1.3 Antecedentes de los intentos de descentralización en el Perú

Efraín Gonzales de Olarte, sobre la base del trabajo de Maletta (Cambios en la demarcación política y dinámica de la población del Perú: 1876-1972) sustenta que la historia de la división política del territorio peruano está llena de creaciones, desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la base de la división político administrativa existente a fines de la Colonia. Los criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes y de alguna manera han sido impulsados ya sea por intereses políticos o económicos regionales o no, por movimientos reivindicativos regionales, por razones geopolíticas o por razones de índole administrativa y fiscal.

Si algo caracterizó a la demarcación colonial, la regionalización colonial, es que ella tuvo un carácter administrativo-tributario.

Johnny Zas Friz Burga en su obra La descentralización ficticia: Perú 1821-1998, desarrolla un análisis jurídico institucional de los niveles regional (intermedio) y local presentes en la organización territorial del Perú en dicho periodo. Respecto a 1821 1844, menciona que la Junta Departamental, como órgano de nivel intermedio, tuvo una vigencia efectiva mínima, prácticamente estuvo ausente. A pesar de las grandes dificultades de inserción que tuvieron las juntas departamentales en un período que el citado autor define como de “inestabilidad política e institucional”, considera que con su creación se trató de constituir, aunque limitadamente, un nivel de gobierno intermedio en la estructura estatal peruana de los inicios de la república.

El sistema administrativo territorial con relación al nivel local, llega a Perú a través de la Constitución de 1812 y su vigencia continúa en las Constituciones republicanas. En el período 1821 1844, las municipalidades, cuando rigieron efectivamente, se generalizaron: se estableció un régimen local uniforme; se crearon municipalidades casi por cada núcleo de población; las municipalidades tuvieron un carácter electivo, sobre la base de criterios únicamente territoriales, en un régimen electoral censitario y de elección indirecta; hay un régimen de controles de las juntas departamentales y de las autoridades representantes del Poder Ejecutivo (entre ellas el prefecto) sobre las municipalidades; el Poder Ejecutivo nombra el alcalde y, por consiguiente, mantiene el control jerárquico derivado de tal designación.

Por su parte, Gonzales de Olarte, sostiene que en 1821 San Martín transformó las intendencias en departamentos y los partidos en provincias. Pero sólo con la Constitución de 1823 cambiaron los criterios y la legislación para la demarcación territorial. En dicha Constitución se adaptaron al Perú las juntas departamentales ya vigentes en Europa que dada su inspiración liberal otorgaban atribuciones más o menos amplias a los organismos locales y regionales. Agrega Gonzales de Olarte:

“A partir de entonces la historia de la regionalización del Perú si existe alguna será la de intentos de demarcación territorial a priori, creando y cambiando los límites y las instituciones regionales de control administrativo y político.”

Con relación a las características básicas que predominaron en los gobiernos locales durante 1821 1844, Zas Friz reseña lo siguiente:

“... el municipio tampoco pudo, por su extrema debilidad institucional, radicarse con fuerza en la estructura estatal republicana y también estuvo ausente como nivel de gobierno en parte significativa del período.

Las Constituciones y la legislación del período configuran al municipio como una instancia de gobierno local con relativa autonomía política y financiera. Al igual que la junta departamental, el carácter electivo del municipio era prácticamente anulado por la mínima base electoral del régimen censitario, restringido aún más por la elección indirecta. La legislación del período también les reconoció materias de competencia y potestad normativa, al igual que una capacidad de gasto a ingresos exclusivos, si bien limitados por un fuerte régimen de controles de parte del poder público nacional.”

El cuanto al período 1845 1919, Zas Friz aclara que éste se caracteriza por presentar los primeros intentos (si bien siempre limitados) de consolidación institucional del Estado en el Perú republicano, por los siguientes hechos:

 Se implantaron tanto el Concejo Departamental (ley de 1873) como la Junta Departamental (ley de 1886) . Ambas intentaron reintroducir un nivel de gobierno intermedio, ausente en la casi totalidad del período.

