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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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4.1 Perfil de la situación fiscal en el país

Históricamente, en el Perú el gobierno central –ahora denominado por nuestra legislación como gobierno nacional– ha participado de una gran proporción en la distribución de los recursos públicos, inclusive en la última década en la que mejora la situación de los gobiernos locales. El nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno general (GG.LL./G.G.), corrobora lo afirmado, asimismo, evidencia la existencia de dos periodos marcadamente distintos. El primero, es el más crítico para las municipalidades, pues durante 11 años (1980-1990) el referido cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.5% y 5.1%; mientras que al gobierno central le correspondió proporciones que se ubicaron entre 97.5% y 94.9%. El segundo periodo (1991-2000), es el más favorable para aquellas, porque el indicado cociente fluctuó entre 8.6% y 10.5%; entretanto, la participación del gobierno central descendió a valores comprendidos entre 91.4% y 89.5%. (Ver Cuadro 4.1 y Gráfico 4.1)

El año 1991 es importante para las municipalidades, puesto que duplican su participación en la ejecución del gasto del gobierno general . La principal razón de este avance como también lo sostienen Alvarado, Araoz y Urrunaga  es el aumento de las transferencias del gobierno central a las municipalidades, al que contribuyó significativamente la medida que elevaba el Impuesto de Promoción Municipal de 1% a 2% del IGV, la cual se adoptó a fines de los ochenta.

El cuadro y el gráfico mencionados muestran, asimismo, que las finanzas del conjunto de las municipalidades del país prácticamente estuvieron al margen de los ciclos de nuestra economía, debido a su poco peso en el gasto nacional. Así, en el ciclo 1980-1985, que encierra la mayor crisis fiscal de las tres últimas décadas (en 1983 el déficit fiscal fue 11.1% del PBI), y a pesar que nuestra producción nacional tuvo en 1983 su más severa caída, el indicador analizado (GG.LL./G.G) sigue su tendencia débilmente ascendente.

La mencionada crisis fiscal estuvo determinada por condiciones adversas en el entorno económico-financiero; entre ellas: una disminución del PBI de 11.9% en términos reales, cierre del financiamiento externo a consecuencia de la primera crisis mexicana de la deuda, elevados niveles de la tasa de interés internacional (LIBOR), que en promedio resultaron superiores a años anteriores, y presencia de fenómenos climatológicos –El Niño– que ocasionaron desastres naturales.

El periodo 1980-1983 estuvo marcado por un crecimiento de la inversión pública y de los intereses de la deuda externa y en la parte final (1983) por una abrupta caída de los ingresos tributarios. El crecimiento de la inversión pública se debió a la voluntad política del nuevo gobierno de aumentar los gastos, con especial énfasis en grandes proyectos de irrigación y construcción de carreteras. También fue relevante, durante los primeros cuatro años del período, la expansión de los gastos en defensa, debido a los problemas de narcotráfico y terrorismo que empezaban a surgir. De otro lado, la expansión del gasto estuvo vinculada al crecimiento de los intereses de la deuda externa, como resultado del crecimiento de los niveles de endeudamiento durante la década pasada y de las altas tasas de interés internacionales.

A partir de 1983, la crisis fiscal y de balanza de pagos (saldo de US$ -40 millones) provocó que se inicie el incumplimiento de las obligaciones con los acreedores externos. Asimismo, el gobierno encuentra otra forma de financiar el déficit sin recurrir al financiamiento del Banco Central, a través de la utilización de los fondos de la Seguridad Social y del no pago de los aportes del gobierno que le correspondían como empleador. El ajuste se caracterizó por una contracción de los gastos corrientes no financieros y de capital y por una recuperación de los ingresos tributarios a los niveles previos a su abrupta caída. Sin embargo, esta recuperación no tuvo sus bases en la mejoría de los impuestos a la renta y al consumo general de bienes, sino que se sostuvo en el crecimiento significativo de los impuestos a los combustibles. Como consecuencia de ello, la participación de los combustibles en la recaudación total aumentó de 9.6% a 25.4%.

Hacia mediados de la década del ochenta, el nuevo gobierno de A. García, sobre la base de una concepción económica heterodoxa, implementó un conjunto de políticas expansivas, tanto en el plano fiscal como en el plano monetario. Inicialmente durante los dos primeros años de gestión, esta política tuvo resultados favorables, expresados en el crecimiento del PBI (ver Gráfico 4.1). Sin embargo, estas medidas implicaban el financiamiento monetario del déficit y la pérdida progresiva de reservas. Estas dificultades sumadas a otras, desencadenaron la medida gubernamental de declarar a partir de 1985 la moratoria oficial de la deuda externa, limitándose el servicio de la misma al 10% de las exportaciones.

El financiamiento monetario del déficit contribuyó a un continuo aumento de los precios, pasando de una inflación de dos dígitos en 1986 (62.9%) a una inflación de tres dígitos en 1987 (114.5%) y a una evidente inestabilidad monetaria en 1989, con niveles de inflación superiores a 2000%. Este proceso de alta inflación generó presiones recesivas en la economía peruana, a tal grado que el PBI real se deterioró considerablemente, llegando a tener en 1990 niveles similares a 1983. En ese contexto regresivo, la inflación a inicios de la década de los noventa superó el 7000%.

