ii) Financiamiento local y descentralización

Según cifras del BID, el sector público de un típico país latinoamericano gasta aproximadamente el 25% del PBI, en tanto que el gobierno en un país industrializado típico gasta más del 40% del PBI. En el Gráfico 1.2, se observa que la diferencia más notable entre América Latina y los países industrializados está en el volumen del gasto en los sistemas de seguridad social: mientras que los países industrializados gastan alrededor del 15% del PBI, el promedio de América Latina es del 2,5%. La región también gasta mucho menos que las economías industriales en otras funciones de gobierno (que se definen como todas las áreas distintas a los intereses de la deuda, la seguridad social y la inversión pública): más del 20% del PBI en las economías industriales, y sólo el 15% en América Latina. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos no son pequeños en todas las dimensiones, pues típicamente, gastan mucho más en inversión pública: más del 6% del PBI, en comparación con menos del 2% en las economías industriales. Tampoco es igual el tamaño del gobierno en toda la región: existen enormes variaciones en el tamaño de los gobiernos latinoamericanos, especialmente entre los países más pequeños y más pobres de la región. Así, el gasto público en Barbados asciende al 35% del PBI, y en Bolivia, Trinidad y Tobago, Uruguay, Honduras, Jamaica, Brasil y Venezuela ha alcanzado a un promedio del 30% del PBI o más durante los años noventa. En el otro extremo, el gasto del sector público en Haití y Guatemala asciende a sólo el 12% del PBI, y en la República Dominicana, El Salvador, Paraguay y Perú a un nivel muy inferior al 20%.

Como lo sostiene Jacint Jordana, para valorar el avance de los procesos de la descentralización en la región durante los años noventa, es interesante analizar algunos datos de carácter fiscal sobre la descentralización en América Latina. Examinando como indicador de la descentralización fiscal el porcentaje total del gasto de los gobiernos subnacionales sobre el total del gasto público de todo el Estado, se puede observar en el Cuadro 1.2 la existencia de una gran variabilidad de situaciones. A grandes rasgos, pueden verificarse algunas tendencias significativas: que el porcentaje del gasto subnacional es mayor en los Estado federales que en los unitarios, y entre estos últimos, los unitarios regionalizados tienen un promedio de gasto descentralizado superior a los Estados unitarios que solo disponen de dos niveles de gobierno. En los países con dos niveles de gobierno subnacional, la distribución del gasto entre el nivel local y el intermedio muestra distribuciones muy distintas. Así, en Colombia la distribución del gasto entre el nivel local y el intermedio tiende a ser bastante equilibrada, mientras que en Brasil, el porcentaje del gasto local representaba en 1995 aproximadamente la mitad del porcentaje del gasto del nivel intermedio, y en Argentina el gasto local no alcanzaba a la cuarta parte del gasto de los gobiernos provinciales, el nivel intermedio en este país.

No todos los países con tres niveles de gobierno muestran un mayor grado de descentralización. Existen algunos casos de países que se apartan de estas tendencias generales. Destaca el caso de Bolivia entre los Estados unitarios, con un nivel elevado de gasto descentralizado, fruto de una innovación política desarrollada en la primera mitad de los años noventa. En Bolivia, se produjo una importante redistribución de los recursos públicos en favor del nivel local, junto con una Ley de Participación Popular que impulsó fórmulas muy participativas desde los niveles locales, con el objetivo de controlar y orientar el nuevo gasto descentralizado. Por un motivo inverso también se destacan Costa Rica y la República Dominicana, ya que presentan niveles muy reducidos de gasto descentralizado.

En la descentralización, puede afirmarse que el porcentaje de gasto de los gobiernos subnacionales sobre el total del gasto público representa una dimensión muy significativa sobre las capacidades y posibilidades de actuación de las instituciones políticas locales y regionales; pero no es suficiente. Como ya se ha mencionado en este documento, el poder central suele establecer mecanismos de gasto condicionado, mediante transferencias vinculadas a incentivos y regulaciones, que, entre otros aspectos, definen cuál es la orientación sectorial del gasto, y por lo tanto, limitan las opciones sobre las políticas públicas de los gobiernos subnacionales, a pesar de disponer de presupuestos aparentemente abultados. Por eso, como lo sostiene Jacint Jordana, “al no disponer de indicadores comparativos más ajustados, no se puede esclarecer hasta qué punto en los países con un porcentaje de gasto descentralizado superior, sus gobiernos subnacionales tienen más posibilidades de disponer de mayores espacios de autonomía política, en el sentido de poder imponer sus preferencias y prioridades en la acción pública” . En todo caso, este indicador permite destacar las diferencias iniciales y también sirve para introducir una cierta prevención sobre las limitaciones de comparar procesos de descentralización de dimensiones muy distintas.

