre el campo y la ciudad;

 El crecimiento divergente entre el centro y las periferias, y entre las regiones más modernas y las más tradicionales;

 La persistencia de desigualdades productivas y distributivas materializada territorialmente.

Como reflejo de estas características, en un sistema centro periferia con una periferia diversificada y heterogénea, los mercados han tenido diferentes grados de desarrollo a nivel espacial, dando lugar a regiones de distinto tipo. Por otro lado, la presencia y el papel del Estado en cada región han dependido de factores económicos y políticos, estos últimos reflejados en las distintas Constituciones del Perú (1933, 1979 y 1993), que contemplan diferentes niveles y funciones de gobierno. Los principales factores de cambio generados por el ajuste estructural aplicado en la década de los noventa son: los nuevos precios relativos, la modificación de la estructura de la propiedad como consecuencia de la privatización, la desregulación y la flexibilización de los mercados de bienes y factores, y las reformas institucionales del Estado. En conjunto, estos cambios conducen a un mayor centralismo con nuevos ingredientes; es decir, en el Perú de después de 1990 se está generando un neocentralismo.

El Perú, como pocos otros países, tiene características económicas fuertemente condicionadas por aspectos geográfico espaciales. La variada ecología de sus tres regiones naturales de costa, sierra y selva (cuenta con 84 de las 103 zonas de vida existentes en el planeta), la quebrada orografía (con zonas que van desde algunos pocos metros sobre el nivel del mar hasta más de 4,500 msnm) y la vasta disponibilidad de recursos naturales renovables y no renovables, han condicionado sus asentamientos humanos durante distintas épocas históricas. Pero el tipo de sociedad y la racionalidad económica de cada etapa histórica son los que han definido el uso y la transformación de su espacio.

Desde una perspectiva espacial, Gonzales de Olarte realiza la siguiente caracterización de la economía peruana:

 Un sistema centro periferia con regiones de distintos tipos, relaciones asimétricas y tendencia a la divergencia entre ambos.

 Débiles relaciones entre la ciudad y el campo en cada región.

 Regiones o mercados regionales con ámbitos limitados, por razones geográficas o por la segmentación de los mercados debido a las distancias y a los costos de transporte.

 Un Estado con un papel redistribuidor e integrador, frente a las fallas y ausencias espaciales de los mercados.

Durante los últimos cincuenta años, el uso del espacio ha configurado economías regionales con un predominio de la región central (Lima y Callao) sobre la periferia constituida por regiones con distinto nivel de desarrollo.

El Centro, conformado territorialmente por el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional de Callao, es un espacio de 31 mil kilómetros cuadrados, equivalentes al 2.9% del territorio nacional. En él vive actualmente el 32% de la población total, se produce el 44% del PBI, el 55.4% de la producción industrial y el 57.7% del comercio. Tiene el 37% de la fuerza laboral, el 50% del ingreso nacional, el 83 % de las colocaciones bancarias, el 85% de la recaudación tributaria, el 55% del gasto público y e1 40.4% del producto bruto gubernamental. Este espacio se caracteriza por ser un centro de gravedad con gran fuerza de atracción; pero su dinamismo se basa en la disponibilidad de divisas generadas por las actividades primario-exportadoras de otras regiones.

La Periferia, o más bien las “regiones periféricas”, está repartida sobre 1,250,000 kilómetros cuadrados (el 97.1% del territorio nacional). En ella viven 17 millones de peruanos, en 23 departamentos, 178 provincias y 1,756 distritos. Está compuesta por ocho ciudades de más de 250 mil habitantes y nueve de entre 100 y 200 mil, en torno a las cuales se organizan los respectivos ámbitos rurales. La periferia produce el 57% del

PBI de una manera territorialmente dispersa y sus principales actividades son: la agricultura con el 87% del total nacional, la minería con el 95.6%, la pesca con el 84%, las actividades primarias y las extractivas. La periferia es la principal productora de divisas, gracias a la minería y la pesca.

Por razones geográficas y económicas, entonces, el Perú se divide en regiones con distinto grado de desarrollo. El sistema centro periferia las organiza jerárquicamente en función de sus mercados y de las distancias. Esto significa que existe una periferia diversa, con regiones desigualmente desarrolladas.

Lo esencial de estas desigualdades está en el distinto grado de desarrollo de los mercados en el espacio y en la intervención estatal, de acuerdo a la importancia económica o política de cada región. Según Gonzales de Olarte existen cuatro tipos de regiones en el país:

1. La región central (Lima Callao), donde se encuentran todos los mercados: de bienes y servicios, de trabajo, de capitales y financiero. Esta región es la más urbana.

