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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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Conclusiones y Recomendaciones

1. Sobre la base de la revisión bibliográfica, la asistencia a foros y otros eventos de disertación, así como las entrevistas sostenidas con funcionarios y consultores versados en intervención del Estado, descentralización, gestión pública y administración financiera pública, se concluye que en estos temas aún no existen teorías que correspondan a la compleja realidad de los países de América Latina en general y la del país en particular. Lo que existe es un proceso de búsqueda y construcción teórica.

1.a El análisis efectuado, teniendo en cuenta esa perspectiva de construcción teórica, permite afirmar que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios para potenciar a la economía y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente:

 Que el mecanismo de precios del mercado es el mejor método para asignar recursos para la producción y el crecimiento; pero también que el mercado tiene fallas y límites, como lo reconoce hoy día la propia teoría económica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconómico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconómico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversión y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participación del Estado en la economía.

 Se reconoce que el Estado en su participación económica cometió excesos y fallas significativas que en algunos aspectos dañaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economía y limitaron los procesos de inversión privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron.

 No obstante lo anterior, el Estado debe desempeñar en los actuales escenarios un nuevo papel en la promoción del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promoción de la actividad económica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto público; de alianzas estratégicas y no de enfrentamiento con el sector privado en áreas que requieren de una adecuada participación, fomentando actividades a nivel microeconómico.

 Avanzar hacía la modernización del Estado, un mejor Estado, abandonando las áreas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervención es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestión eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la política democrática. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema económico en su conjunto a través de áreas naturales para la acción pública: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la política científica y tecnológica; la superación de la pobreza; la garantía de los derechos individuales, como el derecho a la educación básica y a la salud y a la intervención en la previsión social y en la preservación del medio ambiente.

Hoy día el reto es avanzar hacía la construcción y consolidación de una teoría que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para América Latina; por un lado, su presencia como actores activos para promover la competitividad de la economía (la mano promotora) y por otro, su gestión para combatir la pobreza (la mano solidaria).

1.b Con relación al tema de la descentralización, de acuerdo con las “generalizaciones empíricas” provenientes de diversos trabajos realizados o auspiciados por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) y otros autores, se asume que la forma concreta que adopte la descentralización en cada país está influida por sus contextos sociopolíticos. Cada proceso de descentralización es esencialmente único, específico de cada país; pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralización.

(Para los propósitos del presente trabajo de investigación, se distinguió los conceptos de descentralización y desconcentración. En la descentralización, la estructura de la responsabilidad local del gobierno central –denominado también “gobierno nacional”– se desplaza a los componentes locales; en la desconcentración, en cambio, se conservan las relaciones jerárquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales.)

Históricamente, la conformación de las naciones latinoamericanas requirió de centralismos. En el curso de la segunda mitad del siglo pasado, una creciente intervención de los gobiernos nacionales en la provisión de educación y salud resultó importante para su legitimación. Progresivamente se fue acentuando la presencia de los poderes centrales en la prestación de estos servicios medido a través de los porcentajes de participación en el gasto público, especialmente en el periodo comprendido hacia 1970 y principios de los ochenta. Los gobiernos centrales también se hicieron cargo de la provisión de agua potable y alcantarillado acompañando al proceso de urbanización, ambos con notable expansión.

Según cifras del BID –correspondientes a la década pasada–, el sector público de un típico país latinoamericano gasta aproximadamente el 25% del PBI, en tanto que el gobierno en un país industrializado típico gasta más del 40% del PBI. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos no son pequeños en todas las dimensiones, pues típicamente, gastan mucho más en inversión pública: más del 6% del PBI, en comparación con menos del 2% en las economías industriales. Tampoco es igual el tamaño del gobierno en toda la región: existen enormes variaciones en el tamaño de los gobiernos latinoamericanos, especialmente entre los países más pequeños y más pobres de la región.

Con más de diez años de descentralización política en la región, el balance preliminar sugiere que si bien los problemas del financiamiento local son distintos en cada país, éstos giran fundamentalmente alrededor de los insuficientes recursos financieros de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. El desbalance fiscal de las municipalidades, frente a crecientes necesidades de gasto, se manifiesta en todos los países y en algunos alcanza dimensiones preocupantes. En este sentido, la mayor autonomía fiscal a nivel local, aunque tímida y limitada, es uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales promovidas en los países de la región. En cuanto al diseño de las transferencias, su diseño y distribución debieran ser lo más simple y transparente posible.

La descentralización emerge como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado y público, y la sociedad. Así:

 La descentralización parece apropiada para facilitar la competitividad, pues sería el medio para que el Estado desempeñe en forma eficiente las nuevas funciones que le corresponden, permitiendo además: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto.

 En lo que se refiere a objetivos sociales, nuevos sistemas de redistribución territorial deberían generar una mejor redistribución social y a la vez facilitar la operación de políticas para enfrentar la pobreza.

 La descentralización política debería contribuir sustancialmente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública y la reducción de la corrupción, la cual es además una condición indispensable para asegurar la eficiencia.

La descentralización económica y política de la gestión pública incluida en esta última la participación ciudadana comprometiendo aportes sería la política adecuada para incentivar la eficiencia en la asignación de recursos e impulsar la transformación productiva, el crecimiento económico y el desarrollo local, la participación ciudadana y la responsabilidad de los gobiernos locales. Pero, para asegurar igualdad de oportunidades y viabilizar la solidaridad, el gasto social tendría que seguir siendo o volver a ser responsabilidad primordial de los gobiernos nacionales.

Los gobiernos locales, como órganos de gobierno de autonomías subnacionales, deberían poder desarrollar todo el potencial de la autonomía política y fiscal para ocuparse de la concertación para la inversión sobre la base del esfuerzo local. Sin embargo, en lo que se refiere a redistribución social, en lo fundamental tienen que ser sólo ejecutores de una política definida nacionalmente, a la que las políticas locales concurrirían sólo complementariamente. El objetivo de equidad, de cuyo cumplimiento son responsables fundamentalmente los gobiernos nacionales, podría ser instrumentado a través de dos sistemas subsidiarios, cuyos desembolsos serían transferencias condicionadas sólo al aporte local: uno “territorial”, dirigido a compensar disparidades territoriales en términos de recursos naturales y físicos; otro, “social”, orientado a reducir desigualdades sociales.