De lo revisado, se puede afirmar que no existe en la región una separación claramente definida de ingresos fiscales para cada nivel de gobierno, en el sentido de cumplir el ideal normativo de que los impuestos asignados a cada nivel de gobierno sean congruentes con sus correspondientes gastos. Existe generalmente un volumen de gasto muy superior a los ingresos, que se financia mediante otras vías, como las transferencias desde otros niveles gubernamentales, los cargos y contribuciones, o bien otros recursos, como puede ser la emisión de deuda pública. En este sentido, algunos indicadores que nos aproximan, aunque sea colateralmente, a valorar el grado de autonomía política presente en la descentralización, son el porcentaje de transferencias del centro sobre el total de ingresos subnacionales, y el porcentaje de la recaudación subnacional sobre el total de la recaudación en cada Estado.

Al respecto, Jacint Jordana, señala:

“Una primera aproximación nos sugiere que cuanto mayor sea el porcentaje de las transferencias desde el centro, o paralelamente, cuanto menor sea la recaudación subnacional, existe la posibilidad de que el margen para la autonomía política tienda a ser más reducido, ya que el centro puede modificar los criterios con los que establece las transferencias. O por el contrario, los gobiernos subnacionales pueden comportarse de forma fiscalmente poco responsable... No obstante, estas posibilidades pueden ser frecuentes en la práctica, o bien ser muy remotas, y por lo tanto, este indicador tiene un interés bastante relativo, ya que el grado de autonomía política de cada gobierno subnacional también depende mucho de la forma en que se realicen las transferencias, el nivel de automatismo o de negociación que conlleven en cada caso, la condicionalidad que impliquen, etc.”

A través de la información del Cuadro 1.2 se puede apreciar ya la existencia de una gran variabilidad, sin que se perciba una relación muy clara entre el grado de descentralización y el peso de las transferencias. A pesar de esto, y de las diferencias que presentan entre ellos, parece que los cuatro países con gastos más descentralizados de América Latina (Colombia, Argentina, Brasil y México) muestran un porcentaje de transferencias desde el centro comparativamente bajo con la excepción de México y también aparecen como los países con los porcentajes más elevados de recaudación directa de los gobiernos subnacionales.

Gabriel Aghón y Patricia Cortés indican que uno de los campos de mayor experimentación es el del diseño de las transferencias intergubernamentales; asimismo, que determinadas experiencias recientes en la región han incentivado la búsqueda de una mayor eficiencia y equidad en la distribución territorial de las transferencias intergubernamentales, constituyéndose éste en uno de los temas prioritarios en buena parte de los países de la región.

El tema del financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades es parte fundamental del análisis de los procesos de descentralización en América Latina. “La descentralización resulta poco efectiva si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros adecuados que les permitan adelantar, de manera responsable, la gestión y provisión de los servicios asumidos” . Gabriel Aghón y Patricia Cortés reconocen los importantes avances dados en materia de descentralización fiscal en buena parte de los países latinoamericanos; no obstante, observan que el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales, una alta participación de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilización del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno .

Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestión y en general una efectiva consolidación y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la región. En este contexto, adquiere importancia revaluar cuáles son realmente las opciones financieras y márgenes de acción que tienen las municipalidades.

Una mirada sobre la distribución de los ingresos por niveles de gobierno en los países de la región, nos permite corroborar la reducida participación de las finanzas locales en el consolidado. La participación de los gobiernos municipales en el total de los ingresos sigue siendo bastante baja, oscilando entre un 10 y un 15% en los últimos años, si comparamos estas cifras respecto a algunos países industrializados, en donde la participación del nivel municipal en el ingreso público total es significativamente más elevada (entre un 25 y un 35%). Lo anterior deja entrever, en el ámbito latinoamericano, la alta concentración de ingresos y gastos en el gobierno nacional, lo que deja un margen de acción estrecho al mismo sistema de financiamiento local para generar mayores recursos; determinando con ello la existencia de un amplio camino por avanzar en el fortalecimiento de las finanzas locales.