La breve etapa de expansión (1986-1987) estuvo marcada por una continua disminución de los ingresos tributarios y de las tarifas reales de las empresas públicas. La proliferación de exoneraciones y beneficios tributarios desarticularon totalmente el sistema tributario. Los ingresos corrientes del gobierno central disminuyeron, en 1989, a 7.3% del PBI, el nivel más bajo en términos anuales, lo que obligó a una contracción del gasto corriente y de capital, marcando el inicio de una nueva etapa de ajuste.

En 1988, el déficit fiscal medido con relación al PBI alcanzó la elevada cifra de 10.8%, debido al pronunciado nivel de desahorro en cuenta corriente del gobierno central (3.9%) que continúo deteriorándose hacia 1989 alcanzando su máximo valor (5.7%), considerando los últimos 30 años de historia fiscal.

En los primeros años de los noventa, por su parte, la férrea disciplina fiscal se debió más a la incapacidad para obtener financiamiento interno y externo que a una voluntad política de cerrar los déficit. El gasto de capital fue influenciado por factores electorales y por la corrupción.

El éxito de la reforma tributaria en los primeros años de los noventa, permitió al gobierno un mayor margen de maniobra en la gestión pública, que se incrementó notablemente a mediados de esa década con los ingresos de las privatizaciones. El papel empresarial del Estado no quedó completamente definido, observándose marchas y contramarchas en los procesos de privatización, sobre todo en los casos de hidrocarburos y servicios públicos de agua y alcantarillado. No hubo una posición clara sobre los sectores que quedarían en manos del Estado ni tampoco un programa integral para el proceso de privatizaciones.

De lo expuesto, se deduce que es importante establecer mecanismos sólidos, realistas y creíbles de control del gasto público y del uso del mismo en periodos electorales, lo cual se vería considerablemente beneficiado si va acompañado de una mayor transparencia en la información.

De otro lado, en el tema concerniente a la recaudación fiscal, la fuente principal de ingresos proviene de los tributos internos controlados por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y de la recaudación de aranceles a cargo de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas (ADUANAS).

En 1991 se inició la reforma tributaria que contempló principalmente la reestructuración institucional de SUNAT y en menor medida de las aduanas, y la reformulación del sistema tributario eliminando impuestos de poca recaudación y exoneraciones tributarias, ampliando la base tributaria y simplificando el sistema impositivo.

Los dos pilares de la reforma tributaria peruana fueron el fortalecimiento institucional y la simplificación del sistema tributario. El primer punto se abordó a través de una renovación del personal de la SUNAT con mayor énfasis en la selección y capacitación del mismo, y en la implementación de nuevos sistemas de control y fiscalización, comprendiendo también el seguimiento sistemático de principales contribuyentes.

La simplificación del sistema tributario se basó en el perfeccionamiento del registro de los contribuyentes que permitió un empadronamiento periódico de las personas sujetas a las normas tributarias, así como en la reducción y eliminación de impuestos de poca recaudación, pasando, en 1992, de 60 tributos con múltiples tasas a sólo seis impuestos principales del gobierno central. Los impuestos resultantes de la simplificación impositiva son los siguientes:

 Impuesto a la Renta

 Impuesto al Patrimonio Empresarial

 Impuesto General a las Ventas

 Impuesto Selectivo al Consumo

 Contribución al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI)

 Aranceles

En cuanto a los gobiernos locales, en 1993 se estableció un nuevo marco legal con el objetivo de ordenar y simplificar su sistema tributario, lo cual redujo de 21 a 6 los impuestos a recaudar por estas entidades.

El conjunto de medidas mencionadas permitieron ampliar la base tributaria, reduciendo la concentración de contribuyentes . La recaudación empezó a sustentarse principalmente en dos impuestos de aplicación general: el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto a la Renta. Como consecuencia de las reformas, entre el periodo 1990 y 1997 se observó un crecimiento sostenido y estable de los ingresos tributarios. La presión tributaria, después de sus más bajos valores en la severa crisis económica padecida en el país a fines de los ochenta, se incrementó a partir de 1991 de 11.1% del PBI hasta alcanzar su máximo valor en el año 1997, con 14.1%. (Cuadro 4.2)

Durante la década de los noventa más del 92% de los ingresos corrientes del gobierno central tuvo origen tributario . En los ingresos tributarios, a su vez, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a Renta –Impuesto a los Ingresos–, fueron los más importantes.

Con relación a la evolución de la composición de los principales conceptos del ingreso tributario del gobierno central, el Cuadro 4.2 y el Gráfico 4.2 contribuyen a constatar lo siguiente:

 El IGV, actualmente el más importante tributo, de contribuir con el 26% del ingreso tributario en el año 1991, aumenta sostenidamente y se estabiliza en alrededor del 50% a partir de 1998.

