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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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4.4 Ingreso y gasto municipal: Mapa financiero municipal

La debilidad institucional predominante en las municipalidades que se expondrá en el siguiente capítulo se expresa también en la débil capacidad operativa para elaborar consistente y oportunamente la información requerida por los órganos competentes del gobierno central (Contaduría Pública de la Nación, Dirección Nacional del Presupuesto Público, etc.). Así, en 1999, de 1,826 municipalidades el 90% presentó información presupuestaria útil para realizar la consolidación; en el 2000, de 1,829 municipalidades se consolidó la información del 86% de éstas.

El mencionado tipo de restricciones y otros relativos a cobertura, calidad y oportunidad en el procesamiento de información, no permiten contar con series históricas consistentes de los distintos componentes de los ingresos y los gastos municipales de todos los departamentos del Perú. De manera que el análisis que se efectuará en el presente sub-capítulo se sustentará en la información que ha sido posible conseguir.

El Cuadro 4.7 y el Gráfico 4.8, concernientes al gasto municipal departamental, permiten conocer:

 Con excepción de Moquegua, la estructura de la distribución departamental del gasto municipal en el país no ha experimentado cambios importantes durante los últimos cuatros años de la década pasada.

Además de Moquegua, los departamentos que tuvieron mayores variaciones en su participación del gasto municipal nacional fueron Tumbes, Apurímac, Huánuco, Huancavelica y Loreto, en ese orden.

 Existe una gran concentración territorial del gasto municipal, expresada en la distancia entre el área sombreada y la línea diagonal del Gráfico 4.8.

En este gráfico, los grupos están ordenados de menor a mayor participación en la ejecución del gasto municipal, y sus respectivos porcentajes se muestran en la tabla inferior del gráfico. A su vez, al interior de cada grupo, el orden de los departamentos es de menor a mayor grado de participación en la distribución. Por ejemplo, el conglomerado de menor participación es el Grupo “A”, constituido por los departamentos de Madre de Dios, Tumbes, Pasco y Amazonas, que en conjunto sólo ejecutaron el 3 % del total nacional durante el periodo 1997-2000.

A pesar de los progresos mostrados en la década de los noventa para reducir la desigual distribución departamental del gasto municipal, por medio de asignaciones compensatorias a favor de los gobiernos locales más empobrecidos, ella aún persiste; pero como respuesta a los problemas económicos y sociales estructurales que determinan los dispares asentamientos poblacionales en los departamentos del Perú. Este hecho se corrobora observando que la desigual distribución espacial del gasto municipal mantiene una muy estrecha correlación con la distribución poblacional (Gráfico 4.9), determinada fundamentalmente por esta última.

Sobre la base de la información más actualizada que ha sido posible obtener, acerca de la composición del ingreso y el gasto municipal al nivel de cada departamento, se ha podido elaborar un grupo de indicadores que se muestran en el Cuadro 4.8. El análisis vertical de cada uno de ellos permite conocer lo siguiente:

 Los mayores porcentajes del gasto corriente respecto del gasto total, corresponden a la Provincia Constitucional del Callao (con 73.3%) y a los departamentos de Lima (con 72.5%), La Libertad (con 57.1%), Ica (con 54.9%) y Lambayeque (con 52.8%). Los cuatro primeros se ubican por encima del promedio nacional, que es 54.2%, y el último departamento ligeramente por debajo.

 Como a nivel nacional más del 92% del gasto municipal se distribuye entre gastos corrientes y gastos de capital, entonces aquellos departamentos que presentan mayores valores en los índices de gasto corriente respecto del gasto de capital, tendrán a su vez los más bajos valores del cociente de gasto de capital respecto del gasto total. Precisamente los cinco departamentos mencionados anteriormente tienen los porcentajes más bajos en este último índice, por debajo de la media que es 38.3% de gasto de capital sobre el gasto total.

 En el cociente obtenido de comparar el gasto en servicio de la deuda respecto al gasto total, 14 departamentos tienen un valor superior a la media nacional de 7.4% del gasto total, pero ninguno de éstos supera el 14%.

 A causa de que más del 92% del ingreso municipal se distribuye entre ingresos de recaudación local e ingresos asignados y transferidos, se determina la relación siguiente: a mayor capacidad de generación del ingreso municipal en el propio espacio local menor es la dependencia de la asignación o transferencia de origen nacional, y viceversa.