La propuesta de descentralización de los recursos financieros públicos –desde el punto de vista doctrinal– requiere institucionalizar el que cada ciudadano pueda tener la oportunidad de participar directamente para mejorar colectivamente su entorno inmediato, y que sus aportes en tiempo o recursos sean valorizados y descontados de sus impuestos o, si fuera el caso, reembolsados. La idea que sostiene esta propuesta es que los ciudadanos participarán y exigirán responsabilidad a los gobiernos que eligen, en la medida en que puedan decidir sobre gasto vinculado a su propio aporte.

Para encarar una política de participación y descentralización de la manera como se ha propuesto en este documento, habría que partir, en cada caso, de un relevamiento de la(s) cultura(s) de organización y participación en la base con que cuenta cada país, región y provincia, a fin de determinar o actualizar un marco jurídico para estas organizaciones.

El tema del financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades es parte fundamental del análisis de los procesos de descentralización en América Latina. Se ha comprobado que la descentralización resulta poco efectiva si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros suficientes para la gestión y provisión de los servicios asumidos.

Adicionalmente en el tema de descentralización y gobiernos locales en América Latina, se puede anotar lo siguiente:

 Las municipalidades desempeñan un papel importante en el suministro de servicios públicos locales y para ello requieren de fuentes de ingresos estables y en función a las responsabilidades asignadas. La adecuada disponibilidad de recursos fiscales es esencial para el proceso de descentralización y autonomía local. Los programas municipales deben contar con un financiamiento estable para el período para el cual se definen; no obstante, no todo el financiamiento debe ser estatal, es importante potenciar recursos de otras fuentes, incluidos los de los propios beneficiarios.

 En el gobierno central debe prevalecer un enfoque de “facilitador y promotor”, que promueva un manejo gerencial y participativo de la gestión a nivel local, asimismo, que continúe impulsando el traslado de capacidades técnicas y administrativas de apoyo directo a la descentralización y, particularmente, el incentivo a la concertación entre el Estado y la sociedad civil.

 Finalmente, las actuales estrategias de transferencia de ingresos y responsabilidades hacia las municipalidades de América Latina tienen que afrontar, en los próximos años, el desafío central de mostrar resultados efectivos que en la práctica reflejen una mayor cobertura y calidad de los servicios básicos. Una premisa primordial para ello es la vinculación más directa entre el servicio demandado por la ciudadanía y la municipalidad, así como aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralizador: la mayor participación y control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilización de nuevos recursos y competencias del sector privado. Esta mayor responsabilidad fiscal y política de los gobiernos locales que dichos procesos demandan, requieren de un elevado grado de consenso, es decir, de una gran voluntad política.

1.c La historia de la división política del territorio peruano está llena de creaciones, desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la base de la división político administrativa existente a fines de la Colonia. Los criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes. Si algo caracterizó a la demarcación colonial, la regionalización colonial, es que ella tuvo un carácter administrativo-tributario.

Las formas de descentralización ensayadas en la historia de la república han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista.

La descentralización del Estado fue débil durante la república: en el nivel intermedio, la casi ausencia de una instancia de gobierno y la presencia sólo de órganos departamentales desconcentrados del poder ejecutivo; y en el nivel local, las municipalidades han estado ausentes en determinados periodos, han gozado de una mínima autonomía en otros o han dependido del poder ejecutivo, hasta antes del proceso de democratización iniciado en 1980.

En el contexto latinoamericano el Perú se caracteriza por ser uno de los países con los más elevados grados de centralismo poblacional, entendido éste como el país que tiene una enorme concentración de habitantes en una ciudad.

Para el caso del Perú y el resto de los que conforman la región de América Latina y el Caribe, se concluye que aunque las crisis económicas de los últimos 20 años han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramáticamente, sus índices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo población y actividades económicas.

El actual sistema económico regional peruano se basa en cuatro factores: la geografía; las tendencias históricas de organización y utilización del espacio; el modelo económico; y las políticas públicas. A partir de cambios en el patrón de crecimiento, que cambia progresivamente a través de los nuevos incentivos reflejados en los precios relativos y las nuevas instituciones, la organización y el funcionamiento de la economía en el espacio se modifican y, por consiguiente, tanto las ciudades como sus respectivos entornos rurales ven alterados los mecanismos e instituciones económicos que los vinculan, como son: los mercados, los rendimientos de escala, los costos de transporte, los cambios en los ingresos y en la demanda, el empleo y los mercados de trabajo, la estructura socio económica regional y el papel del Estado.

Con la información disponible se puede inferir que los efectos distributivos del ajuste estructural de la década de los noventa han sido favorables al centro (conformado por el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao) y no han logrado modificar las distintas estructuras distributivas espaciales. Los ricos siguen siendo ricos y los pobres siguen siendo pobres.

El sistema centro periferia –en el cual la periferia está integrada por los departamentos del país excluidos Lima y Callao– que organiza espacialmente la economía peruana parece haber sido reforzado, aunque con algunas variantes: el centro sigue siendo industrial y de servicios, con economías de escala y rendimientos crecientes; no depende de sus propias exportaciones sino de las exportaciones de una periferia alejada y minera, lo que lo hace más vulnerable a los shocks externos y a los cambios en las políticas económicas. La novedad es que el centro se está fortaleciendo, gracias al incremento de los servicios o sectores no transables, y debido a la mayor disponibilidad de divisas provenientes del incremento de las exportaciones y del ingreso de capitales extranjeros. En cambio, la periferia tiene menor dinamismo relativo debido a que la gran minería exportadora sigue sin generar eslabonamientos regionales, y a que el ajuste estructural no tiene políticas sectoriales capaces de promover la agricultura, la agroindustria y la industria en las diversas regiones.

1.d Para una gestión estratégica de la descentralización, es indispensable considerar los siguientes aspectos:

 Clara distinción entre bienes nacionales y bienes locales

 Establecimiento de sistemas redistributivos

 Gestión social descentralizada y articulada

 Fortalecimiento del desarrollo local

 Visión de conjunto y viabilidad

Si se desea progresar se tendrá que construir una cultura de gestión pública cuya primera característica básica a de ser la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar. Una segunda característica tendrá que ir asociada a la anterior, y se trata de la capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de todas las barreras de la especialización.

Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar instrucciones desde arriba. Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el cambio sea exitoso está en una revolución que debe obrarse en el comportamiento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización, debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los procesos.

En este trabajo se sostiene que la búsqueda de un nuevo rol para el Estado menos intervencionista y más catalítico de procesos originados en la sociedad civil y el afianzamiento de una gobernabilidad más participativa en América Latina y el Caribe, han abierto las puertas a nuevas corrientes de reflexión sobre el papel que cumplen el gobierno y la sociedad civil en los procesos de desarrollo. En la actualidad existe un amplio consenso acerca de que tanto el crecimiento económico como la equidad social y la capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena gestión pública.

