ii) El Modelo Planificador

A fines de los años 1950, la desaceleración de la dinámica interna de las diferentes economías latinoamericanas se acentúa, se agudizan los desequilibrios en sus relaciones comerciales y financieras con el exterior, aumentan los procesos inflacionarios y se hace cada vez más difícil la expansión del empleo; en tanto que la población continua su persistente ritmo de expansión.

En esos años y a principios de los 60, la situación política en América Latina también era turbulenta. En 1959 Fidel Castro toma el poder en Cuba, con repercusiones de emulación en otros países de la región, generándose situaciones de agudos conflictos políticos en los mismos; para contrarrestar ello, entre 1960 y 1961, bajo el patrocinio de los Estados Unidos se suscribe el “Acta de Bogotá”, y se emite la “Carta de Punta del Este” que estableció la “Alianza para el Progreso...” . Estos documentos tenían definidos aspectos que apuntaban hacia la modernización de esta parte del continente y a mejorar las aspiraciones de una vida mejor .

En el contexto descrito, a partir de esos años y casi durante las dos décadas siguientes la región fue impactada con la concepción del Estado Promotor del Desarrollo como ideología predominante para vencer el atraso y cerrar la brecha con los países industrializados.

Desde el punto de vista técnico e instrumental, la concepción descansaba en un conjunto jerárquico de herramientas deductivas. “La programación global fijaba las metas macroeconómicas de crecimiento del producto, ahorro e inversión; la programación sectorial, matriz de insumo/producto mediante, las descomponía según el clasificador de actividades; dentro de cada actividad las metas se dividían por responsabilidades públicas y privadas; para el sector privado se diseñaban las políticas que inducían al cumplimiento de las metas; para el sector público el plan era imperativo y daba origen, banco de proyectos mediante, al plan de inversiones públicas; el plan de inversiones públicas se expresaba, conjuntamente con las demás actividades del Estado, en un Plan Anual Operativo que, por último, se reflejaba en el Presupuesto por Programas, Actividades y Proyectos cuyo manejo, finalmente, constituía la principal y casi única herramienta de la administración financiera pública” .

El denominado Plan-Libro se presenta como la herramienta fundamental; no obstante, jamás llegó a enfrentar los problemas concretos de las actividades de la gerencia financiera pública. La modernización de ésta última quedó englobada en la generalidad de la llamada Reforma Administrativa que apostaba a mejorar los sistemas de administración con el trasplante de técnicas de la gerencia privada, como era el caso de la teoría sobre la toma de decisiones, y, principalmente, a la profesionalización del servicio civil por medio de una carrera basada en el mérito.

A pesar del abandono progresivo de la idea de un Estado promotor del Desarrollo, se sostiene que en el presente aún perduran los efectos del modelo planificador; por los siguientes hechos:

 La relación servicio público/clientela en lugar de hacerse más estrecha y directa se transformó en un círculo cerrado de retroalimentación entre la tecnocracia planificadora central y el servidor público, quien pasó a responder por el cumplimiento de metas fijadas deductivamente, en lugar de contrastar su acción con la satisfacción real de las demandas de los beneficiarios finales de la gestión pública.

 El instrumento presupuestal, en lugar de flexibilizarse para abrir campo a otras herramientas de la gerencia financiera, se sofisticó con clasificaciones cada vez más detalladas, redes de actividades, identificaciones de insumos y productos, descripción de actividades, tareas, proyectos y obras, cuadros de metas, coeficientes de costo, etc., todo ello con un gran esfuerzo formalizador previo, contradicho permanentemente por el peso posterior de los hechos reales.

 La fragmentación de la gerencia financiera al interior de la propia administración, alcanzó su máxima expresión al dividirse el gasto público en dos mundos: los mal llamados gastos de funcionamiento y los de inversión, distintos conceptualmente del gasto corriente y de capital respectivamente. Posteriormente, una vez comprobado el fracaso de la planificación indicativa, los organismos estatales de planificación se han aferrado, como una estrategia burocrática de sobrevivencia, a manejar lo más posible el gasto de inversión, estableciendo así una especie de gerencia financiera bicéfala al más alto nivel del Estado.

“La superposición del modelo clásico con el planificador engendraron en la región una administración financiera pública cuyas características, aún cuando no puedan ser señaladas como causantes principales, claramente no impidieron la crisis fiscal de los ochenta ni ayudaron a los países a salir de ella. El ajuste que parece haber dado resultados y consolidado la estabilidad en la región, tuvo que valerse de herramientas gerenciales adicionales, no siempre ortodoxas”.