2. Las regiones descentralizadas de la Costa (los departamentos de Piura Tumbes, Lambayeque Amazonas Cajamarca, Ancash La Libertad, Arequipa Moquegua Tacna), donde existen sólo los mercados de trabajo y bienes, vive el 34% de la población del Perú y se produce el 31% del PBI.

3. Las regiones de colonización (Loreto, Ucayali, San Martín), con mercados de trabajo y bienes, cuya población es el 8% del total nacional y donde se produce el 8% del PBI.

4. Los espacios mercantiles (Puno, Cusco Apurímac-Madre de Dios, Ica Huancavelica Ayacucho, Junín Cerro de Pasco Huánuco), con mercados de bienes y débiles mercados de trabajo, con un gran componente de economías de autosubsistencia, donde se concentra la pobreza rural, vive el 26% de la población nacional y se produce el 19% del PBI. Estos espacios son los más rurales.

Esta heterogeneidad regional repercute de dos maneras. Por un lado, hace que el sistema centro-periferia funcione sobre la base de mercados desigualmente desarrollados e incompletos. Por otro lado, hace que las reformas como la desregulación y la liberalización de mercados se confronten con una realidad distinta a la teoría de los ajustes estructurales. La sola existencia de mercados diferenciados implica que el impacto del ajuste será distinto según las regiones, si es que se aplican políticas económicas uniformes.

Las variaciones del crecimiento regional peruano en el período 1970 1996 se ilustran en el Cuadro 1.4. El promedio nacional es un indicador impreciso, afectado por la dispersión de las tasas de crecimiento regional.

Los períodos de crecimiento del centro se han dado con políticas heterodoxas (1970 1975 y 1985 1987), mientras que las mayores expansiones de la periferia se realizaron con políticas ortodoxas (1976 1985). Este patrón parece no cumplirse a partir de 1990, pues pese a la política ortodoxa el centro crece más que la periferia, pero esto se debe básicamente a los precios relativos generados por el programa de ajuste estructural neoliberal y al abandono de las políticas sectoriales.

La propia periferia regional ha tenido también distintas dinámicas en el largo plazo. Las regiones descentralizadas han sido las más estables en su evolución, su dinamismo ha sido menor y tienen una correlación con la evolución del centro. Las regiones de colonización han tenido una evolución bastante independiente del resto, debido básicamente a la producción petrolera y a la economía de la coca. Los espacios mercantiles han mostrado un débil crecimiento y estancamiento en varias etapas y han tenido una evolución independiente del centro. No obstante, durante el período 1990 1996 esta situación ha cambiado.

La tendencia de largo plazo del producto por persona del centro y la periferia fue decreciente entre 1970 y 1996, con ciclos más pronunciados en el centro (ver Cuadro 1.5). Según Gonzales de Olarte, durante la fase expansiva, en cada ciclo se dio una tendencia a la divergencia, mientras que durante la fase recesiva se dio una tendencia contraria. Sin embargo, si se realiza un corte de la serie en 1990, considerando que desde entonces se lleva a cabo el ajuste estructural, se observa algo distinto. En primer lugar, la tendencia a la convergencia, que era bastante fuerte hasta 1990, cambia de signo y se vuelve divergente entre 1991 y 1996, con una tasa de crecimiento promedio del centro de 7.1% anual y de la periferia de 5.5% (ver Cuadro 1.4). Este cambio aún no afecta la tendencia de largo plazo, pero podría ser el inicio de un nuevo ciclo de largo plazo, generado por los cambios estructurales. En segundo lugar, esto significa que el centro se ha fortalecido a partir del ajuste estructural y que la periferia, si bien crece, parece retomar su comportamiento anterior, aquel de crecer más lentamente que el centro y con ciclos menos pronunciados.

Al desagregar la periferia, se encuentra que el ajuste estructural ha tenido un impacto variado según el tipo de regiones. Las regiones descentralizadas y los espacios mercantiles han tenido un mayor crecimiento: 5.6% y 4.6%, respectivamente (ver Cuadro 1.4), conservando la brecha histórica entre los PBIs. En cambio, las regiones de colonización han continuado su tendencia al declive, con tasas de crecimiento del PBI de 2.9% y cercanas al estancamiento del PBI per cápita. Esto muestra que los efectos del ajuste son menos uniformes cuanto más desagregamos espacialmente la economía, debido a que existe un desarrollo regional muy dispar. En términos absolutos, las regiones descentralizadas y de colonización han convergido en un PBI de 700 dólares (a precios de 1979), mientras que los espacios mercantiles se han estabilizado en unos 500 dólares y tienen una evolución paralela, es decir, ni convergente ni divergente (ver Cuadro 1.5).