A partir de la década de los ochenta, los gobiernos de América Latina y El Caribe se han esforzado mucho en la reforma, al igual que en otras regiones en vías de desarrollo. Pero no ha surgido un paradigma claro, al menos no en la medida en que se ha producido en áreas como la política macroeconómica, la liberalización del mercado y la privatización. De hecho, las historias de resultados exitosos son limitadas y la efectividad de la actual variedad de reformas de la administración pública emprendidas en América Latina y el Caribe permanece incierta.

El desarrollo de un país, requiere de construir un sector público mejor mediante:

 La promoción de una capacidad central para la formulación y coordinación de políticas;

 La promoción de sistemas eficientes y efectivos de provisión de servicios a través de una variedad de medios: medidas orientadas hacia el desempeño, meritocracias mejoradas, mejor información y fortalecimiento de los sistemas de “voz” adaptados a las circunstancias de la actividad y del país;

 La lucha contra la corrupción a través de un ataque múltiple, incluyendo menor regulación, mayor transparencia y uso de mercados, y mejor supervisión; y

 La promoción del personal motivado y capacitado mediante la utilización de políticas de compensación adecuadas y la formación de un espíritu de equipo.

En América Latina y El Caribe los niveles educacionales generalmente inferiores, las comunicaciones deficientes y unos medios de comunicación masivos menos desarrollados en comparación con los de los países más avanzados pueden conducir al tipo de asimetría de información que permite que prospere una política clientelista. Por otro lado, en general, las democracias en América Latina y el Caribe son más jóvenes y además han estado más interrumpidas por interludios no democráticos que las de los países más desarrollados del orbe.

La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal y como se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esta lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas.

La administración de la calidad total (ACT) y otros esfuerzos relacionados han cumplido una función importante en muchas organizaciones públicas, aportando una gran variedad de beneficios reales y esperados:

 Mejor comunicación, toma de decisiones y habilidad para resolver problemas;

 Mejora de la participación y compromiso del empleado;

 Mejora de la productividad; y

 Mejor comunicación dentro de la organización.

A pesar de estos avances, las implicaciones de la ACT en las organizaciones públicas presentan algunas dificultades. Así, el éxito percibido en un cierto ámbito conduce regularmente a la duplicación de las reformas en entornos que usualmente son distintos. Los siguientes puntos constituyen un resumen de apenas algunos de los problemas más importantes:

 El ciudadano y el cliente.

 La tensión entre la ACT, el redimensionamiento del gobierno y la supervivencia de la organización.

 ¿Poseen las organizaciones públicas la cultura interna y los valores que apoyen el cambio en general a iniciativas de calidad en particular?

 ¿Cuáles son los mecanismos y procesos para asegurar la rendición de cuentas?

 ¿Cómo se define la equidad en el nuevo contexto?

En el caso de la ACT, así como en el de muchas reformas administrativas precedentes, la discusión sobre su utilidad para las organizaciones públicas ha avanzado sin que se le preste atención a su impacto más amplio sobre la gobernabilidad. Y cada vez está más claro que ninguna reforma de administración pública es o puede ser simplemente técnica o administrativa, pero sí debe estar inevitable a invariablemente relacionada con la calidad del gobierno y con la relación entre las instituciones gubernamentales y los ciudadanos a quienes éstas sirven.

2. La administración financiera pública consiste en el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a su vez, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar y colocar los recursos públicos.

En un sentido normativo, la administración financiera pública, en conjunto con la administración de recursos humanos, compras y contrataciones y administración de bienes, debe posibilitar el suministro en tiempo, forma y calidad adecuadas, de los insumos necesarios para que las áreas productivas del sector público (educación, salud, defensa, seguridad, relaciones exteriores y otras) puedan ofrecer a la sociedad lo que ésta le demanda con eficacia y eficiencia.

En el aspecto del control, mucho contribuiría al éxito de la reforma de la administración financiera un retorno a la simplicidad de los principios de administración. El rediseño del proceso de administración financiera pública debería tener como única preocupación la eficiencia y la transparencia en el cumplimiento de sus objetivos básicos. Esa administración debería garantizar el acceso a todo control externo independiente, ya sea ejercido por las contralorías, la auditoría independiente, la prensa, los usuarios o beneficiarios o por la comunidad misma, siempre y cuando dichos controles externos no caigan en el vicio de la co-administración sin la responsabilidad consiguiente.

En las acciones de control de la gestión financiera pública en el Perú y otros países de América Latina, el desarrollo y la aplicación –a pesar de sus deficiencias– del Sistema Integrado de Administración Financiera (o sus denominaciones equivalentes) ha permitido importantes avances. Este sistema en su funcionamiento óptimo se podría convertir en una poderosa herramienta de gestión, control y transparencia en las acciones de aplicación de los recursos financieros públicos.

3. En el ámbito estrictamente formal, el vigente marco normativo general del ingreso y gasto públicos expresa una intención de proveer a las entidades del Estado de instrumentos legales para una mejor gestión de aquellos; pero, más allá de este intento y una exigencia meramente formal, no establece mecanismos que garantice el correcto cumplimiento de dicho cuerpo normativo.

Si bien las disposiciones de la Constitución Política del Perú, la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto público, son una base legal apropiada para los organismos del gobierno central; en cambio, muestra algunas carencias e imprecisiones para los gobiernos subnacionales (regionales y locales).

3.a Los tributos son el principal componente de los ingresos públicos. Después de la reforma que se hiciera en la primera mitad de los noventa, el sistema normativo tributario del Perú tuvo una estructura más o menos estable hasta el 2000. A partir de este año se han dictado normas con más frecuencia, predominando un punto de vista parcial y sin un análisis costo-beneficio de las medidas adoptadas. Esta dación sucesiva de normas poco o nada integradas, y a veces contradictorias, ha derivado en un sistema tributario de difícil administración, con efectos negativos sobre la recaudación y el gasto público. Ante estos hechos, urge revisar el actual sistema tributario y reformarlo, dando origen a un nuevo sistema más integrado y simplificado, para facilitar su administración, garantizar el aumento de la base tributaria y, consiguientemente, mejorar la recaudación.