El Concejo Departamental concebido en la Ley de Municipalidades de 1873 fue una débil representación del nivel departamental, ya que una parte de sus miembros era elegida indirectamente a través de colegios de electores muy restringidos y el resto de miem¬bros eran los representantes de los concejos provinciales. A estos concejos, además, se les reconoció mínimas materias de competencia y, conforme a la rígida relación piramidal que disponía la ley, dependían jerárquicamente del Poder Ejecutivo tanto en materia administrativa como financiera.

La Junta Departamental de la Ley de Descentralización Fiscal de 1886 tampoco era un ente territorial autónomo, ya que no era un ente representativo de un cuerpo electoral departamental, pues se conformaba por delegados de los concejos provinciales. Incluso, el intento de hacerlo independiente del Poder Ejecutivo, principalmente a través de la supresión del prefecto como presidente de la Junta Departamental, no cambió esta situación. A pesar de que en el origen de estas juntas estaba la descentralización de los ingresos y de los gastos, se produjo una paulatina reducción de la limitada autonomía financiera que había reconocido la misma ley a las juntas.

 En el mismo período (1845 1919) también se reimplantaron las municipalidades, y a diferencia del nivel intermedio, ellas lograron radicarse en la estructura territorial estatal.

La Ley de Municipalidades de 1892 instauró el sufragio directo, mientras que la ley de 1896 derogó los requisitos de carácter censitario aún presentes en la Ley Municipal de 1892. Esta última ley repitió la Ley de Municipalidades de 1873, con la omisión del Concejo Departamental.

La Ley Municipal de 1873 introdujo la dualidad local peruana (provincial y local), la preeminencia del Concejo Provincial, un conjunto importante de funciones y de materias de competencia para los concejos provinciales y distritales, una dependencia jerárquica y un consiguiente régimen de controles ejercido por los concejos provinciales sobre los distritales y, por último, una limitada autonomía financiera municipal.

 En este período, parte de la legislación estableció que el alcalde era agente del Poder Ejecutivo y que, en tal condición, era nombrado por éste; introduciendo, en consecuencia, el control jerárquico del prefecto sobre las municipalidades.

En 1921 fueron suprimidas las juntas departamentales creadas por la Ley de Descentralización Fiscal de 1886, luego de un sostenido proceso de disminución de funciones y recursos. Por un breve momento, estas juntas departamentales existieron contemporáneamente a los Congresos Regionales creados en 1919, considerados en la Constitución de 1920 y de muy breve vigencia. Estos congresos no eran un nivel de gobierno intermedio, pues si de una parte tenían un carácter electivo, de otra, se reunían en una sola sesión anual, no tenían potestad legislativa (ya que sus resoluciones legislativas regionales eran promulgadas o vetadas por el Poder Ejecutivo) tampoco tenían autonomía financiera.

Baltazar Caravedo a la vez de sostener que el debate sobre la descentralización ha sido levantado en diversas oportunidades por representantes de muy diversas corrientes de pensamiento, corrobora que en 1919 Leguía promovió la realización de una Asamblea Constituyente, la que creó las instancias regionales con facultades para legislar en el ámbito que les correspondía, aunque con las limitaciones anotadas por Zas Friz. Caravedo también enfatiza que el asunto de la descentralización estuvo muy fuertemente vinculado al problema del indio y al de la tierra; es decir, al de la feudalidad o semifeudalidad y su transformación.

Como acontece ahora, en el periodo analizado el debate mostró la carencia de planteamientos consistentes; es decir, en éstos predominaba la falta de viabilidad política, económica o social, o una combinación de éstas. Precisamente, acerca de la naturaleza de la polémica que se planteaba en los años 20, entre federalistas y centralistas, J.C. Mariátegui sostenía lo siguiente:

“En algunos departamentos, sobre todo en los del sur, es demasiado evidente la existencia de un sentimiento regionalista. Pero las aspiraciones regionalistas son imprecisas, indefinidas; no se concretan en categóricas y vigorosas reivindicaciones. El regionalismo no es en el Perú un movimiento, una corriente, un programa. No es sino la expresión vaga de un malestar y de un descontento.”