Solamente la Provincia del Callao (con 64.6%) y los departamentos de Lima (con 69.6%), Tacna (con 56%), Moquegua (con 49.1%) e Ica (con 48%), tienen cocientes de ingreso municipal de recaudación local respecto del ingreso total, que se ubican por encima de la media nacional de 45%.

Cabe destacar que 16 departamentos tienen estos índices con porcentajes menores al 30% de ingreso de recaudación local respecto del ingreso total. Lo cual demuestra la generalizada dependencia de las municipalidades de los departamentos del interior del país, de los recursos que le son asignados o transferidos provenientes de la recaudación nacional.

 Los casos más extremos de dependencia de recursos municipales externos al propio espacio local son posibles medirlos a través de los más altos valores de los cocientes de ingreso municipal asignado y transferido respecto del ingreso total. Y ello se observa en los siguientes departamentos: Apurímac, con 79.1%; Huancavelica, con 77.5%; Puno, con 76.9%; y Pasco, con 76.8%. Además, estas demarcaciones presentan los más bajos niveles de vida (medidos a través del índice de desarrollo humano).

 Las operaciones de crédito son prácticas extendidas en todos los departamentos del país. De éstos, 12 tienen porcentajes de endeudamiento respecto del ingreso total que se ubican por encima de la media nacional de 7.5%.

No obstante esa práctica extendida, la débil capacidad de gestión de la institución municipal, en particular en el manejo de sus recursos financieros, determina un bajo nivel de aprovechamiento del crédito, pues la relación del servicio de la deuda (amortización e intereses) a ingresos corrientes es bastante inferior a la establecida por las reglas fiscales (Ley Nº 27958): 7.2% contra 25%, respectivamente.

 El gasto municipal per cápita para el año 2000 presenta una gran dispersión. Así, el departamento con el más bajo monto (Apurímac, S/. 80 anual) llega apenas al 57% del promedio nacional, que es de S/. 140 anual; mientras que la suma más elevada (Tacna, S/. 364) es 2.6 veces dicho promedio. Solamente siete departamentos –incluido Tacna– ejecutaron un gasto municipal per cápita por encima de los S/. 150 anuales: Moquegua, con S/. 228; Loreto, con S/. 193; Lima, con S/. 182; Madre de Dios, con S/. 158; Huancavelica, con S/. 156; y Ucayali, con S/. 151.

 Cinco departamentos y la Provincia del Callao tienen índice de desarrollo humano (IDH) superiores al promedio nacional: Lima y Callao, con 0.847; Moquegua, con 0.757; Tacna, con 0.75; Arequipa, con 0.695; e Ica, con 0.675. Los relativos mejores niveles de vida promedio se concentran en pocos departamentos, mientras que los peores se dispersan en la mayor parte del territorio del Perú. Las situaciones de mayor carencia promedio –bajos IDH– están en los departamentos de Huancavelica (con 0.412), Ayacucho (con 0.438), Apurímac (con 0.466), Huánuco (con 0.476), Puno (con 0.480), y Cajamarca (con 0.489).

Con la finalidad de efectuar un análisis transversal, por medio de la comprobación del grado de asociación entre los indicadores del Cuadro 4.8, éstos fueron sometidos a la prueba de correlación de Pearson . Los resultados de esta prueba se presentan en el Cuadro 4.9, el mismo que permite saber:

 Existe una correlación positiva entre la proporción del ingreso municipal recaudado en el propio ámbito local y la proporción del gasto dedicado a gastos corrientes. Es decir, cuanto más alto es el porcentaje de ingresos que proviene del propio espacio local más elevado es el porcentaje del gasto que se orienta a la atención de las actividades operativas de carácter permanente de las municipalidades.

Esta relación obedece a que –aspecto señalado en el tercer capítulo del presente trabajo–, en los ingresos de recaudación local las municipalidades tienen mayor grado de discrecionalidad respecto de otras fuentes.

 El índice que se obtiene de relacionar los ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total, se correlaciona positivamente con la proporción del gasto destinado a gastos de capital. La explicación de esta relación radica en que las normas de casi la totalidad de los ingresos que conforman los recursos asignados y transferidos –especialmente FONCOMUN y Canon y Sobrecanon– disponían expresamente que los referidos fondos se debían destinar a gastos de inversión (ejecución de obras y similares).