Las normas presupuestarias basadas en el presupuesto funcional programático, el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, constituyen un importante soporte –aunque todavía perfectible– para la gestión presupuestaria, que podrían garantizar transparencia, optimizar el uso de recursos en la inversión pública y, en general, una mejor aplicación de los recursos financieros públicos. No obstante, la aplicación de este conjunto normativo tropieza con dificultades, determinando su lento avance, debido fundamentalmente a las siguientes condicionantes, que demandan pronta atención:

 El más importante, está referido a que en el recurso humano del sector público predomina un sentimiento de no-pertenencia a la institución, por consiguiente no se identifica con la misión de ella. El origen de este problema tiene diversas causas, entre ellas están: la falta de compromiso de los directivos con la institución y el consiguiente desinterés para capacitar y motivar al personal mediante políticas de estímulo y compensación por logros alcanzados; la ausencia de espíritu de equipo; el clientelismo; así como ausencia de criterios técnicos para incorporar directivos y servidores públicos a las instituciones.

 La precariedad de la fuerza laboral del sector público. Problema evidenciado en la existencia de una importante proporción de trabajadores contratados al margen de las normas laborales (los llamados “servicios no personales”) –que en algunas instituciones llega al 50%–, con baja tasa de permanencia y gran dispersión en los pagos.

 En las normas presupuestarias de menor jerarquía como las directivas presupuestarias, particularmente las emitidas para las municipalidades, abundan detalles repetitivos, que extienden innecesariamente el contenido de la norma, haciendo tediosa su comprensión. Además tienen el inconveniente de ser normativamente muy exigentes, pero no otorgan como contrapartida asistencia técnica sostenida para su mejor aplicación, tampoco hacen un ejercicio de retroalimentación con los directamente vinculados al proceso de gestión presupuestaria de las entidades ejecutoras, para mejorar los alcances y contenidos de las directivas.

En el caso de los índices solicitados por la Dirección Nacional del Presupuesto Público para la evaluación de la gestión presupuestaria, su elaboración es tediosa y son poco útiles para hacer del presupuesto un instrumento de gestión.

3.b La mayor proporción de los ingresos de las municipalidades es de origen tributario. Según la Constitución Política, los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. Por otra parte, pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir autorización legal.

A partir del año 1994 rige un nuevo marco normativo tributario para las municipalidades, debido a que el Congreso Constituyente Democrático mediante Ley N° 26249 delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de modificar la legislación del sistema tributario del gobierno central y de los gobiernos locales, el cual a su vez aprobó la Ley de Tributación Municipal, vía Decreto Legislativo N° 776, que entró en vigencia el 1 de enero de 1994.

Las municipalidades perciben ingresos tributarios por las siguientes fuentes:

 Los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones de la ley de tributación municipal.

Estos impuestos son los tributos establecidos a favor de los gobiernos locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa de la municipalidad al contribuyente. La recaudación y fiscalización de su cumplimiento corresponde a los gobiernos locales. Los impuestos municipales son, exclusivamente, los siguientes: (i) el Impuesto Predial, que grava el valor de los predios urbanos y rústicos; (ii) el Impuesto de Alcabala, que grava las transferencias de inmuebles urbanos y rústicos; (iii) el Impuesto al Patrimonio Vehicular, que grava la propiedad de los vehículos con una antigüedad no mayor de tres años, contados a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular; (iv) el Impuesto a las Apuestas; (v) el Impuesto a los Juegos; y, (vi) el Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos.

 Las contribuciones y tasas que determinan los concejos municipales, en el marco de los límites establecidos por la ley de tributación municipal.

Las municipalidades pueden imponer una Contribución Especial de Obras Públicas, la cual grava los beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la municipalidad. Asimismo, pueden imponer las siguientes tasas: (i) Tasas por servicios públicos o arbitrios; (ii) Tasas por servicios administrativos o derechos; (iii) Tasas por las licencias de apertura de establecimientos; (iv) Tasas por estacionamiento de vehículos; (v) Tasa de Transporte Público; y (vi) Otras tasas.

 Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el gobierno central.

En este grupo están comprendidos: (i) el Impuesto de Promoción Municipal, el cual grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas y se rige par sus mismas normas; (ii) el Impuesto al Rodaje; (iii) la Participación en Renta de Aduanas; y (iv) el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.

 El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), que se constituye con los siguientes recursos: el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, el rendimiento del Impuesto al Rodaje, el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo y el 25% correspondiente al Impuesto a las Apuestas.

Los denominados Recursos Directamente Recaudados –término empleado en las directivas del MEF–, comprende los ingresos generados por las municipalidades y administrados directamente por éstas. Entre ellos se puede mencionar las Rentas de la Propiedad, Tasas, Venta de Bienes y Prestación de Servicios, entre otros. Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de ejercicios anteriores.

La vigente Ley de Canon, Ley N° 27506, define Canon como la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales.

La Ley N° 27613, Ley de la Participación en Renta de Aduanas –vigente a partir del 30.12.01–, dispone que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir sólo el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, como Participación en Rentas de Aduanas (PRA), constituyendo recursos propios para beneficiar su desarrollo.

4. Históricamente, en el Perú el gobierno central ha participado de una gran proporción en la distribución de los recursos públicos, inclusive en la última década en la que mejora la situación de los gobiernos locales. Información disponible acerca del nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno general, evidencia la existencia de dos periodos marcadamente distintos. El primero, es el más crítico para las municipalidades, pues durante 11 años (1980-1990) el referido cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.5% y 5.1%. El segundo periodo (1991-2000), es el más favorable para aquellas, porque el indicado cociente fluctuó entre 8.6% y 10.5%.

4.a Durante la década de los noventa más del 92% de los ingresos corrientes del gobierno central tuvo origen tributario (incluido el Impuesto Extraordinario de Solidaridad). En los ingresos tributarios, a su vez, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a Renta, fueron los más importantes. Con relación a la evolución de la composición de los principales conceptos del ingreso tributario del gobierno central durante los noventa se ha constatado lo siguiente:

 El IGV, actualmente el más importante tributo, de contribuir con el 26% del ingreso tributario en el año 1991, aumenta sostenidamente y se estabiliza en alrededor del 50% a partir de 1998.

Más o menos el 43% de la recaudación del IGV proviene de gravar con este impuesto a las importaciones de bienes y servicios que realizan los agentes económicos del país.

 El ISC, cuyo principal componente es el Impuesto Selectivo a los Combustibles, sigue una tendencia decreciente: después de haber tenido un peso de 40% del ingreso tributario en el año 1991, se estabiliza en los últimos cuatro años de los noventa en torno a 5% de este ingreso.

