BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



Esta página muestra parte del texto pero sin formato.

Puede bajarse el libro completo en PDF comprimido ZIP (367 páginas, 1.17 Mb) pulsando aquí

 

 

1.5 Pautas para una gestión estratégica de la descentralización

Sobre la base del análisis realizado en los sub-capítulos precedentes se puede afirmar que la descentralización se justifica en tanto contribuya a la competitividad, la equidad y la participación. Con dicho análisis se llegó a la conclusión de que la única forma de descentralización que incorpora mecanismos económicos para estimular la participación ciudadana y aumentar la eficiencia global sería una descentralización política que viabilizara una autoprovisión de bienes locales sobre la base de los aportes propios de cada ámbito subnacional. Sin embargo, como lo reconoce Iván Finot, no es esa la forma de descentralización más frecuente en América Latina sino otras, que no activan dichos mecanismos económicos y, por otro lado, los sistemas de compensación instaurados, en la mayor parte de los casos no sólo no estimulan la eficiencia y la participación sino que tampoco alcanzan a asegurar la equidad .

En el campo específico de las finanzas públicas, su consolidación en un proceso de descentralización exige la concertación de un pacto fiscal que se enmarque en la estructura político-institucional de la sociedad y, a la vez, legitime políticamente el papel del Estado y su área de acción en las esferas económica y social; en particular debe reflejar un consenso estable en cuanto al nivel, la composición y la tendencia del gasto público, como también de la tributación requerida para su financiamiento.

En esta parte del trabajo se analiza qué cambios fundamentales habría que operar para relacionar sinérgicamente los objetivos de eficiencia y participación con los de equidad, y se plantea una modificación de los sistemas redistributivos y de la gestión social, y una profundización de la descentralización política enfocándola hacia el desarrollo local.

Finot plantea cinco puntos fundamentales para una gestión estratégica de la descentralización, que a continuación se desarrollan.

1. Clara distinción entre bienes nacionales y bienes locales

Se ha mencionado repetidas veces que los principales bienes públicos cuya provisión ha sido descentralizada (bajo diversas modalidades) son la infraestructura básica, los servicios básicos, y los servicios de educación y salud. En sentido estricto estos dos últimos servicios como tales no serían bienes públicos, ya que ellos también son producidos por organizaciones privadas. Lo que son bienes públicos son las normas y medios de cumplimiento referidos a su contenido y, sobre todo, los sistemas que hacen que los ciudadanos puedan acceder a un nivel de servicios al que todos deben tener igual derecho. Asegurar un acceso igualitario a una misma canasta social en términos de nivel y estructura es sin duda una responsabilidad primordialmente nacional.

En esta canasta estarían incluidos no sólo servicios de educación y salud sino también medios que aseguren a todos un nivel mínimo de nutrición, de vivienda, etc. La decisión de lo fundamental sobre qué, cuánto y con qué recursos proveer, correspondería a la nación. Sólo sería políticamente descentralizable el perfeccionamiento de la normativa y los medios de control sobre el contenido de los servicios. Pero así como las decisiones fundamentales sobre provisión de la canasta mínima corresponden al nivel nacional, la manera más eficiente de operar dichas decisiones sería a través de los gobiernos subnacionales, es decir, a través de una descentralización operativa. Dicha canasta, entonces, sería un bien público nacional, definido y financiado en lo fundamental nacionalmente y operado subnacionalmente, pero los servicios que la integran, serían sus insumos, que podrían ser objeto de descentralización económica.

La provisión que sería adecuada descentralizar políticamente sería entonces la provisión de infraestructura y servicios básicos, mientras que a servicios como salud y educación sólo habría que aplicar, en lo primordial, una descentralización operativa y hasta económica, pero no política. Ello implica considerar dos sistemas diferentes de compensación.

2. Establecimiento de sistemas redistributivos

La diferenciación entre la provisión de una canasta de servicios a la que todo habitante de un país debería tener derecho independientemente de su lugar de residencia y que por tanto sería un bien público nacional y la responsabilidad del desarrollo local que se apoyaría en lo fundamental en la generación de bienes locales implica una clara diferenciación entre dos sistemas redistributivos: (i) un sistema de redistribución social, subsidiario respecto a los ingresos familiares, y (ii) un sistema de redistribución territorial, subsidiario respecto a decisiones políticamente descentralizadas sobre desarrollo local.

En lo que se refiere al sistema de redistribución social, no implica que no deban concurrir a financiar dicha canasta recursos subnacionales sino que el sistema de financiamiento debe estar centralizado. La conformación de esta canasta dependería de una decisión política nacional sobre el monto de recursos a asignar con este objeto, que variaría según la combinación de modalidades entre subsidios a la oferta y al consumo que se adoptaran en cada caso. La operación de este sistema de subsidios estaría a cargo, según ya se ha mencionado, de las administraciones de los respectivos gobiernos subnacionales, primordialmente, los municipales.

