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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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iii) El Estilo Gerencial del Ajuste

En los años 80 América Latina padeció una acentuada crisis económica. A modo de balance de la situación económica de América Latina durante el primer quinquenio de esa década, Pedro Vuskovic sostenía que: “Existe hoy día el reconocimiento generalizado de que la crisis económica que afecta a América Latina es la más grave que ha enfrentado la región desde la crisis de los años treinta; y en opinión de algunos, incluso más trascendente” . Añadía que la naturaleza de tal crisis, además de identificarse con las tendencias de la deuda externa y de las exportaciones, tenía raíces internas relacionadas con las causas de la incapacidad para resolver los problemas básicos de las mayorías e insuficiente integración interna de los sistemas económicos para romper con la dependencia y generar dinámicas autónomas de crecimiento.

Debido a la magnitud de los problemas económicos y sociales sufridos en la región durante los ochenta, a ésta se le conoce también como la “década pérdida”. “La crisis económica que ha afectado a los países de América Latina en los años ochenta no sólo puso de manifiesto las insuficiencias estructurales que han caracterizado el desarrollo de la región, sino que además agudizó problemas sociales preexistentes, generando nuevos obstáculos a la movilidad y a la cohesión social”.

El Perú no fue ajeno a esos problemas característicos de la región. Una investigación conducida por J. Iguíñiz acerca de los ajustes en el Perú entre 1975-1992, da cuenta de las dificultades de la década analizada, al señalar que lo “más saltante es que ciertas experiencias de relativo éxito en el terreno de la inflación han dado lugar a procesos recesivos, lo cual coloca en el tapete el problema del nexo entre estabilidad y crecimiento. Dicho de otra manera, ciertas maneras de estabilizar debilitan a tal punto la musculatura de la economía nacional que imposibilitan o por lo menos complican la posibilidad de retomar la senda del crecimiento.”

En los primeros años de los ochenta, durante la llamada crisis de la deuda externa que vivió la América Latina, obligó a adoptar un conjunto de medidas dirigidas al restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos que fueron conocidas como el ajuste estabilizador. “En el campo de las finanzas públicas, el ajuste significó tanto reformas de política fiscal, con sus lógicas consecuencias en la administración financiera, como alteraciones significativas en los instrumentos propios de la gerencia pública, todas ellas en el sentido de recobrar el control central sobre las variables del ingreso, el gasto y el financiamiento.”

Desde el punto de vista de la administración financiera pública, la situación de emergencia económica impuso un sistema centralizado de administración de caja (Cash Management System), consistente en: proyección de flujos detallados y consolidados con base en los períodos más cortos posibles; control de los flujos de ingresos y de egresos; manejo centralizado de los saldos operacionales de caja; manejo centralizado del endeudamiento del sector público; límites estrictos a las variaciones del crédito monetario neto de los bancos centrales a los tesoros públicos.

La irrupción del ajuste fiscal tuvo como principal consecuencia el restablecimiento de la unidad de mando central en el manejo de las finanzas públicas, “dándose quizás así un primer y trascendental paso para la integración del proceso financiero al interior del Estado” .

A continuación se resume algunas de las principales evidencias y consecuencias de la prioridad que el ajuste otorgó a la administración de caja:

 El presupuesto público, que teóricamente constituía el plan financiero anual del gobierno, cedió su preeminencia al programa anual mensualizado de caja, el que se convirtió en el verdadero límite para comprometer, obligar y pagar el gasto público. En países como Bolivia y Argentina, la hiperinflación previa al ajuste había destruido la herramienta presupuestal, mientras que en otros países las continuas modificaciones mostraban una diferencia abismal entre el presupuesto finalmente ejecutado y el aprobado inicialmente.

También perdieron sentido las técnicas presupuestarias derivadas del modelo planificador, que hacían énfasis en la vinculación entre las variables financieras y la programación física de las acciones estatales, y, simultáneamente, el ajuste impuso a las metodologías presupuestarias la alternativa de aproximarse al programa financiero de caja o quedar reducidas a una mera expresión política de deseos sin relación con la ejecución real posterior.

 Muchas de las actividades que previamente se consideraban vitales para la eficiencia de la administración financiera cayeron en obsolescencia ante la eficacia de mecanismos pragmáticos y funcionales a los fines inmediatos de la estabilización. Un ejemplo típico es el caso de la auditoría o fiscalización de contribuyentes como instrumento para controlar la evasión fiscal, la cual cedió vigencia ante las continuas amnistías tributarias y las medidas de política fiscal que promovían el cumplimiento voluntario y la elasticidad de los ingresos, vía impuestos indirectos y simplificación de la estructura tributaria.

 Los sistemas formales de información para la toma de decisiones, como la contabilidad pública y los informes de ejecución presupuestal, que ya habían demostrado históricamente sus carencias en materia de oportunidad, confiabilidad y pertinencia, fueron suplantados en el manejo de la crisis por sistemas de información de emergencia. En efecto, la deuda se conocía más por los datos de los acreedores que por los registros administrativos; el déficit se medía por debajo de la línea con base en los datos del financiamiento relevados más por misiones de organismos internacionales que por los servicios administrativos del país; finalmente, en casi todos los países se montaron sistemas ágiles y extracontables (referidas a operaciones efectivas de caja) para monitorear las finanzas con base en la metodología del Fondo Monetario Internacional para elaborar las estadísticas fiscales del sector público.

 Ante la falta de información y herramientas para ajustar el gasto público, la contracción de los gastos siguió la línea de la viabilidad política en lugar de una racionalidad del servicio. Los recortes afectaron primero los gastos de capital, que quedaron limitados a aquellos que contaban con financiamiento externo asegurado; segundo, las partidas para compra de bienes y servicios; tercero, y finalmente, la masa salarial, primero por el deterioro de la remuneración promedio y recién, y solamente cuando fuese inevitable, por reducción efectiva del volumen de empleo.

 En muchos países, las autonomías para el manejo de los recursos financieros institucionales prácticamente desaparecieron. Inclusive las empresas públicas, tradicionalmente monopolios con capacidad independiente de manejar sus saldos líquidos, vieron confiscadas por el tesoro nacional sus inversiones financieras o, por lo menos, fueron obligadas a depositarlas en la banca central o en los tesoros nacionales como forma de controlar la demanda agregada.

A modo de conclusión acerca de la experiencia en la región del Estilo Gerencial del Ajuste, Brusa señala lo siguiente: “Si bien el ajuste fortaleció la gerencia central de las finanzas públicas en un sentido de reintegrarlas en torno al principio de la unidad de mando, el proceso de modernización definitivo requiere aún del rediseño del conjunto del proceso estatal de obtener, asignar y administrar eficientemente los recursos públicos, para eliminar las distorsiones aún vigentes, provocadas por la superposición de modelos que respondían a realidades y momentos históricos antagónicos con el actual, y adecuar la administración financiera del Estado a las tendencias futuras en materia de reforma del Estado y a las perspectivas tecnológicas disponibles” .


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