 El Impuesto a los Ingresos –a la Renta– incrementa también su participación, de 8% a cerca de 23%, durante el periodo analizado.

Las mejoras institucionales en el sistema tributario observadas en la primera mitad de la década, se perdieron posteriormente como consecuencia de la administración selectiva en función de las estructuras de poder corruptas constituidas. En los tres últimos años la recaudación cayó a niveles comparables al año 1993 (12.1% del PBI), debido al deterioro en la actividad económica y al uso del ente recaudador como elemento de presión por parte de las esferas de poder. El Estado peruano tuvo también alta incidencia en las decisiones económicas por el nivel de negociación-extorsión en la administración tributaria.

Si bien la actual elevada concentración espacial en la recaudación de los tributos no necesariamente determina una marcada desigualdad en la distribución de los recursos financieros públicos en los departamentos del país, si es un importante indicador en cuanto a una débil presencia del esfuerzo recaudador en el interior del territorio nacional. Una mayor presencia de la administración tributaria en estos lugares, permitiría impulsar y ejecutar acciones localmente para reducir la evasión tributaria, especialmente de unidades económicas de pequeña y mediana magnitud.

El problema no es solamente la gran concentración en la distribución, sino la tendencia a que ella se agrave. En la mayoría de los departamentos incluidos espacios importantes como Junín, Ica, Ucayali, La Libertad, Puno, Lambayeque, Cusco la participación departamental en la recaudación efectuada por la SUNAT desciende; contrariamente, la recaudación en Lima tiende a aumentar. Este comportamiento sería una expresión de la contracción de la actividad económica en los mencionados departamentos a fines de los noventa y su concentración en la capital del país.

4.b Los componentes –o fuentes– del ingreso de los gobiernos locales tienen distinta naturaleza en cuanto a su procedimiento de recaudación así como en su aplicación (gasto). Pero para tener una idea del grado de dependencia o las limitaciones que tienen las administraciones municipales para ampliar sus ingresos, se ha clasificado dichas fuentes en determinados grandes grupos, destacando los ingresos:

 De Recaudación Local. Comprende determinados impuestos y tributos creados a favor de las municipalidades, cuya recaudación proviene del propio ámbito local (distrital o provincial) y, por consiguiente, están determinados fundamentalmente por la condición socioeconómica de los habitantes y el grado de desarrollo de la actividad productiva y comercial de la circunscripción local.

En promedio, en el periodo 1997-2000, cerca del 43% del ingreso de las municipalidades se origina en la propia dinámica de su localidad, aunque con una tenue tendencia a disminuir dicha participación.

 Asignados y Transferidos. Son recaudados por distintas entidades del gobierno central, dependiendo de la naturaleza del concepto. En promedio, contribuyen con cerca del 49% de la ejecución del ingreso municipal. En esta fuente se puede identificar al sub-grupo más importante: Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Éste es el más importante de todas las fuentes, y proviene de una recaudación nacional; en su mayor parte, a través de la aplicación del 2% sobre las ventas gravadas con el IGV. Durante el periodo 1997-2000, esta fuente contribuyó con el 33.8% del ingreso municipal.

Con relación al gasto, para el periodo 1997-2000, en promedio la mayor parte del gasto se destinó a gastos corrientes (56.4%); a los gastos de capital, 36.3%; y a los servicios de la deuda, 7.3%. Asimismo, para el mismo periodo, se ha observado que la evolución ascendente del gasto está determinado por los gastos corrientes.

4.c Analizando la evolución del ingreso y gasto fiscales del Perú y otros países de América Latina, se puede afirmar que durante gran parte de la década de los noventa la incidencia del Estado en la actividad económica aumentó en la mayoría de los países de la región: 10 de los 17 países examinados presentan tendencias crecientes del gasto del gobierno central como porcentaje del PBI. En cuanto a las tendencias de aumento en los ingresos tributarios como porcentajes del PBI –conocido también como Presión Tributaria–, éstas son más consistentes que las del gasto, pues 12 de los 17 países presentan tendencias crecientes y con tasas más elevadas.

El Perú tuvo una tendencia también creciente en la relación gasto del gobierno central sobre el PBI, pero este cociente se incrementó moderadamente a razón de 1.2% anual durante 1990-1997. En este mismo periodo, la presión tributaria tuvo un ritmo de crecimiento más significativo, a razón de una tasa promedio anual de 4.3%.

Entre los países de América Latina existen particularidades en la distribución y evolución del ingreso y gasto fiscales, las cuales dependen de las singulares condiciones de cada país. No obstante esta situación, se evidencia también que en las dos últimas décadas existe una tendencia de avance hacia los niveles más próximos al ciudadano, como respuesta creciente a los esfuerzos de reivindicación democrática y al progresivo afianzamiento de que esa proximidad constituye la forma más eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalización. Pero no obstante estas particularidades, se puede afirmar que la tendencia histórica general en la región es avanzar hacia los niveles más próximos al ciudadano. Y ello según ya se mencionó en el primer capítulo no solamente por ser una reivindicación democrática sino también por constituir la forma más eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalización.

4.d La debilidad institucional predominante en las municipalidades se expresa también en la débil capacidad operativa para elaborar consistente y oportunamente la información requerida por los órganos competentes del gobierno central en materia de gestión presupuestaria (Contaduría Pública de la Nación, Dirección Nacional del Presupuesto Público, etc.). Así, en 1999, de 1826 municipalidades el 90% presentó información presupuestaria útil para realizar la consolidación; en el 2000, de 1829 municipalidades se consolidó la información del 86% de éstas.

A pesar de los progresos mostrados en la década de los noventa para reducir la desigual distribución departamental del gasto municipal, por medio de asignaciones compensatorias a favor de los gobiernos locales más empobrecidos, la desigualdad aún persiste; debido fundamentalmente a los problemas económicos y sociales estructurales que determinan los dispares asentamientos poblacionales en los diferentes departamentos del Perú. Este aseveración se corrobora observando que la desigual distribución espacial del gasto municipal mantiene una muy estrecha correlación con la distribución poblacional, en la cual el factor determinante es esta última.

El problema de la elevada concentración poblacional en muy pocas ciudades determina la generalizada dependencia de las municipalidades de los departamentos del interior del país de los recursos que le son asignados o transferidos, provenientes de la recaudación nacional.