Una mayor desagregación permite hallar tres aspectos notables:

 La enorme disparidad entre el PBI per cápita del centro y el de la región más atrasada (el espacio mercantil de Puno) es de 1 a 4.3, lo que refleja la aguda desigualdad regional del Perú.

 Cuanto más bajo es el producto per cápita menores son sus oscilaciones cíclicas.

 Las regiones que han “jalado” el crecimiento divergente han sido Lima Callao; Arequipa, Moquegua, Tacna; y La Libertad, Ancash, es decir la región central y las regiones descentralizadas de la costa.

Las causas del crecimiento de cada tipo de región en el período 1990 1996 han sido distintas.

En un nivel más detallado, se observa que los 24 departamentos que conforman las cuatro regiones económicas del Perú tienen evoluciones productivas aún más dispersas. En primer lugar, hasta ahora no se ha recuperado los niveles del PBI per cápita de los años setenta y ochenta. En segundo lugar, los departamentos menos productivos y más pobres han tenido un crecimiento relativo mayor en los años noventa que en los setenta y ochenta. Por último, las disparidades departamentales no parecen mitigarse con el ajuste estructural de los noventa (ver Cuadro 1.5).

El departamento con el menor PBI per cápita es Apurímac, con la cuarta parte del PBI per cápita nacional y la sexta de Lima (región centro); su estancamiento económico es notable (Cuadro 1.5). Los departamentos de Amazonas, San Martín, Loreto y Tumbes han declinado entre 1990 y 1996. Ucayali, Piura, Ancash y Madre de Dios se han estancado, mientras que los otros 16 departamentos han crecido de manera variada. Los de mayor crecimiento han sido: Ayacucho, Huancavelica y Puno (aunque desde bases muy bajas) y Cajamarca, Moquegua y Pasco (debido a la minería).

La estructura del gasto público ejecutado por departamentos también se observa en el Cuadro 1.5. Pese a que existen tres niveles de gobierno, instituciones públicas y organismos descentralizados que sugieren un proceso de descentralización, sólo hay dos niveles de gobierno efectivos: el central y los locales. Las instituciones públicas y los organismos descentralizados son en la práctica instancias fiscales desconcentradas del gobierno central. Según datos de la Cuenta General de la República, se estima que en 1998 el 91.2% del gasto público lo efectuó el gobierno central y sólo el 8.8% los gobiernos locales.

De acuerdo con el análisis efectuado por Gonzales de Olarte, el 68.2% del gasto público total se realizó en Lima Callao, lo mismo que el 86.1% del gasto del gobierno central, el 40.5% del gasto de los gobiernos locales, el 70.3% del de los organismos descentralizados, el 63% del de las instituciones públicas y el 41.9% del de las sociedades de beneficencia . Con estas cifras se verificaría que el centralismo espacial del sector público en Lima es mayor que en 1990, dado que ya no existen gobiernos regionales reales. En consecuencia, se habría producido una evidente centralización del gasto público en el gobierno central.

El mayor gasto público per cápita se efectúa en Lima, debido a que se incluyen los gastos de nivel nacional, como el pago de la deuda y la diplomacia. Si se excluye Lima, se observa que entre los departamentos existen diferencias en el nivel de gasto; en algunos casos de 3 a 1. Esto sucede, por ejemplo, en Tacna y Moquegua comparados con La Libertad, Cajamarca y Huánuco. Es decir, el gasto público no es igual por departamentos. Gonzales de Olarte observa que lo mismo ocurre con el gasto del gobierno central y de algunos de sus organismos desconcentrados; en tanto que los gobiernos locales tienen diferencias aún más grandes, pues mientras que en San Martín se gastó en promedio apenas S/. 61 por habitante, en Moquegua y en Tacna se gastó S/. 413 y S/. 367 soles, respectivamente .

De estos datos se puede inferir que no existe una estructura equitativa en ninguno de los niveles de gobierno y que, en general, los departamentos pobres reciben mayores asignaciones relativas del gobierno central y menores de los gobiernos locales. Debido a la estructura fiscal y a la centralización, el gobierno central tiene más capacidad de redistribución que los gobiernos locales.

Con relación a la distribución espacial del ingreso, existen limitaciones en la información a nivel regional y departamental, pues las encuestas nacionales de niveles de vida, que sólo proporcionan información sobre el ingreso personal y familiar, tienen una clasificación espacial distinta al resto de la información estadística.

