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CONTRIBUCIÓN A LA DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS MUNICIPALIDADES: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA EL CASO PERUANO

Raymundo I. Arnao Rondán



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4.3 ¿Cómo estamos respecto a otros países de América Latina?

Analizando la evolución del ingreso y gasto fiscales, se puede afirmar que durante gran parte de la década de los noventa la incidencia del Estado en la actividad económica aumentó en la mayoría de los países de América Latina: 10 de los 17 países examinados presentan tendencias crecientes del gasto del gobierno central como porcentaje del PBI (Cuadro 4.5). Nicaragua es el caso más sobresaliente, a razón de que su cociente de gasto del gobierno central respecto al PBI creció a una tasa promedio anual de 146%, y de tener el porcentaje más bajo en el inicio de los noventa, pasó al segundo más alto de la región. Con porcentajes bastantes menores, siguen en orden de importancia Bolivia, República Dominicana, Argentina y Uruguay, con tasas de crecimiento de dicho índice que se ubican entre 5% y 2.9% anual. Siguen, con tasas significativamente menores, los demás países.

El Perú tuvo una tendencia también creciente en la relación gasto del gobierno central sobre el PBI, pero este cociente se incrementó sólo a razón de 1.2% anual.

En cuanto a las tendencias de aumento en los ingresos tributarios como porcentajes del PBI –conocido también como Presión Tributaria–, éstas son más consistentes que las del gasto, pues 12 de los 17 países presentan tendencias crecientes y con tasas más elevadas. Nuevamente Nicaragua exhibe un crecimiento muy notable, y de tener la presión tributaria más baja de Latinoamérica de sólo 2.9% del PBI, pasó al segundo valor más alto de la región, con 23.9% del PBI, experimentado una tasa de crecimiento de este índice de 152% anual. Con tasas significativamente menores siguen en orden de importancias los países de Bolivia, Perú, Colombia, República Dominicana y Guatemala, las mismas que se ubican entre 9.3% y 3.4% anual.

Con excepción de Paraguay, en mayor o menor grado, los países que presentan los más altos valores de crecimiento de la presión tributaria, tuvieron al inicio de la década los más bajos niveles de la misma (Cuadro 4.5).

En el caso del Perú como ya se mencionó en este capítulo la reestructuración de los tributos y la aplicación de medidas orientadas a la modernización de la administración tributaria, permitieron un importante crecimiento en los ingresos tributarios.

Si bien las tendencias del gasto y los ingresos tributarios son predominantemente crecientes en la región, no en todos los casos el aumento del gasto se ha sustentado en aumentos de la recaudación tributaria. En Argentina, Uruguay, Costa Rica y Panamá, la expansión del gasto del gobierno central no se respaldó en un aumento en la recaudación tributaria, a diferencia de Nicaragua, Bolivia, Perú, República Dominicana y El Salvador, en los cuales tal expansión del gasto sí estuvo acompañado en mayor o menor gradode un mejoramiento en la presión tributaria.

En la mayor parte de los casos en que el crecimiento del gasto fue inferior al del ingreso, la consiguiente brecha fue cubierta mayormente con fondos provenientes de la privatización. Un informe de las Naciones Unidas sobre el sector público, señala que durante la década de los noventa la región latinoamericana en su conjunto fue marcada por sustanciales reformas del Estado, en las direcciones de una mayor democratización, la reducción del alcance de la intervención estatal en la actividad productiva y, un activo proceso de privatización .

El BID explica que en la aludida década el proceso de privatización de la región tuvo un gran dinamismo, caracterizado por la aplicación de ambiciosos programas en Brasil y Bolivia y una nueva ronda de ventas en Perú, México, Colombia y Venezuela, entre otros países. Aunque admite también que en un gran número de países las privatizaciones han enfrentado una importante oposición política, y en algunos casos se han detenido.