El gasto municipal per-cápita presenta una gran dispersión. Así, para el año 2000, el departamento con el más bajo monto (Apurímac, S/. 80 anual) llega apenas al 57% del promedio nacional, que es de S/. 140 anual; mientras que la suma más elevada (Tacna, S/. 364) es 2.6 veces dicho promedio. Solamente siete departamentos –incluido Tacna– ejecutaron un gasto municipal per cápita por encima de los S/. 150 anuales: Moquegua, con S/. 228; Loreto, con S/. 193; Lima, con S/. 182; Madre de Dios, con S/. 158; Huancavelica, con S/. 156; y Ucayali, con S/. 151.

Existe una correlación positiva entre la proporción del ingreso municipal recaudado en el propio ámbito local y la proporción del gasto dedicado a gastos corrientes. Es decir, cuanto más alto es el porcentaje de ingresos que proviene del propio espacio local, más elevado es el porcentaje del gasto que se orienta a la atención de las actividades operativas de carácter permanente de las municipalidades. Esta relación obedece a que en los ingresos de recaudación local las municipalidades tienen mayor grado de discrecionalidad respecto de otras fuentes.

El índice que se obtiene de relacionar los ingresos asignados y transferidos sobre el ingreso total, se correlaciona positivamente con la proporción del gasto destinado a gastos de capital. La explicación de esta relación radica en que las normas de casi la totalidad de los ingresos que conforman los recursos asignados y transferidos –especialmente FONCOMUN y Canon y Sobrecanon– disponían expresamente que los referidos fondos se debían destinar a gastos de inversión (ejecución de obras y similares).

La participación del gasto municipal en el gasto público, a pesar del avance observado, sigue siendo pequeña. Por esta razón, los gastos que realizan los gobiernos locales tienen poco o muy poco impacto en el nivel de bienestar de la localidad. Ello se desprende del bajo valor del coeficiente de correlación entre el gasto municipal per-cápita y el índice de desarrollo humano.

La mayoría de autoridades locales, departamentales y nacionales, representantes políticos, medios de comunicación y opinión pública, por desconocimiento, acostumbra exigir que en el gasto público –sea nacional, regional o local– se destine mayores montos a inversión y en porcentajes crecientes. Lamentablemente, en ese considerable segmento sigue arraigada la idea de que un buen presupuesto público es el que presenta un monto importante en inversiones o un porcentaje significativo. Autoridades locales y regionales, casi en su totalidad, van tras el fetichismo de las obras –que políticamente provee los mayores réditos–, asumiendo como un fin las obras y no como un medio para proveer servicios a los habitantes de la localidad, y no se evalúa la conveniencia o no de ejecutar una inversión desde un análisis costo-beneficio de la colectividad. La creación y puesta en funcionamiento del sistema nacional de inversión pública ha sido un paso importante para corregir ese error, y afirma lentamente el cumplimiento de su rol, franqueando la resistencia de una proporción todavía importante de la administración pública.

5. La vigente Ley Orgánica de Municipalidades tiene su origen en la Ley N° 27972, sobre la base de la Constitución de 1993 y su modificación. Esta ley establece que la municipalidad es el órgano de gobierno local que goza de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; además, que emana de la voluntad popular, por tanto, representa al vecindario. Y tiene como finalidad promover la adecuada prestación de servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.

Con sustento en la Ley de Bases de la Descentralización, la ley orgánica de municipalidades establece que los gobiernos locales, según su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen determinadas funciones específicas, con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:

 Organización del espacio físico y uso del suelo;

 Servicios públicos locales;

 Protección y conservación del ambiente;

 En materia de desarrollo y economía local;

 En materia de participación vecinal;

 En materia de servicios sociales locales; y

 Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas.

Por mandato constitucional y concordante con la Ley de Bases de la Descentralización, la ley orgánica de municipalidades establece un régimen especial para la capital de la República, e indica que ésta es sede de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual ejerce jurisdicción exclusiva sobre la Provincia de Lima en materias municipales y regionales. De acuerdo con este marco normativo, se precisa que las demás disposiciones de la ley orgánica rigen también para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales de su jurisdicción, pero en todo aquello que no se oponga expresamente a las normas contenidas en el Título XIII de la ley (concerniente a la mencionada municipalidad).

Se estima que durante la década de los noventa, el gobierno central (ejecutivo y legislativo) dictó por lo menos 48 disposiciones que invadieron o recortaron competencia y atribuciones municipales, en contra de las municipalidades del Perú, especialmente de la Municipalidad Metropolitana de Lima. En este último caso, inclusive con un sustantivo recorte de sus ingresos.

5.a A pesar de las normas dictadas en los dos últimos años y los discursos, en los que ejecutan acciones de gobierno no existe todavía convicción ni orientación suficientes acerca de cómo se debe llevar adelante el proceso de descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales (regionales y locales). Esta aseveración se sustenta en el apresuramiento gubernamental en emitir las normas de descentralización, de gobiernos regionales y locales, por lo mismo, con ausencias notables en el establecimiento de mecanismos para garantizar el progresivo fortalecimiento de estos gobiernos y de la participación ciudadana en la identificación de prioridades y en el control de la gestión, además de la falta de definición en la descentralización fiscal.

Por lo que toca a las municipalidades, a pesar de su vigencia por más de 20 años como órganos de gobierno local, a los vacíos mencionados se suma la carencia de un insumo fundamental para la toma de decisiones: información estadística de gestión municipal generada sistemática y regularmente, no reducida solamente a las finanzas de la institución. Ante ello, lo que se propugna es que la gestión municipal debiera ser evaluada con regularidad también en sus dimensiones no-financieras, mediante encuestas periódicas, como se hace con la Encuesta Nacional de Hogares, la Encuesta Económica, la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, entre otras.

5.b El estudio empírico de la gestión municipal en el Perú se centró en los gobiernos locales provinciales. Asimismo, partiendo de lo que ya se ha sostenido en este documento, respecto a que en las municipalidades provinciales del país así como en sus jurisdicciones locales no existe una realidad homogénea sino varias realidades, se establecieron sub-grupos (estratos), al interior de los cuales existiera un mayor grado de homogeneidad.

Compatibilizando la disponibilidad de información con la necesidad de análisis de la presente investigación, se logró construir una matriz con 157 municipalidades provinciales, para luego establecer los estratos, en función de los siguientes indicadores:

 Índice de Pobreza del Mapa de Pobreza 2000 (elaborado por FONCODES)

 Gasto Municipal para 1997 (tomado de la Cuenta General de la República)

 Población estimada para el 2000 (elaborado por el INEI).

