ii) Administración de calidad total en las organizaciones públicas

Patricia W. Ingraham sostiene que en las dos últimas décadas se introdujeron dos conjuntos de reformas en los organismos públicos y privados que han luchado por hacerse más pequeños, flexibles e innovadores. “El primer grupo de reformas, conocido como ‘gerencialista’, se caracteriza por su énfasis en una mayor eficiencia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios elegidos, y por la adopción de varias formas de descentralización y/o privatización. Entre sus componentes figuran el pago por desempeño, una mejor gestión financiera, la subcontratación de tareas y servicios por fuera de la organización, y el traslado de corporaciones y actividades públicas al sector privado” . Este primer conjunto de reformas fue forzado por las restricciones económicas y se expandió en Europa, Canadá, los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda.

Al mismo tiempo se consolidó un segundo tipo de reformas orientadas hacia la Administración de Calidad Total (ACT), cuyos esfuerzos se concentran en mejorar la calidad y prestación del servicio, y en la mayor satisfacción del cliente. Asimismo hacen hincapié en la participación amplia de los empleados en la toma de decisiones y en la comunicación dentro de la organización. El desempeño superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del personal; todos los empleados de la organización participan en el logro de la calidad; el papel de la dirección externa disminuye significativamente, excepto en lo que tiene que ver con el cliente y su satisfacción. Este énfasis necesariamente cuestiona y atenúa la atención prestada a la dirección y a la autoridad jerárquica, la cual es fundamental para mejorar la respuesta política que le es común a muchos esfuerzos gerenciales.

P. Ingraham da cuenta de la amplia aceptación de los principios de la ACT en los Estados Unidos con la National Performance Review (NPR) emprendida por el Vicepresidente Gore; en el Reino Unido, el Citizen’s Charter propugna dar más poder al ciudadano, al tiempo que liberan la fuente de talento, energía, atención y compromiso en el sector público; en el contexto canadiense, se observa que los principios de ACT como la potenciación del personal, las organizaciones más “planas”, una mejor comunicación y una mayor atención al servicio del cliente, se han convertido en principios comunes para los gobiernos en el nivel federal y provincial; el Public Service 2000 del gobierno federal, por ejemplo, se basa claramente en los principios de ACT. En Australia, Continuous Improvement, una de las tres mayores iniciativas de la Comisión de Servicio Público, se halla esencialmente orientada hacia la calidad total.

En las organizaciones públicas, las reformas y actividades de calidad total han recibido poca atención en comparación con las de carácter gerencialista.

La ACT se basa en la obra de W. Edwards Deming (Fuera de la Crisis) y otros autores. Se ha popularizado a través de trabajos como el de Osborne y Gaebler (Reinventando el Gobierno) y el de Barzelay y Armajani (Transformando la Burocracia: Nueva Visión para el Gerente del Gobierno).

Como punto de partida se resumirán los principios más importantes de la ACT:

• Trasladar la atención del procedimiento al producto. La obsesión con el procedimiento es una de las quejas más citadas en relación con las grandes organizaciones burocráticas. La ACT presta atención al producto, y significa no solamente rechazar y eliminar muchas reglas y reglamentos existentes, sino que implica asimismo un acuerdo entre los directivos externos de que no se van a crear otros nuevos.

• Atención al cliente, a la calidad y a la satisfacción del cliente. La calidad tiene que crearse en cada proceso de la organización. Asimismo, los procesos tienen que apoyarse y reforzarse mutuamente; la permanente satisfacción del cliente, y no el cumplimiento de las reglas, debe ser la medida de un desempeño eficaz. La mejora y el esfuerzo continuo por perfeccionar la calidad y la manera de medirla se convierten en componentes integrales de las actividades organizacionales; lo cual implica necesariamente una definición cuidadosa de quién es el cliente o los clientes, asimismo, la destrucción de los procesos existentes para sustituirlos por otros nuevos orientados al cliente.

