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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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ii) Ley Orgánica de Municipalidades

La norma reguladora de desarrollo constitucional de los gobiernos locales corresponde a una ley orgánica. De acuerdo con el precepto constitucional, esta ley se tramita como cualquier otra ley, pero para su aprobación o modificación se requiere de la mitad más uno del número legal de los miembros del Congreso. Este procedimiento especial lo convierte en una norma de mayor jerarquía que una ley ordinaria, decreto legislativo o decreto ley.

La vigente Ley Orgánica de Municipalidades tiene su origen en la Ley N° 27972 (publicada el 27.05.03), sobre la base de la Constitución de 1993 y su modificación. Esta ley establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas; asimismo, sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.

En la mencionada ley orgánica, se establece que la municipalidad es el órgano de gobierno local que goza de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; además, que emana de la voluntad popular, por tanto, representa al vecindario. Y tiene como finalidad promover la adecuada prestación de servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.

En el marco del proceso de descentralización, se considera en la ley que el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Bajo este enfoque, los gobiernos locales deben promover el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; deben promover también el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. El gobierno local –cualquiera sea su tipo– y los otros niveles de gobierno deben evitar la duplicidad y superposición de funciones. Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación.

Los gobiernos locales tienen el mandato legal de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. Para ello, las competencias y funciones específicas municipales se deben cumplir en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo; el proceso de planeación local debe ser integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En la estudiada ley orgánica el sistema de planificación tiene una importancia significativa, pues se establece que el mismo se debe regir por los siguientes principios: participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.

Las municipalidades se clasifican del siguiente modo:

– En función de su jurisdicción:

1. La municipalidad provincial, sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado.

2. La municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito.

3. La municipalidad de centro poblado , cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital.

– Las sujetas a régimen especial:

1. La Municipalidad Metropolitana de Lima, sujeta al régimen especial que se establece en la misma ley orgánica.

2. Municipalidades fronterizas, que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera.

En la ley orgánica se señala que la estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía. El concejo municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establece el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la ley de elecciones municipales; ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local; el alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa.

Corresponde a cada municipalidad organizar la administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto. El concejo municipal desarrolla sus atribuciones enmarcadas en la planificación concertada y participativa del desarrollo de su circunscripción. Corresponde al concejo municipal: aprobar, monitorear y controlar, según el caso, los diferentes planes de desarrollo de la jurisdicción e institucional –detallados en la ley–, así como el programa de inversiones; aprobar su régimen de organización interior y funcionamiento del gobierno local; crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos; aprobar su presupuesto anual (que debe ser participativo) y sus modificaciones; aprobar el sistema de gestión ambiental local y sus instrumentos, en concordancia con el sistema de gestión ambiental nacional y regional; aprobar la entrega de infraestructura y servicios públicos municipales al sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de participación de la inversión privada permitida por ley; aprobar endeudamientos internos y externos, con destino exclusivo para obras y servicios públicos, conforme a ley. Se adicionan, aprobar la creación de centros poblados y de agencias municipales; aprobar el régimen de administración de sus bienes y rentas, así como el régimen de administración de los servicios públicos locales; aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento; y entre las demás atribuciones conforme a ley, aprobar, modificar o derogar determinados instrumentos normativos así como de gestión interna del concejo y del alcalde.

En un grupo de artículos la ley orgánica desarrolla normas para el concejo municipal, concerniente a atribuciones, obligaciones, responsabilidades, impedimentos y derechos de los regidores; régimen de dietas, y la naturaleza de las sesiones del concejo municipal y la forma de su funcionamiento. En otro grupo, se estipula normas acerca de las atribuciones, derechos, obligaciones y remuneración del alcalde; la vacancia del cargo de alcalde o regidor, el procedimiento de declaración de esta vacancia así como el reemplazo en caso de vacancia o ausencia; y, también se plantea el asunto de la suspensión del cargo.