El punto de vista desde el cual se enfocó el trabajo se circunscribe dentro del campo de los estudios de gestión municipal relativa, el cual consiste en la medición relativa mediante comparación entre unidades de análisis de las variables, indicadores e índices correspondientes a las municipalidades provinciales y sus jurisdicciones.

Sobre la base del análisis efectuado de los mencionados indicadores así como los diagnósticos realizados previamente en este trabajo, se plantean las siguientes conclusiones:

i) La disponibilidad de instrumentos para la gestión municipal (tales como existencia de oficina de planificación, disponibilidad de plan de ordenamiento urbano, disponibilidad de plan de desarrollo municipal, contar con el TUPA, etc.) es importante para cumplir con las acciones de regulación en la localidad (expresado a través de otorgamientos de autorizaciones para obras de agua, colocación de anuncios, obras de energía o electricidad, obras de saneamiento o desagüe; así como en la realización de operativos de fiscalización en salubridad, fumigación, anuncios, pesos y medidas, y en alimentos).

Esta situación plantea la necesidad de potenciar dicho aspecto positivo de la gestión municipal. En este sentido, las entidades del sector público –sobre todo del gobierno central– y las del privado que están liderando propuestas y políticas vinculadas con el fortalecimiento de la capacidad de gestión municipal, deberán realizar un trabajo asistido que implique la participación activa del recurso humano municipal, para contribuir a diseñar y perfeccionar los instrumentos de gestión municipal, pues es elevada la probabilidad de que estas acciones fortalezcan las capacidades de regulación de la institución de gobierno local.

ii) El mayor grado de autonomía económica municipal está positivamente relacionado con los instrumentos de gestión municipal; es decir, a mayor nivel de autonomía económica municipal mayor es la disponibilidad de dichos instrumentos, y, viceversa.

La determinación del grado de autonomía, a su vez, depende fundamentalmente de las condiciones socioeconómicas de la ciudad; las cuales a su vez se relacionan con el tamaño de la ciudad. Así, a las capitales de provincia con mayor nivel de actividad económica usualmente las más pobladas les corresponde instituciones municipales con mayor capacidad para generar sus ingresos propios; pero esta mayor dependencia de sus propios esfuerzos, a su turno, obliga a la municipalidad provincial a contar con mayores instrumentos de gestión para captar y administrar esos ingresos. (Las municipalidades de Callao, Arequipa y Lima, son un ejemplo de ello)

iii) Una mayor autonomía económica de parte de una municipalidad provincial, implica a la vez, una menor proporción de asignación del FONCOMUN.

iv) La débil pero positiva relación entre los instrumentos para la gestión municipal y los servicios municipales, estaría planteando que en la gran mayoría de las municipalidades sigue predominando la cultura racional legalista del Estado burocrático, sustentada en el formalismo jurídico. Lo cual es contrario al enfoque planteado en este trabajo, que propugna que los instrumentos de gestión deben ser concebidos para lograr una eficaz y eficiente gestión pública a favor de la colectividad.

v) Cuánto más fondos municipales por habitante tiene un distrito capital de provincia, su respectiva municipalidad cuenta con mayor dotación de recursos financieros, que le permite mejorar su disponibilidad de recursos físicos municipales (tales como personal municipal, maquinaria y equipo operativo, y equipo de cómputo municipal operativo), tanto en cantidad como en calidad, lo que en algunos casos repercute en el mejoramiento de los servicios municipales.

vi) El análisis efectuado señala que no necesariamente la disponibilidad de recursos físicos municipales contribuye a una buena gestión municipal, puesto que predomina en la mayoría de municipalidades provinciales el uso ineficaz e ineficiente de los recursos humanos, equipos y recursos del campo informático y, en menor medida, de los equipos y maquinarias pesados.

6. Para el desarrollo del “Modelo de Asignación del Ingreso y de Control del Gasto Municipal” se consideró su utilidad práctica y su viabilidad; esto es, su factibilidad de aplicarse. Se tomó en cuenta que su aplicación y monitoreo no conlleven dificultades, que la información a ser registrada por las municipalidades no tenga complicaciones en ser idónea; asimismo, que sea de fácil comprensión para los técnicos y funcionarios del MEF –particularmente los de la Dirección Nacional del Presupuesto Público– y de las propias municipalidades.

6.a El planteamiento del modelo y las condiciones básicas que se requieren para su aplicación –que en este trabajo se consideran factibles–, surgen del estudio efectuado en el capítulo concerniente al marco teórico y los siguientes capítulos en los cuales se revisaron los entornos normativos y técnicos para su posible aplicación. En tal sentido, la gestión y puesta en aplicación del modelo supone:

i) Las condiciones políticas son favorables para tratar la propuesta. Después de las elecciones municipales y regionales realizadas en noviembre del año 2002 e instaladas sus autoridades, el quehacer político puede ceder espacio a un debate con más contenido técnico en el tema de la descentralización.

Contribuye a esta posibilidad el hecho que organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) continúan propiciando procesos de descentralización en América Latina y en el país, en los cuales son requisitos indispensables disciplina y sentido de responsabilidad fiscales, con la posibilidad de que ellos puedan proveer créditos con bajas tasas de interés y periodos de gracia flexibles.

ii) La exigencia de una mayor calidad en la ejecución del gasto público, las dificultades que se vienen observando en mejorar la recaudación tributaria y la presión de un proceso político que exige cada vez más la descentralización de los recursos públicos, coadyuvan a que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) esté más predispuesto a una intervención que favorezca la organización de eventos y otras formas de discusión y difusión de pautas y técnicas orientados a mejorar la ejecución del gasto, y promueva la participación y generación de propuestas de las diversas instituciones del propio Estado y la sociedad civil.

iii) La exigencia externa e interna de que el Estado debe mejorar la calidad del gasto público, con alcance a todas las instituciones del sector público, se orienta a que se identifique adecuadamente las prioridades en los proyectos de inversión a ejecutar, así como a incrementar la proporción del gasto de capital en el gasto público.

iv) Las condiciones antes mencionadas así como el ambiente de sana competencia por mejorar la eficiencia en la gestión que se crearía entre las municipalidades (en parte motivada por la propuesta del modelo de distribución), permitirían fortalecer la capacidad de gestión de éstas.

6.b En el diseño del modelo matemático se emplearon tres índices: de desempeño, de eficacia y eficiencia.

Se entiende por desempeño el grado de cumplimiento de determinadas funciones institucionales durante un periodo y según los compromisos asumidos al inicio de dicho periodo. Para efectos del cálculo, el índice de desempeño se considera como una síntesis de los índices de eficacia y eficiencia.