 La participación del gasto municipal en el gasto público, a pesar del avance observado, sigue siendo pequeña. Por esta razón, los gastos que realizan los gobiernos locales tienen poco o muy poco impacto en el nivel de bienestar de la localidad. Ello se desprende del bajo valor del coeficiente de correlación entre el gasto municipal per cápita y el índice de desarrollo humano. (Ver Gráfico 4.10)

 Se corrobora lo que ya se señaló en el presente capítulo, en el sentido que un mayor nivel de vida de la población medido a través del IDH asociado a una mejor situación del espacio local, permite que la posición de la municipalidad en la recaudación de ingresos en su ámbito local mejore. Esta afirmación se sustenta en que en los departamentos en los cuales el porcentaje de ingresos recaudados localmente respecto del ingreso total es elevado, también lo es el IDH, y viceversa.

 La correlación entre el cociente ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total y el IDH es negativa. Este resultado se explicaría básicamente por dos hechos: uno, el carácter compensatorio del referido tipo de ingresos, cuyo principal componente es el FONCOMUN, el mismo que se distribuye incorporando criterios de población, pobreza y desarrollo urbano, tales como tasa de mortalidad infantil, población rural, hogares sin servicios básicos, etc.; otro.

Por lo expuesto en este sub-capítulo, los testimonios de directivos municipales y especialistas en el tema, y la información de medios de comunicación, es posible formular la conclusión que en la segunda mitad de la década de los noventa: (i) la desigual estructura fiscal municipal ha cambiado muy poco; (ii) cerca de un tercio (1/3) de los recursos financieros de las municipalidades se ha destinado a la ejecución de inversiones –el triple del respectivo coeficiente del gobierno central–, en la casi totalidad de casos sin estudios previos que sustenten su necesidad y prioridad; (iii) el gasto municipal ha sido insuficiente y careció de eficacia y eficiencia, por lo mismo contribuyó poco en el mejoramiento del nivel de bienestar de la población local; (iv) asimismo, la intervención de la población en fijar prioridades en la programación del gasto y su control ha sido casi nula. En estas condiciones, la gestión fiscal de los gobiernos locales del país tiene poco margen para mejorar sostenidamente. Cualquier intento que no encare resueltamente la solución de esos problemas, obtendrá en el mejor de los casos soluciones efímeras.

Sobre la base de los fundamentos expuestos en los capítulos precedentes y la evidencia empírica, se considera que para la solución de los problemas planteados es indispensable adoptar las siguientes medidas: (i) ante todo, fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales, tanto en al ámbito institucional –recursos humanos, sistemas, procesos, etc.– como en el de los servicios que se proporciona a la comunidad; (ii) propiciar la participación ciudadana en los procedimientos políticos para decidir la provisión de bienes públicos, como condición fundamental para lograr los objetivos de eficiencia y reducción de la corrupción, aspectos que en parte ya están establecidos en nuestro sistema normativo; (iii) identificar indicadores-clave, de fácil comprensión, elaboración y evaluación, para establecer sistemas de monitoreo de la calidad del gasto; (iv) incrementar la asignación de recursos a las municipalidades, en función de los avances que se verifique en la eficiencia, eficacia en la ejecución del gasto, así como en el mejoramiento general de su gestión; (v) propiciar y garantizar el control ciudadano en la gestión presupuestaria de las municipalidades; (vi) mejorar la participación del sistema nacional de control, para que ésta se centre en el análisis de resultados antes que en detalles de procedimientos, e intervenga con un espíritu orientador para las correcciones preventivas antes que con actitud atemorizante; (vii) afianzar progresivamente la descentralización política y fiscal, previa acreditación –por órgano competente– de la capacidad de gestión adquirida por la institución municipal.

El elevado porcentaje de inversiones en la ejecución del gasto municipal, merece una reflexión adicional, en el contexto del tema de la inversión pública en el país. Al respecto, la mayoría de autoridades locales, departamentales y nacionales, representantes políticos, medios de comunicación y opinión pública, por desconocimiento, acostumbra exigir que en el gasto público –sea nacional, regional o local– se destine mayores montos a inversión y en porcentajes crecientes. Lamentablemente, en ese considerable segmento sigue arraigada la idea de que un buen presupuesto público es el que presenta un monto importante en inversiones o un porcentaje significativo. Autoridades locales y regionales, casi en su totalidad, van tras el fetichismo de las obras –que políticamente provee los mayores réditos–, asumiendo como un fin las obras y no como un medio para proveer servicios a los habitantes de la localidad, y no se evalúa la conveniencia o no de ejecutar una inversión desde un análisis costo-beneficio de la colectividad. La creación y puesta en funcionamiento del sistema nacional de inversión pública ha sido un paso importante para corregir ese error, y afirma lentamente el cumplimiento de su rol, franqueando la resistencia de una proporción todavía importante de la administración pública. (A propósito, en esa línea de mejoramiento de la calidad del gasto público, se plantea una propuesta para el caso de las municipalidades, en el último capítulo del presente trabajo)