La crítica central de Mariátegui a los planteamientos de aquella época consiste en considerar que la descentralización como reforma simplemente política y administrativa, no significaría ningún progreso en el camino de la solución del problema del desarrollo del país, pues no resolvería el “problema del indio” ni el “problema de la tierra”. En otras palabras, consideraba que el proceso de descentralización debería estar subordinado a la necesidad de solucionar de manera radical y orgánica esos dos problemas, pues una “descentralización, que no se dirija hacia esta meta, no merece ya ser ni siquiera discutida”.

Víctor Andrés Belaúnde, otro importante pensador de esos años, criticaba también la postura de los federalistas, y consideraba que la solución del centralismo exigía revisar seriamente sus dimensiones histórica y económica; asimismo, propugnaba un proceso de regionalización basado en el sentimiento de unidad nacional, con integración racial. Propuso la regionalización del Perú basado en criterios de producción y de recursos naturales; no obstante, siguió utilizando los departamentos como parámetros en la redistribución territorial regional.

En un esfuerzo de síntesis del periodo 1919-1980, en su trabajo citado, Zas Friz menciona que dicho período se caracterizó por la ausencia de un nivel intermedio de gobierno y, salvo un breve lapso, por la ausencia de autonomías locales. El otro intento, en este período, de reimplantar un nivel de gobierno intermedio y que nunca se actuó estuvo presente en la Constitución de 1933: los Concejos Departamentales. A éstos se les reconoció muy amplias materias de competencia y, a pesar de ello, no se les otorgó potestad normativa; y, por último, se les reconoció también una importante autonomía financie¬ra, a pesar de ciertas limitaciones previstas por la Constitución y la ley. Por estas características, estos concejos departamentales se configuraban, no obstante las contradicciones, como un nivel inter¬medio de gobierno, siendo ésta una de las razones (sino la principal) por las cuales fueron rechazadas y no se actuaron.

El análisis de B. Caravedo permite contar con algunos elementos de comprensión acerca del proceso contradictorio arriba señalado:

“Al iniciarse la década del treinta... Por un lado, se criticará severamente las políticas leguiístas, llegando a tal punto su rechazo que se convocó a un Congreso Constituyente, que modificó la... que fuera promulgada en enero de 1920. De otro lado, el problema de la sociedad y el Estado, de la feudalidad y el capitalismo, proseguirán su curso en el Parlamento y en las relaciones de enfrentamiento político. Destacarán en este ‘diálogo’ los integrantes del Partido Descentralista (Romero, Roca, Bustamante), los representantes del joven Partido Aprista con V.R. Haya de la Torre a la cabeza, y los hombres de la Unión Revolucionaria.”

Después de todas las experiencias señaladas, en el nivel intermedio sólo se constituyeron organismos desconcentrados del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, desprovistos de autonomía política y financiera, destacando entre ellas: las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, los Comités Departamentales de Desarrollo, los Organismos Regionales de Desarrollo y los Organismos de Desarrollo Departamentales (ORDES).

Con relación a la secuencia seguida por la institución municipal durante el periodo 1919 1980, Zas Friz formula las siguientes apreciaciones:

 Se inicia con el nombramiento de municipalidades provisionales a través de una disposición transitoria de la Ley N° 4012, que se volvió permanente. Esta situación intentó ser cambiada, sin éxito, durante los años 1945 1948, con el intento de restablecer los gobiernos locales. Para tal fin se crearon juntas municipales transitorias y se dictó una Ley de Elecciones Municipales (Ley N° 10733), pero el golpe militar de 1948 truncó el proceso. Nuevamente, en 1968, luego de otro golpe militar, las municipalidades volvieron a ser designadas por el Poder Ejecutivo hasta 1980.

 En este período, las municipalidades como gobiernos locales fueron restablecidas sólo entre 1963 1969 y, salvo estos años, las administraciones locales se convirtieron en instancias desconcentradas del Poder Ejecutivo nacional, sin autonomía política ni financiera.

Los vaivenes que se ha expuesto en la definición de facultades, funciones y recursos a favor de los niveles de gobierno intermedio y local, así como el ejercicio de éstas, tiene condicionantes estructurales.