En cuanto al sistema de redistribución territorial, las transferencias deberían ser proporcionales al aporte de cada territorio pero, bajo el principio de equidad, este aporte debería ser valorizado en función del esfuerzo relativo de cada comunidad, es decir medido en relación con las necesidades de inversión o con el correspondiente ingreso territorial geográfico. Pero debe tomarse en cuenta que los aportes a la generación de bienes públicos no están constituidos solamente por impuestos sino también por las contribuciones en trabajo, materiales y dinero que los ciudadanos realizan a través de sus organizaciones sociales, ya sean para proveer bienes públicos directamente o para generar externalidades públicas positivas.

La cuantificación y valorización de la provisión no estatal de bienes públicos son posibles, al menos en función de factores e insumos a precios locales. Algo más complicada puede ser la evaluación de las externalidades positivas que con frecuencia genera la provisión de ciertos bienes colectivos (por ejemplo, fiestas religiosas o justas deportivas que atraen turistas).

En caso de que no se contara con o fuera muy costoso instaurar la contabilidad del ingreso geográfico de cada circunscripción, bastaría valorizar los aportes por habitante de cada nivel de comunidad en función de su correspondiente indicador de pobreza, información con la que ahora se cuenta prácticamente en todos los países, con frecuencia referida hasta ámbitos submunicipales.

3. Gestión social descentralizada y articulada

De lo anterior se deduce que correspondería a una decisión política nacional: (i) definir el contenido común y el margen que puede ser decidido en forma políticamente descentralizada, de la canasta, (ii) cuantificar y valorizar el costo (territorializado) de cada componente, (iii) decidir y normar el sistema de financiamiento (fuentes y criterios para aplicar subsidios), (iv) decidir y normar sobre criterios de localización, requisitos para la producción y de los servicios de consumo final; (v) decidir y normar sobre los sistemas de control tanto del gasto como de los servicios a financiar.

Los gobiernos subnacionales particularmente los municipales a su vez, tendrían ventajas comparativas para operar este sistema pero también podrían hacer suya y perfeccionar la normativa básica en lo que se refiere a los puntos (iv) y (v). Por otro lado, dichos gobiernos operarían los subsidios, particularmente donde se haya decidido aplicar el sistema de subsidio a la demanda, y contratarían los servicios financiados total o parcialmente por el Estado (particularmente en el caso de descentralización económica).

El principio aplicable para el nivel local, en el caso de la gestión social, sería básicamente el de descentralización operativa pero las comunidades subnacionales podrían aprovechar sus ventajas y el margen de autonomía que el mismo les dejaría para incorporarlo como un insumo de su propio desarrollo territorial. Es más: subsidiariamente podrían adoptar sus propias políticas redistributivas apoyando las iniciativas de sus propias comunidades (territoriales y funcionales) bajo un sistema de redistribución territorial similar al propuesto en el punto anterior (transferencias proporcionales al aporte relativo).

En el nivel sub-nacional, en armonía con lo señalado, se debe otorgar autonomía administrativa a las entidades prestadoras de servicios y recurrir en forma pragmática a la participación de agentes privados, solidarios y comunitarios en actividades tradicionalmente reservadas al Estado.

4. Fortalecimiento del desarrollo local

Ya se ha mencionado que, a diferencia de los servicios de educación y salud, la provisión de infraestructura básica y la de servicios básicos sí serían bienes públicos locales. Por tanto sería beneficioso que las asignaciones para la provisión de estos bienes en este caso sí se realicen sobre la base de la iniciativa y el aporte locales. Y, a diferencia del gasto social, en este caso resulta pertinente que las transferencias de los sistemas de compensación sean enteramente subsidiarias respecto a la iniciativa y el aporte local relativo.

En el caso de la provisión de estos bienes públicos sí sería perfectamente viable profundizar la descentralización política hasta los niveles más próximos al ciudadano, viabilizar la participación, mejorar los mecanismos de representación, aplicar el principio de subsidiariedad. Las comunidades territoriales de distintos niveles deberían ocuparse con autonomía, pero dentro de las normas de carácter más amplio, del “acondicionamiento del territorio”, tanto en lo que se refiere a la parte normativa (sobre todo el uso del suelo) como a la inversión física. Es más: a partir de estas competencias, podrían encarar, solas y asociadas, según cada caso, su propio desarrollo, cuyas bases serían el desarrollo económico territorial sustentable y el mejoramiento del hábitat. En este aspecto sería esencial facilitar y promover la asociación o mancomunidad de municipios y que los niveles intermedios tomen a su cargo sólo la provisión de bienes públicos cuyo ámbito exceda a este nivel.

El concepto de desarrollo económico territorial se encuentra ya muy elaborado, y básicamente consiste en la concertación entre organizaciones económicas, sociales, educativas y políticas incluidas estatales para desarrollar y aprovechar en beneficio colectivo ventajas competitivas locales respecto a las oportunidades que ofrece la globalización. A ello se debe agregar la condición de “sustentable”.