De otro lado, recientemente se han instalado gobiernos regionales sobre la base territorial de los departamentos . Corresponderá entonces a estas instancias intermedias de gobierno coordinar acciones con el gobierno central (nacional) y las municipalidades de su circunscripción departamental, para garantizar un desarrollo descentralizado, articulado y sostenible. Al gobierno central, por su parte, le corresponderá dictar políticas generales que se orienten a resolver las desigualdades departamentales mostradas en este sub-capítulo y proveer mecanismos que garanticen su cumplimiento.

Para el conjunto de tareas pendientes en la descentralización de los asuntos públicos, y en particular la de mejorar la distribución de los recursos financieros públicos dirigida a resolver el círculo vicioso del centralismo y la pobreza, a través de gobiernos subnacionales, resulta útil identificar características estructurales básicas de las finanzas municipales al nivel de departamentos, para construir grupos que al interior de cada uno de ellos exista un alto grado de similitud, de modo que faciliten la aplicación de políticas diferenciadas.

La clasificación que se va a desarrollar a continuación –elaboración de un “mapa”– parte de identificar determinadas características relevantes en la unidad de análisis departamental, el cual contiene un determinado conglomerado de municipalidades provinciales y distritales. Los valores de los correspondientes indicadores empleados están contenidos en la cuarta, octava y novena columna de datos del Cuadro 4.8. Los criterios para la selección de los referidos indicadores son:

 La capacidad de generación de ingreso municipal en el propio territorio local, expresada por medio del porcentaje de participación del ingreso municipal recaudado localmente en el ingreso total. Este indicador está determinado por la propia condición del espacio local, la cual es de carácter estructural.

 El gasto municipal anual promedio por cada habitante ejecutado en cada departamento del país. Este indicador combina la dimensión poblacional del espacio local y la aplicación global de los recursos financieros con que cuentan las municipalidades de cada departamento.

 El índice de desarrollo humano. Este indicador expresa el nivel de las condiciones de vida del habitante promedio de un determinado departamento. De acuerdo con nuestro marco conceptual, se acepta que aquel es el sujeto hacia quien se deben orientar los recursos y esfuerzos del Estado en sus distintos niveles.

El método utilizado para elaborar el “Mapa Financiero Municipal” corresponde a la aplicación de una variante del “cluster analysis” (análisis de agrupamiento). Este método permite identificar departamentos similares a través de procedimientos que en general implican la determinación de cuatro pasos básicos:

 La estandarización o normalización de cada uno de los indicadores contenidos en la cuarta, octava y novena columna de datos del Cuadro 4.8;

 El cálculo de la función objetivo, la cual consiste en una medida de diferencia entre las unidades de análisis;

 La conformación de grupos a través de los valores hallados en el paso anterior; y,

 La determinación del número de grupos.

La función objetivo arriba mencionada permite ir jerarquizando grupos mutuamente excluyentes, donde cada una de las unidades de análisis –departamentos– posean la máxima similitud con todas y cada una de las unidades que conforman el grupo. En un primer nivel de agrupación se ha encontrado la asociación de dos unidades (Madre de Dios y Ucayali) que tienen entre sí las distancias más cortas entre los valores de los tres indicadores mencionados. Nuevamente el programa identifica una asociación de unidades con la siguiente menor distancia, identificándose un segundo nivel de agrupación (Apurímac y Cajamarca).

El proceso descrito en el párrafo anterior continúa de manera iterativa, siempre bajo el mismo criterio, hasta el momento en el cual todas los departamentos conformen un único grupo. Este proceso se expresa gráficamente a través de un dendrograma . A través del mismo se puede observar que el número de grupos significativos debe determinarse exógenamente al proceso de agrupamiento.

El proceso de formación de los grupos así como las características de los mismos se pueden observar en el Gráfico 4.11 y Cuadro 4.10.


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