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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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iii.3) Ley de Bases de la Descentralización

Esta ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización , que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Establece también las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.

Por su propia definición, la mencionada ley tiene un carácter general. En su contenido establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; asimismo, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

En cuanto a la descentralización, se precisa que ésta tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

Además de un conjunto de principios generales, se fijan los siguientes principios específicos de la descentralización fiscal:

a) Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.

b) Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que provean la base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales.

c) Neutralidad en la transferencia de los recursos. Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.

d) Endeudamiento público externo. Es competencia exclusiva del gobierno nacional y debe concordar con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal que señala la ley. Los gobiernos regionales y locales sólo pueden asumir endeudamiento público externo, emitir bonos y titulizar cuentas, con el aval o garantía del Estado.

e) Responsabilidad fiscal. Se debe establecer reglas fiscales que incluyan reglas de endeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralización. El gobierno nacional no podrá reconocer deudas contraídas por los gobiernos subnacionales.

Se señala, asimismo, que la descentralización debe cumplir a lo largo de su desarrollo con determinados objetivos de índole político, económico, administrativo, social y ambiental, para lograr la finalidad mencionada líneas arriba.

En el Título III de la ley Aspectos Generales de la Descentralización, entre otros asuntos, se estipula los siguientes tipos de competencias:

 Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley.

 Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.

 Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegación.

En lo concerniente a la participación ciudadana, la ley dispone que los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas.

En el tema de planes de desarrollo y presupuestos la Ley de Bases de la Descentraliza¬ción plantea:

a) Planes de Desarrollo. El poder ejecutivo elabora y aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, que garanticen la estabilidad macroeconómica. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales así como de la cooperación internacional. La planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel.

b) Presupuesto nacional descentralizado. El presupuesto anual de la República se formula y aprueba distinguiendo los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto de acuerdo con la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y demás normatividad correspondiente. El Ministerio de Economía y Finanzas dicta en forma anual las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del sistema nacional de inversión pública.

c) Presupuestos regionales y locales. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados, conforme a lo previsto en esta ley, sujetándose a las normas técnicas del sistema nacional de inversión pública.

Con la ley de bases se crea el Consejo Nacional de Descentralización (CND) como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de pliego presupuestario. Tiene a su cargo la dirección y conducción del proceso de descentralización.

Al CND se le concede autonomía técnica, administrativa y económica en el ejercicio de sus funciones, que son las siguientes:

 Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, con arreglo a la ley de bases.

 Capacitar y preparar en gestión y gerencia pública a nivel regional y municipal.

 Coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y local.

 Canalizar y apoyar la cooperación técnica nacional e internacional.

 Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.

 Brindar asistencia técnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones, en coordinación con los organismos especializados del gobierno nacional.

 Desarrollar y conducir un sistema de información para el proceso de descentralización.

 Promover la integración regional y su fortalecimiento.

La Ley de Bases de la Descentralización igualmente desarrolla las definiciones, las competencias exclusivas y las compartidas del gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. Fija un régimen especial para la Provincia de Lima, al indicar que las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, y que toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable. Establece también un régimen especial en el ámbito de la Provincia Constitucional del Callao, según el cual el gobierno regional y la municipalidad provincial mantienen excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercen las competencias y funciones que les corresponda conforme a ley.

En el tema de rentas, la mencionada ley trata acerca del Fondo de Compensación Regional (FONCOR), el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE). Acerca del FONCOR, dispone que éste se constituye inicialmente con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), y a todos los otros proyectos de inversión pública de alcance regional presentes en su circunscripción; asimismo, los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo con lo establecido en la presente ley de bases. El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones. Para ello, el Ministerio de Economía y Finanzas, con la opinión favorable del CND, aprobará los índices de distribución del FONCOR.

Con relación al FONCOMUN, la ley analizada dispone que a partir del ejercicio presupuestal del año 2003, los recursos de esos fondos que perciban las municipalidades serán utilizados para los fines que acuerde el respectivo concejo municipal, en función a sus propias necesidades, determinándose los porcentajes de aplicación para gasto corriente e inversión y los niveles de responsabilidad correspondientes.

En lo concerniente al FIDE, la Ley de Bases de la Descentralización crea este fondo destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administración estará a cargo del CND. El FIDE se constituye inicialmente con los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo con lo establecido en la mencionada ley.

La ley efectúa precisiones respecto a la distribución de los recursos de la privatización y concesiones. Así, indica que los recursos provenientes de los nuevos procesos de privatización y concesiones que realice el gobierno nacional, luego de deducir los gastos imputables directa o indirectamente a la ejecución de los mismos, y las obligaciones asumidas por el Estado para sanear las empresas privatizadas, se distribuirán de la siguiente manera: el 30% al FIDE; el 30% al FONCOR; el 28% al Tesoro Público, para efectos de financiar los gastos establecidos en la ley anual de presupuesto del sector público; el 2% al Fondo de Promoción de la Inversión Privada (FOPRI); y el 10% al Fondo de Estabilización Fiscal (FEF). Asimismo, la ley dispone que no menos del 50% de los recursos asignados al FIDE y al FONCOR se debe destinar al financiamiento de proyectos de inversión.

En las disposiciones complementarias, transitorias y finales de la ley, se desarrollan la transferencia de programas sociales y proyectos de inversión productiva regional, la instalación y organización de los gobiernos regionales y locales, la implementación del CND, entre otros asuntos referidos al inicio de la puesta en ejecución del proceso de descentralización, que tiene al año 2003 como periodo clave.


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