Según las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (las ENNIVs) de los años 1991, 1994, 1996 y 1997, el ingreso familiar promedio en Lima Metropolitana tiene dos características: es mayor que el de cualquier otro espacio geográfico de la periferia y no ha variado substantivamente entre 1991 y 1996 (ver Cuadro 1.6). Ha crecido ligeramente, a una tasa bastante menor que el PB1 de Lima, aunque en 1997 tuvo un crecimiento significativamente alto (26% en nuevos soles constantes).

Los ingresos de la periferia tienen las siguientes características:

 Los ingresos urbanos siempre son mayores que los rurales (ver Cuadro 1.6). Los de la costa son mayores que los de la sierra y estos son a su vez mayores que los de la selva.

 Los ingresos urbanos de la costa urbana y la sierra no han tenido una evolución estable; en cambio los de la selva han tendido a crecer.

 Los ingresos de la selva y sierra rurales son los más bajos en promedio, pues representan apenas el 40% del ingreso de Lima Metropolitana, mientras que en la costa rural representan el 70%. En general, los ingresos rurales han sido oscilantes y no han tenido tendencia alguna.

Adicionalmente, los ingresos de la periferia tampoco parecen haber sido substantivamente afectados por el ajuste, salvo en 1997. Se caracterizan por una oscilación que parece estar vinculada a las fluctuaciones del PBI.

Lima concentra el ingreso espacial en 43% en 1997, con una tendencia creciente entre 1994 y 1997, en detrimento de la periferia. Por otro lado, el ingreso urbano resulta estar por encima del 80% del ingreso nacional, con cualquiera de las mediciones. Es decir, las ciudades son las que concentran ingresos en todas las regiones. La participación de las áreas rurales en el ingreso se encuentra estancada y el ajuste no parece estar corrigiendo este sesgo. En resumen, los indicadores señalan que el ajuste estructural de los noventa no ha cambiado la concentración del ingreso en el centro y en las áreas urbanas y que, más bien, dicha concentración se ha incrementado.

La distribución del ingreso por áreas geográficas en 1991,1994,1996 y 1997 (ver Cuadro 1.7) confirma que la distribución del ingreso en el Perú está doblemente concentrada, espacialmente y por tramos de ingreso. Lima Metropolitana tiene la mayor concentración y desigualdad, pues en la última encuesta de 1997 casi el 47% del ingreso lo recibía el quintil más rico de la población, mientras que el más pobre recibía sólo el 7.8%. Al contrastarse con los datos de 1994, se observa que la desigualdad entre quintiles se ha incrementado. Le sigue en orden de desigualdad la costa urbana y luego la selva. La sierra urbana tiene una menor desigualdad que la costa urbana y la sierra rural es la que tiene la menor desigualdad. La información proveniente de las ENNIVs muestra una reducción de la desigualdad en todas las regiones entre 1994 y 1997; no sucede lo mismo cuando se compara los datos de 1991 y 1996.

El ajuste estructural de los noventa no parece haber cambiado este patrón distributivo, tal como se observa en el Cuadro 1.7. En Lima, sólo el tercer quintil ha tenido una tendencia regresiva posiblemente la clase media y el quinto una tendencia errática, lo que quiere decir que el ajuste tiene efectos cambiantes en los niveles más bajos de ingresos. En cambio, en la costa y sierra urbanas hay una ligera regresión de ingresos en el segundo quintil. En la sierra urbana hay una ligera mejora en el cuarto quintil. Por su parte, la sierra rural mantiene una estructura distributiva imperturbable, lo que demostraría que los determinantes del ingreso de las regiones más pobres no están conectados a los mercados y sectores que han sido afectados por el ajuste estructural.

En general, por lo menos hasta 1997, con la información disponible se puede inferir que los efectos distributivos del ajuste estructural son favorables al centro y no han logrado modificar las distintas estructuras distributivas espaciales. Los ricos siguen siendo ricos y los pobres siguen siendo pobres.

Al analizar los efectos de las medidas de ajuste estructural aplicadas durante los gobiernos de Fujimori sobre la economía del sector público, Gonzales de Olarte encuentra que:

“Los principales cambios introducidos por el ajuste estructural han sido por un lado, que el gobierno central ha centralizado la recaudación de impuestos y el gasto público y, por otro, que los gobiernos locales han incrementado sus recursos, como resultado del aumento de los niveles de recaudación del impuesto general a las ventas, [de cuyo total el 2% forma parte]... del Fondo de Compensación Municipal... Esto ha ocasionado que, desde un punto de vista de recursos absolutos, los gobiernos municipales tengan más recursos que antes de 1990, mientras que desde un punto de vista relativo el gobierno central sigue centralizando la mayor parte de la economía fiscal.”