• Derribar la pirámide: dar poder a los empleados. La ACT aboga por poder y autoridad. A los empleados de primera línea se les da poder; la resolución de problemas se realiza en todos los niveles organizativos, pero el encuentro entre cliente y organización se vuelve particularmente importante a la hora de prestar el servicio. La resolución de problemas en grupo y los esfuerzos de equipo son decisivos en los nuevos patrones de toma de decisiones. El consenso, más que las órdenes, es lo que constituye la base de las decisiones claves. La función de la “alta” dirección se redefine, pareciéndose más a la de la facilitación.

• Dar seguimiento constante al éxito y al progreso. Se requiere niveles más altos de discrecionalidad y flexibilidad para todos los empleados; el reconocer los errores a tiempo y corregirlos rápidamente es crucial; los errores son experiencias para aprender y pueden servir para mejorar el desempeño en el largo plazo. La evaluación debe ser una función organizacional crítica, y se debe centrar no sólo en las medidas externas de eficacia sino también en su relación con los procesos internos. La retroalimentación, el análisis crítico y la necesidad de evaluar por resultados y la habilidad para definir cuáles deben ser esos resultados son preponderantes en la agenda de calidad de la organización.

Muchas organizaciones públicas han adoptado la Administración de Calidad Total:

• Los Estados Unidos es probablemente el país que más ha avanzado por la vía de la calidad; la mayoría de las agencias federales, muchos gobiernos estatales y un número considerable de gobiernos locales han adoptado los objetivos y métodos de calidad total. En el nivel del gobierno federal, el Federal Quality Institute supervisa y guía los esfuerzos de las agencias en forma individual; asimismo se han establecido premios anuales para aquellas organizaciones que logren el mejor récord. Por ejemplo, el ganador de 1993, el Naval Air Warfare Center, incluyó los siguientes logros en su aplicación:

 La tasa de entrega oportuna de sistemas y productos aeronáuticos mejoró del 85 al 99 por ciento.

 Se lograron mejoras en 120 procesos.

 Se lograron ahorros por 22 millones de dólares.

• En el Reino Unido, el gobierno del Primer Ministro Major apoyó formalmente el concepto y lo ha institucionalizado en el Citizen's Charter. Este Charter articula seis principios del servicio público:

1. Estándares: Establecer y publicar estándares explícitos en cada punto de prestación de servicios públicos.

2. Apertura: Difundir información acerca de los servicios y poner fin al anonimato de los empleados públicos.

3. Información: Facilitar el acceso pleno a la información necesaria.

4. Elección: Crear competencia para la prestación del servicio siempre que sea posible; fomentar la participación ciudadana tanto en el diseño del servicio como en su prestación.

5. No a la discriminación.

6. Respuesta: Conocimiento profundo de los procedimientos relacionados con la presentación de quejas pero también de las soluciones.

• La experiencia canadiense en cuanto a la ACT queda ampliamente demostrada por el premio anual para la administración innovadora establecido por el Instituto Canadiense de Administración Pública. Los gobiernos provinciales y municipales compiten con las organizaciones federales por este galardón.

La ACT y otros esfuerzos relacionados han cumplido una función importante en muchas organizaciones públicas, aportando una gran variedad de beneficios reales y esperados:

• Mejor comunicación, toma de decisiones y habilidad para resolver problemas. La ACT es contrario a los procesos de toma de decisiones rígidos, repetitivos y burocráticos. El análisis completo de la calidad total acerca de lo que hace la organización, de cómo lo hace y de cómo podría hacerlo mejor es un salto considerable comparado con los análisis incrementales anteriores. Más aún, la necesidad de concentrarse en la valoración externa del desempeño y de la calidad introduce una nueva dimensión al proceso de toma de decisiones en muchas organizaciones.