La eficacia se refiere al grado de avance o cumplimiento de una determinada variable respecto a la programación prevista. La eficiencia se mide dividiendo output entre input, y muestra el grado de optimización en el empleo de los insumos para el cumplimiento de las metas; entendiéndose por tal, la mejor combinación en la utilización de dichos insumos (recursos) para producir bienes y servicios. (Los recursos son financieros, humanos y materiales empleados para la consecución de las metas.)

Los procedimientos de cálculo planteados para operacionalizar los mencionados índices, permitieron aproximarse satisfactoriamente al concepto formulado.

La aplicación del modelo requiere superar ciertas deficiencias –algunas de las cuales son de fácil solución– y que están en el campo de acción de las propias municipalidades y de la Dirección Nacional del Presupuesto Público del MEF:

 Las directivas de naturaleza presupuestaria que emite el MEF todavía no se convierten en eficaces instrumentos orientadores de la gestión presupuestaria municipal. En entre otros factores, debido, por un lado, a que la técnica del presupuesto funcional programático se ha aplicado más recientemente en los gobiernos locales que en otras entidades del sector público; por otro, a un problema estructural referido a que las municipalidades exhiben una débil capacidad de gestión.

 Se ha observado además en diversos documentos de evaluación presupuestaria elaborada por las municipalidades, que éstas no aplican criterios homogéneos en la determinación de las metas de sus actividades, y en aquellos casos en que coinciden son de poca utilidad para la gestión.

En los proyectos, en cambio, la identificación de metas y su cuantificación son menos arbitrarias, fundamentalmente en razón de que la mayor parte de los recursos de un proyecto es usada exclusivamente para el mismo.

6.c Para realizar el ejercicio de verificación se tomó dos municipalidades distritales pertenecientes al ámbito de la Provincia de Lima: La Municipalidad Distrital de San Borja y la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.

La forma de distribución planteada mediante nuestro modelo, permite la comparación intermunicipal de cada índice de desempeño en cada tipo de proyecto teniendo como línea de referencia el valor promedio de todos los índices de todas las municipalidades del respectivo proyecto. Este procedimiento corrige las posibles distorsiones que se podrían presentar de considerar solamente un cálculo de índice de desempeño a lo largo de la línea de “proyectos” de una municipalidad y luego recién efectuar la comparación intermunicipal.

El ejercicio de verificación del modelo, demostró que éste es viable.

6.d Las experiencias aprehendidas durante los trabajos de naturaleza empírica para el desarrollo del modelo, permite plantear algunas reflexiones y sugerencias relacionadas con el proceso de registro de información referida a la gestión presupuestaria municipal:

i) Desde finales de los noventa, las directivas del MEF concernientes al proceso presupuestario municipal han ido precisando instrucciones para que los gobiernos locales mejoren el registro de información de su desempeño presupuestario. No obstante, persiste aún la ausencia de una asistencia técnica continua a los trabajadores de las municipalidades que tienen a su cargo el proceso presupuestario. Tampoco se evalúa los avances que se van logrando.

ii) En la mayor parte de municipalidades distritales de la Provincia de Lima (de casi 12 que se revisó sus documentos presupuestarios), la identificación de la unidad de medida de las metas adolece de imprecisiones –especialmente en las actividades–, las mismas que determinan que la información de evaluación de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales sirva casi únicamente para una evaluación financiera, pues generalmente no se puede realizar una evaluación de los productos finales (servicios u obras); esto es, de las metas alcanzadas.

En suma, por las deficiencias mencionadas, la información presupuestaria no se usa como una adecuada herramienta de gestión.

iii) Respecto de las diferentes fases del proceso presupuestario, la información requerida por el MEF y los números índices definidos por este organismo estatal, hacen más laborioso, menos comprensible y poco útil el trabajo de preparación de información de las municipalidades. Esto se puede verificar en la forma incompleta o no-uniforme que buena proporción de ellas remiten información exigida por el MEF, especialmente en las que conciernen a la evaluación presupuestaria.

De acuerdo con lo que se ha demostrado en este trabajo el recurso humano de las mencionadas instituciones tienen debilidades para cumplir sus funciones. Si a esta deficiencia que es estructural se añade una carga laboral de procesamiento de información con las características anotadas, es muy probable que esta labor se convierta en un mero ritual de registro de cifras, llenado de formatos y desarrollo de textos, con poco significado e interés para las municipalidades por utilizar la información obtenida como herramienta que mejore su gestión.

iv) Por la razón expuesta, se sugiere el MEF, directamente o mediante la contratación de servicios, elabore un software de uso muy sencillo para que las municipalidades registren la información, y las tablas e índices sean calculados automáticamente por el programa computacional. Pero esto requiere, previamente, de un intenso proceso de capacitación en el uso del programa y de la interpretación de los resultados, así como de un adecuado seguimiento de los avances, estableciendo indicaciones claras y sanciones en los casos que sean pertinentes (cuando se presenten negligencias, por ejemplo).

7. Sobre la base territorial de los departamentos actualmente existentes, en enero del 2003 se han instalado los gobiernos regionales. Ante ello, se sugiere que el gobierno nacional (central) adopte acciones, de manera que corresponda a dichas instancias intermedias de gobierno coordinar acciones con el gobierno central y las municipalidades de su circunscripción departamental, para garantizar un desarrollo descentralizado, articulado y sostenible. Al gobierno central, por su parte, le corresponderá dictar políticas generales que se orienten a resolver las desigualdades departamentales mostradas en el presente trabajo.

Para el conjunto de tareas pendientes en el marco de la descentralización de los asuntos públicos, y en particular la concerniente a mejorar la distribución de los recursos financieros públicos dirigida a resolver el círculo vicioso del centralismo y la pobreza, a través de gobiernos subnacionales de dimensión departamental, es necesario identificar características básicas de las finanzas municipales al nivel de departamentos, para construir grupos que permitan aplicar políticas en función a las especificidades halladas entre los mismos.

En tal sentido, se desarrolló una clasificación territorial bajo la forma de un “mapa departamental”, sobre la base de determinadas características relevantes en la unidad de análisis departamental (el cual contiene un determinado conglomerado de municipalidades provinciales y distritales). El método utilizado para elaborar el “Mapa Financiero Municipal” correspondió a la aplicación de una variante del “cluster analysis” (análisis de agrupamiento), el cual permitió identificar departamentos similares, teniendo en cuenta las características financieras municipales a nivel departamental.


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