Por ejemplo, Brasil en 1996 vendió activos públicos por un valor de cerca de US$ 6,000 millones, el nivel máximo registrado desde la iniciación del programa de privatización en 1991, y a principios de 1997 inició un programa de ventas de empresas mineras, petroquímicas y de infraestructura, con el propósito de obtener US$ 50,000 millones en dos años. Bolivia experimentó un avance notable en su innovador programa de capitalización iniciado en 1995. En Perú continuó el proceso de privatización, con la venta de 22 empresas públicas, la venta de participaciones accionarias minoritarias en empresas de telecomunicaciones y electricidad, y algunas importantes ventas y concesiones en los sectores de hidrocarburos y petroquímica. Procesos activados de privatización similares o con variantes se han observado también en México, Colombia, Venezuela, Panamá, Guyana, El Salvador y Guatemala.

Después de un examen de la posición que ocupa el Perú en comparación con otros países de la región latinoamericana, en cuanto al grado de participación del ingreso y el gasto del gobierno central en la actividad económica, se procede a continuación a realizar un análisis comparativo considerando también los gobiernos subnacionales (intermedios y municipales).

Entre los países de la región se da una diferencia en términos de organización constitucional fundamental: federales o unitarios. Como es sabido, son federales Argentina, Brasil, México y Venezuela, y unitarios los demás. Sin embargo, en todos los países de la región se reconoce la autonomía municipal y actualmente casi todos ellos cuentan con órganos electos en sus niveles intermedios. Las excepciones serían los países de Centroamérica, donde sólo hay órganos electos en el nivel nacional y en el municipal.

Como se verificó en el primer capítulo del presente trabajo, los procesos contemporáneos de descentralización han consistido principalmente en transferir funciones desde los gobiernos nacionales a los subnacionales, en materia de provisión de infraestructura y servicios básicos, y servicios de educación y salud. Para financiar las funciones transferidas se ha ampliado las competencias de imposición de los niveles subnacionales (en algunos casos transfiriendo impuestos) y se ha instaurado o modificado sistemas de compensación.

También se corroboró que históricamente en los países federales los procesos de descentralización se han orientado primero hacia los niveles intermedios, para luego avanzar hacia el nivel municipal. En cambio en los unitarios frecuentemente la descentralización se enfoca al municipio y el nivel intermedio juega un papel de articulación con el nacional. Pero estas opciones se dan dentro de los respectivos contextos históricos de cada país.

El Cuadro 4.6 muestra la contribución de cada nivel de gobierno a la generación de ingresos tributarios, para los países y los diez últimos años para los que se cuenta con información, y, en la casilla que sigue a cada porcentaje, las tendencias correspondientes. Dicho cuadro permite apreciar:

 Una amplia preponderancia del nivel nacional en las decisiones sobre imposición.

 Una relativa autonomía de los niveles intermedios de Brasil y Argentina.

 Las cifras correspondientes a los estados, en México, son relativamente bajas. Sin embargo, los recursos que generan estos impuestos resultan multiplicados por un sistema de transferencias de libre disponibilidad directamente vinculadas al esfuerzo fiscal, lo que se refleja en la tendencia ascendente. En el caso de los municipios se aplica un sistema similar.

 En general, existe una capacidad impositiva relativamente baja en el nivel municipal (casi ausente en Argentina y muy exiguo en el Perú).

La capacidad de autoimposición de los gobiernos locales es menor aún de lo que indican las cifras si se toma en cuenta: a) el número relativamente pequeño de municipalidades donde se concentra el ingreso; b) que una gran parte de la población no paga impuestos sobre la propiedad, por no ser propietarios o porque están exentos; c) que en la mayoría de los casos (Brasil sería una excepción) las municipalidades deben requerir la aprobación del nivel central para modificar tasas (porcentajes). En consecuencia, la actual estructura tributaria brinda pocos espacios para autoimponerse a estas comunidades territoriales de menor dimensión y más próximas al ciudadano.

Finot sostiene que la coparticipación reduce en vez de ampliar la autonomía de los niveles participantes: la cesión de poder por parte de un nivel en términos de capacidad de imposición no se refleja en un aumento correspondiente en otro nivel sino más bien en una obligación implícita o explícita de un acuerdo mutuo para modificar tasas.