En cuanto a mejoramiento del hábitat, ésta es una función primordial y tradicional de los municipios, es el objetivo fundamental del urbanismo en su sentido más amplio, pero además la gestión local debería incluir áreas importantes de la seguridad ciudadana, la salud ambiental y el uso sustentable de recursos naturales. Los interlocutores por excelencia, en este caso, serían las organizaciones territoriales pero también las funcionales especializadas en estas áreas. Aquí correspondería a las municipalidades: (i) apoyar subsidiariamente la acción desplegada por los ciudadanos a través de estas organizaciones para mejorar su entorno, y (ii) consultarlas y crear mecanismos para que los ciudadanos participen directamente o a través de sus organizaciones en el control de la gestión municipal y estatal en general.

El papel fundamental de los gobiernos locales sería concertar y articular provechosamente los intereses generales con los particulares a través de las respectivas organizaciones con el objetivo de hacer competitivo al respectivo territorio sobre la base de un uso sustentable de los recursos naturales, del desarrollo y aprovechamiento de sus recursos humanos y culturales, y, por otro lado, mejorar las condiciones del hábitat . Pero para poder cumplir este papel, es condición indispensable previa, fortalecer la función de representación de los cuerpos de representantes electos .

5. Visión de conjunto y viabilidad

Sobre la base de lo ya expuesto en el presente trabajo, se entiende que contemporánea¬mente al Estado le corresponde: (i) en lo económico, lograr un funcionamiento de los mercados que favorezca crecientemente la competitividad; (ii) en lo social: la seguridad ciudadana, la eliminación de la pobreza y la equidad, y (iii) en lo político, viabilizar una participación constructiva. También se afirmó que el cambio de estrategia exige una transformación del aparato estatal en función de los papeles que le corresponden, pero además la competitividad y la ética requieren que estos papeles sean cumplidos con eficiencia y probidad.

La revisión efectuada permite confirmar que la descentralización sería la forma de organización más adecuada para que el Estado cumpla esos papeles. Para ello los objetivos propios de la descentralización serían: (i) la adecuación del aparato estatal a las actuales tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir; (ii) inducir una distribución territorial del ingreso menos concentrada; (iii) viabilizar una mejor distribución social del ingreso y el mejoramiento del hábitat; (iv) articular eficazmente los esfuerzos para reducir la inseguridad ciudadana; (v) concitar una participación constructiva, y (vi) contribuir a la eficiencia y a la reducción de la corrupción en la gestión pública.

La conclusión general de lo examinado sería que para lograr estos objetivos habría que: (i) descentralizar políticamente el desarrollo territorial; (ii) re-centralizar políticamente el gasto social pero descentralizarlo operativamente, y (iii) adecuar a la participación los procedimientos de decisión y control, y para ello tender a descentralizar económicamente la producción.

Una adecuación del aparato estatal para la gestión pública en los términos que aquí se propone sería una condición fundamental para viabilizar el desarrollo económico, social y aun político en las condiciones actuales. Por un lado, un desarrollo local basado en la concertación entre organizaciones económicas de todo nivel, organizaciones sociales y la organizaciones del Estado sería, según ya se ha mencionado, la política apropiada para que los países de la región puedan insertarse exitosamente en la economía global, donde el desarrollo productivo requerido para competir exitosamente se basa en la constitución de conglomerados (clusters). Por otro lado, viabilizar el desarrollo local en los términos que aquí se está proponiendo permitiría el mejoramiento del empleo y las condiciones de vida de los sectores con menor acceso al poder central, sobre la base de sus organizaciones, sus iniciativas y la valorización de sus aportes lo que fundamentalmente es construcción de ciudadanía y haría a la gestión social funcional respecto a ambos propósitos, al permitir orientar los contenidos específicos de los servicios de salud y, sobre todo, de los de educación y capacitación, en función de una estrategia de desarrollo.


Grupo EUMEDNET de la Universidad de Málaga Mensajes cristianos

Venta, Reparación y Liberación de Teléfonos Móviles
Enciclopedia Virtual
Biblioteca Virtual
Servicios
 
Todo en eumed.net:

Congresos Internacionales


¿Qué son?
 ¿Cómo funcionan?

 

15 al 29 de
julio
X Congreso EUMEDNET sobre
Turismo y Desarrollo




Aún está a tiempo de inscribirse en el congreso como participante-espectador.


Próximos congresos

 

06 al 20 de
octubre
I Congreso EUMEDNET sobre
Políticas públicas ante la crisis de las commodities

10 al 25 de
noviembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Migración y Desarrollo

12 al 30 de
diciembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Economía y Cambio Climático

 

 

 

 

Encuentros de economia internacionales a traves de internet


Este sitio web está mantenido por el grupo de investigación eumednet con el apoyo de Servicios Académicos Internacionales S.C.

Volver a la página principal de eumednet