La administración municipal debe adoptar una estructura gerencial, sustentada en la programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Y debe regirse por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley Nº 27444 (Ley de Procedimiento Administrativo General). Las facultades y funciones se establecen en esta ley orgánica y los instrumentos de gestión.

En la ley orgánica se contemplan aspectos relacionados con la organización y administración para el mejor ejercicio de las atribuciones y funciones municipales. En el ámbito administrativo, la estructura orgánica básica de la municipalidad comprende a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determine cada gobierno local. La administración municipal está bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal. En cada municipalidad, su estructura orgánica además debe estar de acuerdo con su disponibilidad económica y los límites presupuestarios asignados para gasto corriente.

Los servicios públicos locales pueden ser de gestión directa y de gestión indirecta, siempre que sea permitido por ley, satisfaga la necesidad de los vecinos, y se asegure la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. Los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos locales, previo acuerdo del concejo municipal y conforme a ley.

A diferencia de las anteriores leyes orgánicas, la actual enfatiza el tema de la actividad empresarial municipal. Al respecto, se establece que las empresas municipales son creadas por ley, a iniciativa de los gobiernos locales con acuerdo del concejo municipal, pudiendo adoptar cualquiera de las modalidades previstas por la legislación que regula la actividad empresarial, teniendo en cuenta que su objeto es la prestación de servicios públicos municipales, y que en ningún caso podrán constituir competencia desleal para el sector privado ni proveer de bienes y servicios a la propia municipalidad en una relación comercial directa y exclusiva.

Las funciones de gobierno son ejercidas por los concejos municipales mediante la aprobación de ordenanzas –normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal– y acuerdos; los asuntos administrativos concernientes a su organización interna, los resuelven a través de resoluciones de concejo. El alcalde, por su parte, ejerce las funciones ejecutivas de gobierno mediante decretos de alcaldía; por resoluciones de alcaldía resuelve los asuntos administrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a través de resoluciones y directivas.

Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley. Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia. La ley en sus respectivos artículos, norma las ordenanzas y las otras normas municipales arriba mencionadas.

Le corresponde también al concejo municipal aprobar y modificar la escala de las multas . Las multas de carácter tributario se sujetan a lo establecido por el Código Tributario. De otro lado, la ley orgánica puntualiza que la autoridad municipal no puede aplicar multas sucesivas por la misma infracción ni por falta de pago de una multa, tampoco puede hacerlo por sumas mayores o menores que las previstas en la escala aprobada.

Los presupuestos participativos anuales de las municipalidades son considerados como instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación, y debe estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia, cuidando que los ingresos y egresos estén debidamente equilibrados. Las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo.

La contabilidad se lleva con sujeción a las normas generales de contabilidad pública u otros criterios contables simplificados que la ley impone. Las contrataciones y adquisiciones de las municipalidades así como otras acciones de la gestión presupuestaria municipal, se rigen por las normas respectivas dictadas por el gobierno nacional.

La ley orgánica de municipalidades estipula normas relacionadas con el régimen laboral y otros asuntos de naturaleza administrativa. Dispone también que los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio, asimismo, que todo acto de disposición o de garantía sobre el patrimonio municipal debe ser de conocimiento público.

En la ley mencionada se identifica cuáles son los bienes de la municipalidad y se dictan las normas que rigen su administración. Se determinan además cuáles son las rentas municipales, sobre la base de las establecidas en la Constitución (ya indicadas en la primera parte del presente capítulo). En la ley orgánica en el tema económico se añade que los gobiernos locales pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo la aprobación del concejo municipal, y teniendo presente que los servicios de amortización e intereses no pueden superar el 30% de los ingresos del año anterior.

Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la ley orgánica analizada, por el nivel de complejidad y cobertura de ciertas actividades de gobierno local, se le asigna a las municipalidades provinciales el rol de:

a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.

Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.

b) Promover permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital.

Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deben sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia.

c) Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.

d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.

Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones específicas exclusivas establecidas en la ley, en los casos en que se justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala. La responsabilidad es indelegable.