De lo expuesto en esta parte del trabajo y de los análisis efectuados por Gonzales de Olarte, se puede concluir lo siguiente:

 E1 principal efecto del programa de ajuste estructural neoliberal en el sistema regional peruano ha sido el incremento de la centralización económica en Lima y del centralismo fiscal en el gobierno central. Esto significa que los cambios estructurales a institucionales no están corrigiendo las desigualdades económicas espaciales y que las políticas de gasto público no son suficientes para remediarlas.

 La economía peruana sigue funcionando, a nivel espacial, como un sistema de regiones con grados desiguales de desarrollo capitalista y de economías de mercado. Las reformas no parecen conducir a un desarrollo más homogéneo y a la ampliación de los mercados. Por ejemplo, la población asalariada contratada a través de los mercados de trabajo no pasa de 1/4 de la PEA en Apurímac o Huancavelica, mientras que en Lima Callao está en 3/5. El modelo económico de los noventa no encontró la fórmula para resolver este viejo problema estructural.

 El sistema centro periferia que organiza espacialmente la economía peruana parece haber sido reforzado, aunque con algunas variantes: el centro sigue siendo industrial y de servicios, con economías de escala y rendimientos crecientes; no depende de sus propias exportaciones sino de las exportaciones de una periferia alejada y minera, lo que lo hace más vulnerable a los shocks externos y a los cambios en las políticas económicas. La novedad es que el centro se está fortaleciendo, gracias al incremento de los servicios o sectores no transables, y debido a la mayor disponibilidad de divisas provenientes del incremento de las exportaciones y del ingreso de capitales extranjeros. En cambio, la periferia tiene menor dinamismo relativo debido a que la gran minería exportadora sigue sin generar eslabonamientos regionales, y a que el ajuste estructural no tiene políticas sectoriales capaces de promover la agricultura, la agroindustria y la industria en las diversas regiones.

 El primer problema generado por el programa de ajuste estructural neoliberal de los noventa es que los ingresos muestran un crecimiento bastante más lento que el de la producción; es decir, el dinamismo productivo regional no se está traduciendo en incrementos proporcionales de los ingresos. La brecha entre la producción y los ingresos parece favorecer las desigualdades distributivas, que no aparentan haber cambiado a nivel espacial, aunque se observan cambios a niveles de estratos de ingreso en cada región. En resumen, según la información no del todo confiable de la ENNIV, después del ajuste estructural los ricos siguen siendo ricos y viven en el centro y los pobres siguen pobres y viven en la periferia rural.

 El papel del Estado se ha modificado después del programa de ajuste estructural neoliberal. Por un lado, el Estado se ha reducido mientras que el sector privado se ha incrementado. Sin embargo, esta reducción no ha sido homogénea en las regiones. En la región central, en las regiones descentralizadas de la costa y en las de colonización de la selva se ha reducido relativamente más que en las regiones de la sierra. Por otro lado, la privatización de empresas ha favorecido al gobierno central, en la medida en que todos sus fondos han sido manejados y asignados por este nivel de gobierno, inclusive los de las empresas regionales privatizadas. Es decir, si bien el gobierno central redujo su injerencia productiva, sus recursos extraordinarios aumentaron y fueron utilizados con criterios centralistas.

 No obstante que el ordenamiento jurídico vigente reconoce la descentralización del Estado y las municipalidades tienen formalmente significativos elementos de autonomía, este reconocimiento no coincide con los hechos, porque: (i) las municipalidades tienen una mínima autonomía financiera; y (ii) el hasta hace poco nivel intermedio no era un nivel de gobierno, pues los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs), que reemplazaron a los gobiernos regionales suprimidos en 1992, eran organismos desconcentrados del gobierno nacional, que no contaban con autonomía política ni autonomía financiera.

Finalmente, en el ámbito normativo, según Zas Friz el diseño regional propuesto por la Constitución vigente presenta un ente territorial muy débil, más próximo a un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, e incompatible con la elección directa del Presidente de la región que la misma Constitución ha previsto. Por otra parte, percibe que los gobiernos locales tienen, a pesar del reconocimiento constitucional de autonomía (política, administrativa y económica), una limitada autonomía financiera, tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos: no tienen ninguna autonomía con relación a los impuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonomía respecto de las contribuciones y de las tasas, y una mínima autonomía con relación al Fondo de Compensación Municipal; y están sujetas a una normativa que limita de manera significativa su discrecionalidad en la ejecución de sus presupuestos.


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