Más o menos el 43% de la recaudación del IGV proviene de gravar con este impuesto a las importaciones de bienes y servicios que realizan los agentes económicos del país.

 El ISC, cuyo principal componente es el Impuesto Selectivo a los Combustibles, sigue una tendencia decreciente: después de haber tenido un peso de 40% del ingreso tributario en el año 1991, se estabiliza en los últimos cuatro años de los noventa en torno a 5% de este ingreso.

 El Impuesto a los Ingresos –a la Renta– incrementa también su participación, de 8% a cerca de 23%, durante el periodo analizado.

Sin embargo, las mejoras institucionales observadas en la primera mitad de la década se perdieron posteriormente como consecuencia de la administración selectiva en función

de las estructuras de poder corruptas constituidas. En los tres últimos años la recaudación cayó a niveles comparables al año 1993 (12.1% del PBI), debido al deterioro en la actividad económica y al uso del ente recaudador como elemento de presión por parte de las esferas de poder. El Estado peruano tuvo también alta incidencia en las decisiones económicas por el nivel de negociación – extorsión en la administración tributaria.

Con el transcurrir de los años noventa, la estructura fiscal del gobierno central ha acentuado su dependencia de las importaciones de bienes de consumo, insumos y bienes de capital. Así, en los primeros años de esta década, de cada S/. 100 que se recaudaba por tributos, alrededor de S/. 30 provenía de la aplicación del IGV, el ISC y los aranceles a las importaciones; al finalizar el 2000, esta proporción está en aproximadamente 38%.

Cifras del año 1994 al 2001 indican que la SUNAT ha aumentado su participación en la actividad recaudadora de tributos. Así de recaudar el 70% de los ingresos tributarios del gobierno central ha pasado a 80% en el 2001.

El Cuadro 4.3 permite corroborar otra dimensión –la de recaudación fiscal– del problema del centralismo que se expuso en el primer capítulo del presente trabajo. En este cuadro se observa que el Departamento de Lima concentra más o menos el 86% de la recaudación efectuada por la SUNAT, no obstante tener una población que equivale al 32% del total nacional. Le siguen los departamentos de Arequipa, La Libertad y Piura, con una recaudación de 3.5%, 1.7% y 1.5%, respectivamente; y en los cuales habitan en conjunto el 16% de la población del país.

Si bien la elevada concentración espacial en la recaudación de los tributos no necesariamente determina una marcada desigualdad en la distribución de los recursos financieros públicos en los departamentos del país, si es un importante indicador en

cuanto a una débil presencia del esfuerzo recaudador en el interior del territorio nacional. Una mayor presencia de la administración tributaria en estos lugares, permitiría impulsar y ejecutar acciones localmente para reducir la evasión tributaria, especialmente de actividades económicas de pequeña y mediana escala. Esta medida se justificaría, porque según datos de la propia SUNAT, en el mes de febrero del 2002 en el departamento más pequeño en cuanto a número de inscritos se refiere –Huancavelica– tenía inscritos 7,100 contribuyentes.

El Gráfico 4.3 nos da una idea del grado de concentración en la recaudación de los ingresos efectuados por la SUNAT. El área sombreada expresa los porcentajes que se

van acumulando conforme los grupos se van considerando; y que en una situación ideal de distribución departamental perfectamente equitativa, debería coincidir con la línea diagonal. Los grupos están ordenados de menor a mayor participación en los ingresos recaudados, y cuyos porcentajes se observa en la tabla inferior del gráfico. A su vez, al interior de cada grupo, el orden de los departamentos es de menor a mayor grado de participación en la distribución (ver Cuadro 4.3). Por ejemplo, el conglomerado de menor participación es el Grupo “A”, constituido por los departamentos de Amazonas, Madre de Dios, Huancavelica y Apurímac, que en conjunto sólo recaudaron el 0.2% del total nacional durante el periodo de agosto de 1999 a diciembre del 2001.

Aunque no en el mismo grado, este hecho de concentración de la recaudación tributaria guarda cierta correspondencia con la densificación en pocos lugares de la inscripción de los contribuyentes. Así, a diciembre del 2001, 1.17 millones contribuyentes habían elegido inscribirse en el Departamento de Lima, que equivale al 59.3% de los inscritos en el país. A su vez, Arequipa, La Libertad y Piura tenían los siguientes mayores números de inscritos, con 5.6%, 4% y 3.6% de contribuyentes del total nacional, respectivamente.

El problema no solamente es la gran concentración en la distribución, sino la tendencia a que ella se agrave. En la mayoría de los departamentos incluidos espacios importantes como Junín, Ica, Ucayali, La Libertad, Puno, Lambayeque, Cusco la participación departamental en la recaudación efectuada por la SUNAT desciende; contrariamente, la recaudación en Lima tiende a aumentar. Este comportamiento sería una expresión de la contracción de la actividad económica en los mencionados departamentos a fines de los noventa y su concentración en la capital del país.


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