El Cuadro 4.6 sintetiza, asimismo, la estructura y tendencias de la descentralización política –entendida como autonomía para decidir gasto sobre la base de ingresos generados localmente– en los países considerados. Bajo este punto de vista, Brasil aparece como el país políticamente más descentralizado. Las tendencias muestran que tanto Brasil como México estarían profundizando sus respectivos procesos mientras en Argentina estaría ocurriendo lo contrario. En cuanto a los países unitarios que aparecen en el cuadro, la mayor preponderancia relativa del nivel municipal correspondería a Chile mientras en los casos de Bolivia y Perú no sólo la preponderancia es menor sino también mostraría una tendencia decreciente.

Los bajos niveles de descentralización política, no sólo en lo que se refiere a decisiones sobre ingresos sino también a gastos, quedan reflejados, aunque parcialmente, en los Gráficos 4.6 y 4.7. Allí se muestra, para algunos países, qué porcentajes de ingresos y gastos fiscales totales son decididos en cada nivel. En la elaboración de los cuadros de los mencionados gráficos han sido tomados en cuenta no solamente los ingresos tributarios sino también los no tributarios, consistentes principalmente en utilidades o ventas de empresas públicas.

Los citados gráficos y las cifras en que se sustentan permiten apreciar lo siguiente:

 Una elevada preponderancia de los niveles federales o nacionales, tanto en términos de ingresos como de gastos, en todos los casos, excepto en el de Argentina, en lo que se refiere a gastos.

En el caso de Perú, si se hace el ajuste de incorporar el nivel intermedio al nivel nacional, en razón de que los consejos transitorios de administración regional (CTARs) fueron organismos que dependieron directamente del Ministerio de la Presidencia, este país mostraría los mayores porcentajes de concentración en el nivel nacional.

 Mayores grados de descentralización del gasto en Argentina, Brasil, México, Bolivia y aun Perú (en ese orden) en relación, por ejemplo, a Chile, pero un mayor desequilibrio vertical en los casos de Bolivia y Perú, que estarían mostrando una baja incidencia de la descentralización en las recaudaciones locales.

 Una mayor importancia relativa de las transferencias en el gasto municipal en los casos de Brasil, Bolivia y Perú, que contrasta con situaciones casi de equilibrio en los casos de México y Chile.

 En Brasil se puede observar una tendencia a crecer del gasto municipal pero que es más que compensada por una reducción de los gastos de los estados y resulta en una tendencia del déficit a disminuir (situación que se está confirmando en años más recientes). En Bolivia en cambio el gasto subnacional tiende a crecer aceleradamente, las transferencias a disminuir y el déficit a aumentar, lo que finalmente es compensado a través de una creciente dependencia nacional de transferencias del resto del mundo (caso único entre los analizados).

 En Argentina se puede apreciar un menor nivel de déficit pero que tendería a aumentar por el mayor ritmo de crecimiento de los gastos nacionales. En cambio en México los gastos nacionales propenden a disminuir en mayor medida de lo que aumentan los del nivel intermedio y por tanto la tendencia al superávit se muestra creciente. Chile muestra también una notable situación de equilibrio pero el superávit estaría tendiendo a disminuir.

A modo de conclusión de esta parte del trabajo, se puede afirmar que el análisis realizado pone de manifiesto que entre los países de América Latina existen particularidades en la distribución y evolución del ingreso y gasto fiscales, las cuales dependen de las singulares condiciones de cada país. No obstante esta situación, se evidencia también que en las dos últimas décadas existe una tendencia de avance hacia los niveles más próximos al ciudadano, como respuesta creciente a los esfuerzos de reivindicación democrática y al progresivo afianzamiento de que esa proximidad constituye la forma más eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalización. Pero no obstante estas particularidades, se puede afirmar que la tendencia histórica general en la región es avanzar hacia los niveles más próximos al ciudadano. Y ello según ya se mencionó en el primer capítulo no solamente por ser una reivindicación democrática sino también por constituir la forma más eficiente de organizarse para competir en un mundo que avanza hacia la globalización.


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