Gonzales de Olarte explica que a fines de la década de 1950 comienza a darse un giro diferente a la demarcación territorial, debido básicamente a dos razones: (i) La acentuación de un patrón de desarrollo capitalista regional diferenciado, donde los departamentos de la costa se iban desarrollando con mayor celeridad que los de la sierra, lo que acentuaba la conciencia sobre la desigualdad de las regiones y de sus pobladores; (ii) La creciente participación del Estado en la economía nacional hace que éste redistribuya aunque de manera desigual su participación en el desarrollo regional, a título de promotor. En tal contexto, el camino recorrido por los diferentes intentos de regionalización ha sido impreciso y errático. Se hicieron diversos ensayos de demarcación territorial: administrativos, de planificación, geo políticos, sin que hubiera coincidencia de criterios. El resultado ha sido un variopinto conjunto de propuestas de regionalización.

Por su parte, Caravedo sostiene que desde 1956 hasta los inicios de la década del 70 el Estado ingresó en una etapa de cambios institucionales significativos y sucesivos, en parte tratando de poner en marcha un conjunto de reformas que hicieran factible la descentralización; y en parte, accediendo a la reivindicación histórica de intelectuales y empresarios. La creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico, las Corporaciones de Desarrollo, los Parques Industriales, las elecciones municipales (1963-1969), la Ley de Industrias, etc., ponen en evidencia la transformación experimentada.

El gobierno militar que se inauguró a fines de 1968 y que se prolongó hasta julio de 1980, quiso alterar por completo el desarrollo de la sociedad con la Reforma Agraria y la reforma de la empresa privada; pues no sólo liquidó a los terratenientes sino que promovió una mayor participación de los trabajadores en la actividad industrial. Si bien creó nuevas instancias estatales para la descentralización (Comités Departamentales, ORDES, SINAMOS, etc.), cuyas áreas de influencia fueron variables y no existió un criterio uniforme sobre el área de dominio de cada organismo, ni sobre las atribuciones de cada uno, el gobierno militar fue victima de su naturaleza autoritaria, provocando un sentimiento de asfixia provinciana y un difuso movimiento popular que levantaría el tema a través de los Frentes de Defensa.

A partir de los años sesenta se intenta implantar en el Perú un Sistema Nacional de Planificación acorde con la entonces concepción del Estado intervencionista propia a un país subdesarrollado, con el objeto de que sea éste el impulsor del desarrollo económico regional. El largo y penoso periplo de la planificación indicativa en el Perú ha oscilado en función de los objetivos de política de desarrollo de cada gobierno, entre la planificación como buena intención y la administración del gasto estatal. En tal itinerario se desarrollaron los criterios y proyectos de regionalización del Instituto Nacional de Planificación.

Durante los años ochenta, se auspició, investigó y publicó un gran número de trabajos, que presentaban distintos enfoques acerca del tema de la descentralización, gracias a la labor de diversas instituciones tales como la Fundación Friedrich Ebert, Centro Peruano de Estudios para el Desarrollo Regional (CER), Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO), el Instituto Nacional de Planificación (INP), entre otros. Desde el propio Estado, a través del INP, se publicaron diversos documentos, y mediante la Ley N° 23878 (del 20.06.84) se aprobó “El Plan Nacional de Regionalización”. Todos estos hechos estuvieron vinculados con el penúltimo proceso de regionalización del país, cuyo periodo se inicia en el año de aprobación del mencionado plan y concluye en 1992, cuando son suprimidos los gobiernos regionales, inmediatamente producido el autogolpe de Estado dirigido por el entonces presidente Alberto Fujimori.

En cuanto al ámbito normativo institucional, en el período de reinstauración de las autonomías locales, iniciado en 1980, su carácter electivo permanece como un rasgo invariable; en cambio, el carácter uniforme de las municipalidades presenta una ruptura, principalmente, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1993. Con la aprobación de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853 de 1984 (aprobada sobre la base de la Constitución de 1979), además de la tradicional dualidad municipalidad provincial-municipalidad distrital, se agregaron la municipalidad metropolitana y las municipalidades de centros poblados menores (llamadas delegadas por la Constitución de 1993). Sin embargo, y rompiendo así el carácter uniforme del nivel local, la Carta Política vigente estableció un régimen especial no sólo para la capital de la República, sino también para las capitales de provincia con rango metropolitano, para las capitales de departamento de ubicación fronteriza, para la Provincia Constitucional del Callao y para las provincias de frontera.