De otra parte, si se observa en el Gráfico 1.3, la estructura de las finanzas municipales para un conjunto de países de la región, incluyendo entre ellos los que han tenido mayores avances legales como Brasil y Colombia, se encuentra que las municipalidades vienen recaudando una pequeña proporción de los ingresos a través de recursos propios, en particular impuestos locales y cargos y contribuciones, lo que refleja la fragilidad de las finanzas y la alta dependencia de fuentes externas, como las mismas transferencias intergubernamentales. Esta situación se ilustra con mayor claridad al comparar esta estructura con la de algunos países industrializados donde, en promedio, las dos terceras partes del financiamiento proviene de los recursos propios, lo que evidencia una situación financiera más sólida y sostenible frente a las mayores responsabilidades que vienen teniendo estos niveles.

Como resultado de una revisión de la situación de las principales fuentes de recursos con que cuentan las municipalidades en los países de la región (ver Gráfico 1.3), G. Aghón y P. Cortés concluyen lo siguiente:

 Un primer aspecto a señalar tiene que ver con la tributación local y la tendencia de debilitamiento que ha tenido en las últimas décadas, a pesar de esfuerzos recientes y puntuales de fortalecimiento promovidos en algunos países: las municipalidades todavía actúan con un marco jurídico y legal bastante restrictivo que deja un escaso margen de actuación a las localidades.

 La tributación local descansa fundamentalmente en impuestos, como el impuesto territorial, el de las patentes municipales e impuestos a los vehículos, entre los más importantes, los cuales en su conjunto pueden representar en promedio el 80% de la tributación local.

 Un rápido análisis a una de las principales fuentes de recursos, como lo es el impuesto territorial ó inmobiliario, muestra como la base del tributo, es decir, el avalúo catastral, está significativamente por debajo de los valores comerciales, a pesar de los esfuerzos de las autoridades gubernamentales por actualizar y modernizar la administración del catastro. De la revisión de la experiencia internacional, se desprende que a pesar de los problemas que aún se enfrentan, la regla de oro es una adecuada combinación de estrategias tendientes a la actualización de la base del tributo y la modernización de la administración del recaudo. (Existen experiencias exitosas, que refuerzan la conveniencia de una mayor autonomía y modernización de la administración tributaria; como por ejemplo, los casos de Santafé de Bogota y Quito).

 Respecto a los cargos a usuarios, tarifas y contribuciones, en las últimas décadas se observa una mayor utilización de este instrumento para la financiación directa de un servicio que se presta hacia el contribuyente. Es, quizás, el ejemplo más claro donde la legislación municipal de los distintos países latinoamericanos permite un papel activo de la localidad en la generación de recursos por este concepto. No obstante, continúan teniendo un relativo bajo peso en la estructura de ingresos de las municipalidades de la región. Entre las modalidades de esta fuente de financiamiento se tienen, por una parte, los cobros a usuarios por prestación de servicios públicos locales básicos y otras actividades urbanas. Por otra parte, vienen impulsándose las llamadas contribuciones de mejoras o valorización, las cuales están estrechamente vinculadas a la propiedad inmobiliaria. Hoy en día son utilizadas exitosamente por algunas ciudades de países como Colombia y México, con el fin de captar ingresos que pretenden recuperar el costo de las inversiones que la misma administración hace en beneficio de la comunidad. Esta importante herramienta viene promoviendo una mayor responsabilidad de la comunidad al reforzar la vinculación entre los potenciales beneficiarios de las mismas, dando lugar a lo que se podría llamar un “contrato político” para el financiamiento de la infraestructura municipal.

 El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor creatividad financiera, que promueva la canalización de nuevos ingresos, incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la infraestructura municipal (contratos de concesión, etc.), que en su conjunto permita incrementar la participación de los recursos propios en el total de ingresos locales. Si bien es un tema de desarrollo reciente y de creciente interés local en países como Colombia, Chile y Perú, cabe destacar a manera de ejemplo el caso de la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile donde se vienen promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vías, conservación de parques y playas, entre otros servicios.

 Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiación de los procesos de descentralización. Los ingresos por esta fuente constituyen, en muchos casos, una gran proporción de los ingresos totales con que cuenta el nivel local. En una buena parte de las municipalidades, especialmente de tamaño pequeño, constituye la fuente más importante de financiamiento y puede llegar a representar entre el 70 y el 95% del total de sus ingresos. En las ciudades intermedias, esta participación puede oscilar entre un 30 y un 60%, y en las grandes urbes, entre un 10 y un 35%.

Algo que debe destacarse es la tendencia al aumento de las transferencias en las distintas experiencias descentralizadoras de la región. Para países como Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela, y en menor medida en otros, se han aumentado significativamente las transferencias, constituyéndose en el principal soporte del proceso descentralizador y, en algunos casos, generando una interesante discusión sobre sus posibles impactos macroeconómicos y redistributivos. En otros países, como Argentina, Chile y Paraguay, el crecimiento ha sido más moderado dado el margen de discrecionalidad que ejerce el nivel nacional en su asignación. El hacer que esta fuente tienda a ser la base principal del financiamiento de la descentralización, como ha sido la práctica reciente de buena parte de los países, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma autonomía fiscal.

 Entre los mecanismos financieros que permiten al municipio obtener nuevos recursos para la financiación de obras prioritarias, y que obviamente suscita grandes inquietudes y polémica para el nivel central por sus posibles efectos sobre la estabilidad macroeconómica, está el acceso al endeudamiento. Salvo la utilización que se ha hecho por parte de las ciudades grandes e intermedias de países como Brasil, Colombia y Ecuador, la norma ha sido una baja utilización de la capacidad de endeudamiento y, en general, un incipiente desarrollo del mercado de capitales en el nivel local latinoamericano.

Los argumentos de Aghón y Cortés coinciden con los de otros trabajos auspiciados por la CEPAL y el CLAD, en cuanto a considerar que si bien los problemas del financiamiento local son distintos en cada país, éstos giran fundamentalmente alrededor de los insuficientes recursos financieros de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. El desbalance fiscal de las municipalidades, frente a crecientes necesidades de gasto, se manifiesta en todos los países y en algunos alcanza dimensiones preocupantes. En este sentido, la mayor autonomía fiscal a nivel local, aunque tímida y limitada, es sin duda uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales promovidas en los países de la región. En cuanto al diseño de las transferencias, se recomienda que su diseño y distribución sea lo más simple y transparente posible.

Bajo el mencionado enfoque, se plantea indispensable que el sistema de financiamiento municipal esté acompañado de una coordinación institucional y del apoyo técnico para la consecución de una efectiva planificación y financiamiento de las responsabilidades del nivel local. Asimismo, debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades; para ello, se requiere desarrollar acciones como la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipación del recurso humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso y promover una más transparente y efectiva rendición de cuentas y control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificación. Una experiencia exitosa en esta materia ha sido aplicada por algunas ciudades como Porto Alegre, en Brasil.

En el mencionado contexto, la estructura del financiamiento municipal debe presentar una combinación adecuada de los diversos instrumentos mencionados, buscando promover una adecuada relación entre los ingresos propios y las competencias que le han sido asignadas. Complementariamente, es recomendable una mayor flexibilidad por el lado del gasto que responsabilice cada vez más al gobierno local en la priorización y ejecución de programas prioritarios de inversión.

Según Aghón y Cortés, los países de la región han tratado de asumir una actitud de mayor pragmatismo frente al financiamiento local, y han adoptado distintas prácticas para encarar muchas de las dificultades mencionadas; pero ellas, quizás, no han sido tan difundidas como los mismos problemas. Esas mejores prácticas han abordado la revisión de las modalidades de transferencias intergubernamentales, con miras a una mayor eficiencia y equidad del gasto descentralizado; una modernización de la tributación local, y un mayor esfuerzo de autofinanciamiento local; una efectiva participación de las comunidades en la fiscalización del gasto; y, finalmente, regulaciones al endeudamiento territorial, tendiente a minimizar los posibles efectos macroeconómicos. Sin duda, este conocimiento se convierte en uno de los elementos básicos a aprovechar, mediante el intercambio y la difusión de experiencias exitosas que se pueden dar entre las municipalidades de los países de la región, en ciertas áreas críticas del financiamiento municipal.

A manera de conclusión en el tema de descentralización y gobiernos locales en América Latina, se puede anotar lo siguiente:

 La puesta en marcha de políticas de descentralización y el rápido proceso de urbanización que han caracterizado el escenario latinoamericano, exige el gran desafío de reconceptualizar el tema de la ciudad, no solo como centro motor del desarrollo local y eje articulador de la internacionalización, sino también como el espacio más propicio para la profundización de la democracia.

