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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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1.2 La Descentralización en América Latina

Para esta parte, nuestra búsqueda bibliográfica se ha orientado a los diversos trabajos realizados o auspiciados por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), organismo de la CEPAL.

El sentido que tiene la descentralización en este documento se refiere básicamente al proceso de delegación de los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. Así, un país no se considera descentralizado para los propósitos de este trabajo si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente, suficiente recursos financieros para cumplir sus funciones, y normas que permitan una eficaz y eficiente administración local. En tal sentido, el proceso de descentralización puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento después de un período de régimen autoritario o la expansión de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales elegidos ya establecidos.

No obstante tal definición, para los propósitos del presente trabajo de investigación, es importante distinguir dos conceptos que suelen confundirse: descentralización y desconcentración. En la descentralización, la estructura de la responsabilidad local del gobierno central se desplaza a los componentes locales; en la desconcentración, en cambio, se conservan las relaciones jerárquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales.

Jacint Jordana considera que en América Latina, tal vez más que en otras regiones, los procesos recientes de descentralización presentan un considerable grado de ambigüedad y heterogeneidad, en los cuales los conceptos de desestatización, desconcentración y descentralización se superponen muchas veces en la práctica, y son utilizados con significados distintos según los países o los problemas que se afrontan. Añade que los sistemas políticos latinoamericanos comparten algunas características políticas e institucionales similares, como el presidencialismo, la representación proporcional o la debilidad de los partidos políticos; sin embargo, existe una gran variabilidad de estructuras políticas. Posiblemente el grado de centralización inicial a partir del cual se encararon las reformas influya en cada caso mucho más que otras variables en el diseño y los problemas de la descentralización. La diversidad aún aumenta más debido a que los procesos de descentralización se apoyan con mayor o menor intensidad en distintos niveles gubernamentales. En algunos casos, la descentralización asigna un mayor énfasis al nivel regional (intermedio), en otros casos al nivel local (municipal), o incluso hay casos en que ambos niveles adquieren fuerte protagonismo al mismo tiempo. También las propias unidades de gestión sectorial (hospitales, escuelas, etc.) pueden llegar a ser sujetos directos de la descentralización. Todo ello hace que las lógicas de la política y las lógicas de la gerencia pública se interrelacionen de forma muy distinta.

Diversos estudios que se mencionan en este capítulo coinciden en señalar que en América Latina no es una tarea fácil aclarar y definir dónde se encuentran los problemas clave de la descentralización. Lo que en un país puede ser una discusión coyuntural, en otro puede constituir la decisión clave que oriente la descentralización en uno u otro sentido. Según Jordana:

“Una dificultad que oculta estas cuestiones es que frecuentemente los problemas de la descentralización se presentan en una forma muy parcelada. Así, se habla de descentralización fiscal, descentralización política, descentralización administrativa o de gestión, y en cada caso se destacan aspectos de naturaleza distinta, sin que se analicen suficientemente las interdependencias existentes entre las distintas dimensiones de la descentralización. En nuestra opinión, uno de los problemas que hace más difícil superar esta confusión es la falta de una tarea comparativa más intensa, que identifique y sistematice los mecanismos y las reglas institucionales tanto formales como informales que afectan globalmente a los distintos aspectos de la descentralización (fiscal, social, económica...).”

En dicho sentido, un aspecto fundamental a considerar es que la forma concreta que adopte la descentralización en cada país está influida por sus contextos sociopolíticos. Cada proceso de descentralización es esencialmente único, específico de cada país; pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralización. “Sólo implica que hay que evitar el mimetismo en las interpretaciones, o la adopción de modelos heurísticos ya formados provenientes de otros países para analizar casos específicos” .

Una rápida revisión de los procesos de descentralización en curso en la región, permite observar que incluso las experiencias más antiguas todavía no han concluido. En estas circunstancias es legítimo indagar si se la está aplicando adecuadamente y hacer las correcciones del caso.


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