A la luz de la revisión de los antecedentes de la regionalización en el país, se puede formular las siguientes reflexiones adicionales:

 Las formas de descentralización ensayadas en la historia de la república han adolecido del vicio original de representar una concepción y un diseño absolutamente centralistas. Los partidos y los caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralización. Pero, cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la práctica centralista.

 El enorme defecto de los intentos de regionalización para la planificación y el desarrollo ha sido que: los intentos para descentralizar el desarrollo se toman centralizadamente y se tiene poca cuenta de la capacidad de decisión regional. Y lo que es peor, las reivindicaciones populares regionales son administradas centralizada y paternalmente, a través de los organismos descentralizados del gobierno central.

 El “problema regional” ha sido apreciado como una situación de desequilibrio de recursos, factores y gente, emplazados geográficamente. El “desarrollo regional” ha sido planteado, entonces, como el conjunto de medidas a tomar para la corrección de estos desequilibrios, en el futuro. Pocas propuestas de regionalización se han fundamentado con algún estudio sistemático de las diferentes regiones. Los diferentes autores tienen “percepciones” sobre la problemática regional, en las cuales basan sus “soluciones” de desarrollo regional equilibrado.

 En el breve período de vigencia de las regiones existió una sobreposición en el nivel intermedio. Así, la legislación dictada durante el proceso regional mantuvo al distrito y a la provincia como circunscripciones territoriales, y las nuevas circunscripciones regionales como subregionales se basaron casi totalmente en el departamento. Estos hechos permiten concluir que la estructura territorial de inicios de la república continuó incluso con la instauración de las regiones.

 El penúltimo proceso regional –iniciado durante el gobierno de A. García– fracasó y no logró desarrollarse porque las regiones fueron creadas desde el Estado en un proceso uniforme Ley de Bases de por medio, los órganos de gobierno regionales tuvieron una mayoría de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno instaurada fue la de asamblea, las materias de competencia regional fueron delegadas y no propias, el proceso de transferencias fue muy problemático y nunca concluyó, y porque se reconoció a las regiones una mínima autonomía financiera (no tenían potestad tributaria ni decidían con relación al Fondo de Compensación Regional, y la normativa presupuestal limitaba su acción).

La forma de gobierno regional era una forma pura de gobierno de asamblea: el Consejo Regional y el Presidente dependían directamente de la relación de confianza de la asamblea regional; el Presidente era un “igual entre iguales” en el Consejo Regional. Esta forma de gobierno de asamblea introducida en un débil sistema regional de partidos produjo una significativa inestabilidad política.

 El rol de las autonomías locales en el proceso de democratización del Estado, desde el inicio de la década de los ochenta hasta hoy, a pesar de la actual y acentuada recentralización del Estado peruano, ha sido notable: las municipalidades han recobrado elementos de su autonomía política como la elección directa, importantes y propias materias de competencia, una significativa potestad normativa e instituciones de democracia directa, aunque a nivel financiero mantienen una muy limitada autonomía.

En el marco jurídico de la Ley Orgánica de Municipalidades; Ley N° 23853, como consecuencia del reconocimiento de la autonomía local, tampoco existe un régimen de controles ejercido por el Poder Ejecutivo nacional sobre las municipalidades, siendo la coordinación la forma de relación prevista entre las municipalidades y el Poder Ejecutivo. Asimismo, en el ordenamiento local peruano, y como parte de la dualidad municipalidad provincial municipalidad distrital y de la preeminencia dada a la municipalidad provincial, esta última ejerce diversas formas de control sobre las municipalidades distritales de su jurisdicción.

De otra parte, el departamento ha sido reintroducido como circunscripción territorial y base de los organismos desconcentrados del Poder Ejecutivo en el nivel intermedio: los hasta hace poco Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARS). Y han constituido también la base territorial sobre la cual se han formado los novísimos gobiernos regionales previstas por la Constitución de 1993.