 Esta reconceptualización impone una agenda de discusión, que pasa por identificar las estrategias para generar dinámicas competitivas afines a las exigencias de la economía global; la apertura real de espacios de autonomía tanto financiera como de competencias que le permitan a la ciudad profundizar sus objetivos de desarrollo, pero además, implica que en ella se creen mecanismos concretos para las prácticas participativas y de concertación. Esto implica que se debe tener en cuenta también los patrones que han regido las dinámicas políticas, sociales y culturales inmersas dentro del proceso de urbanización de América Latina.

 Los gobiernos municipales desempeñan un papel importante en el suministro de servicios públicos locales y para ello requieren de fuentes de ingresos estables y en función a las responsabilidades asignadas. La adecuada disponibilidad de recursos fiscales es esencial para el proceso de descentralización y autonomía local. Los programas municipales deben contar con un financiamiento estable para el período para el cual se definen; no obstante, no todo el financiamiento debe ser estatal, es importante potenciar recursos de otras fuentes, incluidos los de los propios beneficiarios.

 La falta de precisión y delimitación de responsabilidades en el ámbito legislativo y técnico-administrativo, sumado a la ausencia de mecanismos de coordinación financiera transparente y efectiva, junto con las restricciones financieras existentes al nivel local, constituyen las principales limitaciones que dificultan una gestión activa de la municipalidad en la provisión descentralizada de servicios.

 Existe una inadecuación entre el modelo de gestión que se consolidó a lo largo del siglo pasado centralizado (papel pasivo del municipio), dividido sectorialmente, con programas homogéneos y estandarizados y los requerimientos que impone un sistema descentralizado, que privilegia la localización, la colaboración público-privada y la participación social.

 La experiencia de varios países de la región permite afirmar que existen riesgos que deben tenerse presentes (tales como el deterioro en la calidad de los servicios, el clientelismo político, la baja capacidad administrativa y técnica de los gobiernos locales, etc.) y sobre los cuales debe igualmente trabajarse en diferentes frentes que fortalezcan institucionalmente a las ciudades. Los nuevos diseños de organización exigen una modernización del Estado y la preparación o capacitación de los gobiernos locales. La simple expedición de leyes no garantiza el éxito y el aprovechamiento de las ventajas de la gestión descentralizada. Las bondades de la descentralización no podrán ser observadas y aprovechadas plenamente por las municipalidades hasta tanto no se implementen, de manera sistemática y permanente, agresivos programas de fortalecimiento institucional de la municipalidad y, en particular, del recurso humano que demanda la descentralización.

 En el gobierno central debe prevalecer un enfoque de “facilitador y promotor”, que promueva un manejo gerencial y participativo de la gestión a nivel local, asimismo, que continúe impulsando el traslado de capacidades técnicas y administrativas de apoyo directo a la descentralización y, particularmente, el incentivo a la concertación entre el Estado y la sociedad civil.

 Es indispensable que los programas incorporen indicadores claves en su diseño, que permitan detectar logros y dificultades en la implementación y evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazo; identifiquen e incorporen mecanismos que incentiven el logro de resultados y la calidad de éstos. En este sentido, es importante involucrar activamente a los distintos niveles de gobierno para conformar realmente un sistema intergubernamental de información para el seguimiento y evaluación del proceso y la gestión pública. En definitiva, existe una exigencia fuerte de mejorar los sistemas de información y reforzar su retroalimentación con la toma de decisiones. En esta dirección es importante la difusión e intercambio de experiencias exitosas en descentralización.

 Finalmente, las actuales estrategias de transferencia de ingresos y responsabilidades hacia las municipalidades de América Latina tienen que afrontar, en los próximos años, el desafío central de mostrar resultados efectivos que en la práctica reflejen una mayor cobertura y calidad de los servicios básicos. Una premisa primordial para ello es la vinculación más directa entre el servicio demandado por la ciudadanía y la municipalidad, así como aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralizador: la mayor participación y control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilización de nuevos recursos y competencias del sector privado. Esta mayor responsabilidad fiscal y política de los gobiernos locales que dichos procesos demandan, requieren de un elevado grado de consenso, es decir, de una gran voluntad política.