Con sustento en la Ley de Bases de la Descentralización, la ley orgánica de municipalidades establece que los gobiernos locales, según su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen determinadas funciones específicas , con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:

1. Organización del espacio físico y uso del suelo:

– Zonificación.

– Catastro urbano y rural.

– Habilitación urbana.

– Saneamiento físico legal de asentamientos humanos.

– Acondicionamiento territorial.

– Renovación urbana.

– Infraestructura urbana o rural básica.

– Vialidad.

– Patrimonio histórico, cultural y paisajístico.

2. Servicios públicos locales:

– Saneamiento ambiental, salubridad y salud.

– Transito, circulación y transporte público.

– Educación, cultura, deporte y recreación.

– Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.

– Seguridad ciudadana.

– Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.

– Registros Civiles, en mérito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).

– Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo.

– Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de concesiones.

– Otros servicios públicos no reservados a entidades de carácter regional o nacional.

3. Protección y conservación del ambiente:

– Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.

– Proponer la creación de áreas de conservación ambiental.

– Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles.

– Participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones.

– Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.

4. En materia de desarrollo y economía local:

– Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.

– Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.

– Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural.

– Fomento de la artesanía, del turismo local sostenible, y de programas de desarrollo rural.

5. En materia de participación vecinal:

– Promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local.

– Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización.

– Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción.

6. En materia de servicios sociales locales:

– Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo social.

– Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población.

– Establecer canales de concertación entre los vecinos y los programas sociales.

– Difundir y promover los derechos del niño, del adolescente, de la mujer y del adulto mayor; propiciando espacios para su participación a nivel de instancias municipales.

7. Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas:

– Promover programas de prevención y rehabilitación en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicación en coordinación con el gobierno regional.

– Promover convenios de cooperación internacional para la implementación de programas de erradicación del consumo ilegal de drogas.

Sobre la base de estas funciones generales, la ley orgánica identifica 136 funciones específicas –expuestos en los artículos que van del 79º al 86º– que se distribuyen en los siguientes niveles:

– Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales.

– Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales.

– Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales.

– Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales.

La ley establece normas referidas a lo que corresponde hacer a las municipalidades provinciales y distritales en el uso de la propiedad en armonía con el bien común, planteando entre otros asuntos afines las facultades especiales de las municipalidades sobre el tema. Norma también acerca de la expropiación y qué se considera causas de necesidad pública.

La importancia de los planes de desarrollo municipal concertados y los órganos de coordinación, es expresada en el Título VII de la ley. En éste se indica que los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. A su vez, se reconoce el importante papel de las organizaciones de coordinación en el proceso de planeamiento. Así, se define e indica la composición, la instalación y sesiones, las funciones y el reglamento del Consejo de Coordinación Local Provincial, y del Consejo de Coordinación Local Distrital; además, se señala la definición y composición, las funciones, las sesiones, y la regulación de la Junta de Delegados Vecinales Comunales.

Está presente también en la ley, en el título siguiente (el VIII), los derechos de participación y control vecinal. En él destacan los mecanismos de participación vecinal, la iniciativa en la formación de dispositivos municipales; asimismo, el referéndum municipal como instrumento de participación directa del pueblo, mediante el cual se pronuncia con carácter decisorio respecto a la aprobación o desaprobación de las ordenanzas municipales, excepto aquellas de naturaleza tributaria que estén de acuerdo a ley. En este marco participativo, se señalan los siguientes derechos de los vecinos: (i) de coparticipar en comités de gestión establecidos por resolución municipal, para la ejecución de obras y gestiones de desarrollo económico; (ii) a ser informados respecto a la gestión municipal y a solicitar la información que consideren necesaria; y, (iii) a ejercer los derechos de control a través de la revocatoria de autoridades municipales y demanda de rendición de cuentas.

En cuanto a transparencia fiscal y neutralidad política, la ley orgánica indica que en el manejo de sus recursos los gobiernos locales están sujetos a las normas de transparencia y sostenibilidad fiscal así como a otras normas conexas. Los alcaldes y regidores están obligados a ejercer transparencia funcional y neutralidad política.

La ley orgánica, aparte de legislar acerca de las municipalidades de centro poblado y las fronterizas, norma el régimen especial de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Acerca de este régimen, precisa que en armonía con el artículo 198º de la Constitución y el artículo 33º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, se otorga a la mencionada municipalidad competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional. De acuerdo con este marco normativo, se precisa que las demás disposiciones de la ley orgánica rigen también para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales de su jurisdicción, pero en todo aquello que no se oponga expresamente a las normas contenidas en el Título XIII de la ley (concerniente a la mencionada municipalidad).

La capital de la República es sede de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la que ejerce jurisdicción exclusiva sobre la Provincia de Lima en materias municipales y regionales . Son órganos de dicha municipalidad, el Concejo Metropolitano, la Alcaldía Metropolitana y la Asamblea Metropolitana de Lima; y son órganos de asesoramiento, la Junta de Planeamiento, la Junta de Cooperación Metropolitana, y las Comisiones Especiales de Asesoramiento.

En cuanto a las competencias del Concejo Metropolitano –que corresponden a una municipalidad provincial y a un gobierno regional–, destacan entre otras: (i) aprobar la creación, modificación, ampliación y liquidación de empresas municipales y, en general, de personas jurídicas de derecho público; (ii) aprobar la emisión de bonos e instrumentos de financiamiento cotizables y comercializables en el mercado de valores nacional e internacional; (iii) aprobar la participación de la Municipalidad Metropolitana de Lima en empresas mixtas, dedicadas a la prestación de servicios públicos locales y a la ejecución de actividades municipales metropolitanas; (iv) aprobar el sistema metropolitano de seguridad ciudadana y crear el serenazgo municipal metropolitano, así como reglamentar su funcionamiento; y, (v) regular el funcionamiento del transporte público, la circulación y el tránsito metropolitano.

También en su Título XIII, la ley fija las competencias y funciones de la alcaldía metropolitana. Asimismo, señala que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene un conjunto de competencias y funciones metropolitanas especiales, agrupadas del siguiente modo:

– En materia de planificación, desarrollo urbano y vivienda

– En materia de promoción del desarrollo económico social

– En materia de abastecimiento de bienes y servicios básicos

– En materia de industria, comercio y turismo

– En materia de población y salud

– En materia de saneamiento ambiental

– En materia de transportes y comunicaciones

– En materia de seguridad ciudadana.

Además de normar la conformación y las competencias de la Asamblea Metropolitana de Lima así como de los órganos de asesoramiento metropolitano, el título de la ley correspondiente a la Municipalidad Metropolitana de Lima, precisa que son rentas municipales metropolitanas, además de las contenidas en la ley orgánica, las siguientes: las que genere el Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET) , así como las de empresas municipales y organismos descentralizados que conforman la Municipalidad Metropolitana; y, el integro de las rentas que por concepto del cobro de peaje se obtengan dentro de su jurisdicción.

De las 25 disposiciones complementarias de la ley orgánica, destacan las que indican que las competencias y funciones específicas contempladas en dicha ley que se encuentren supeditadas al proceso de descentralización establecido en la Ley de Bases de Descentralización, se cumplirán progresivamente conforme se ejecuten las transferencias de la infraestructura, acervo, recursos humanos y presupuestales, y otros que correspondan. De acuerdo con el avance del proceso de descentralización, se prevé para el ejercicio fiscal 2004 el incremento de las transferencias, que permitirá a los gobiernos locales una participación no menor al 6% del total del presupuesto del sector público; a partir del año 2005, y por un lapso de cuatro (4) años, esta participación se incrementará anualmente hasta alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del sector público.

Finalmente, en las mencionadas disposiciones complementarias se precisa que los fondos municipales de inversión se mantienen vigentes y se rigen por su ley de creación . Asimismo, hasta la entrada en vigencia de la ley de descentralización fiscal, se dispone que los recursos mensuales que perciben las municipalidades por FONCOMUN no pueden ser inferiores al monto equivalente a 8 UIT vigentes a la fecha de aprobación de la ley anual de presupuesto.


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