• Mejora de la participación y compromiso del empleado. En los procesos de calidad total, dentro de la organización todos los empleados participan en la identificación y solución de los problemas; aquellos que proveen el servicio ahora forman parte del grupo que determina lo que no funciona en él. El interés cada vez mayor que tiene el empleado dentro de la organización, propiciado por su amplia participación, no sólo producen sino que mejoran la calidad en la toma de decisiones y además aumentan el potencial para la ejecución efectiva de nuevos procesos y sistemas. El reconocimiento y los sistemas de recompensa que premian a los equipos de trabajo por sus esfuerzos refuerzan aún más este potencial. El compromiso y la participación cada vez mayores de los empleados promueven la flexibilidad dentro la organización, lo cual se traduce también en mejores relaciones dentro del entorno de trabajo y con aquellos a quienes la organización sirve.

• Mejora de la productividad. Debido en parte a que los empleados en todos los niveles organizativos participan ahora en el análisis de los problemas, muchas entidades que utilizan las técnicas de ACT reportan una reducción en la duplicación de esfuerzos y otras mejoras en la utilización de sus recursos. Es importante destacar, sin embargo, que la mayoría de las organizaciones capaces de realizar tales mejoras son aquéllas cuyas funciones son de alguna manera rutinarias o que como mínimo están sujetas a la repetición y a la simplificación. Es posible que otras clases de organizaciones, como las unidades de investigación y asesoría en materia de políticas, no sean tan susceptibles a las mejoras de la ACT o quizás no sean tan susceptibles a mejoras fácilmente medibles. Es más, a medida que decrece el consenso político acerca de la misión organizativa, disminuye también la capacidad de ponerse de acuerdo sobre medidas ampliamente aceptadas de calidad y éxito.

• Mejor comunicación dentro de la organización. El énfasis en tener canales de comunicación mejores y distintos es la piedra angular de la ACT. La participación en la recolección de información, en la identificación de problemas y en la búsqueda de soluciones en todos los niveles de la organización constituye un paso radical que se aleja de la comunicación jerárquica tradicional y de los patrones establecidos para la toma de decisiones. Reformas anteriores tales como el pago por desempeño se distinguieron por haber mejorado la comunicación entre gerentes y empleados. La ACT se concentra en mejorar la comunicación en toda la organización; los patrones y procesos de comunicación fundamentales, así como la tecnología que los apoya, han sido redefinidos de manera significativa.

Ingraham señala que a pesar de estos avances, las implicaciones de la ACT en las organizaciones públicas presentan algunas dificultades. Así, el éxito percibido en un cierto ámbito conduce regularmente a la duplicación de las reformas en entornos que usualmente son distintos .

Los siguientes puntos constituyen un resumen de apenas algunos de los problemas más importantes de la ACT en las organizaciones públicas:

• El ciudadano y el cliente. La ACT hace énfasis en el servicio al cliente y en su satisfacción. En el entorno público, esto tiene consecuencias en dos niveles cuando los servidores públicos comienzan a pensar acerca de aquellos a quienes sirven como “clientes” y no como “ciudadanos”. El concepto de “cliente” es atomístico, pues el cliente es soberano; en tanto, el ciudadano no es soberano, por algo que él o ella comparte con otros . A veces la satisfacción de los “clientes” individuales no suma algún tipo de bien público que satisfaga el interés general.

Para las organizaciones públicas el primer paso de identificar con certeza al cliente o los clientes es una tarea extremadamente problemática. Para muchas agencias y programas públicos existen múltiples clientes. Algunos son internos, otros son claramente clientes servidos por los programas, mientras que otros más son actores políticos y grupos de interés. Para ciertas clases de organizaciones públicas, como por ejemplo aquellas que participan en el análisis o asesoría de políticas, el concepto de “cliente” es aún más difuso.

Dijulio, Garvey y Kettl identifican cuatro dimensiones de la relación ciudadano cliente: los ciudadanos pueden ser receptores del servicio, socios en su suministro, observadores de su desempeño y por supuesto contribuyentes. La identificación del cliente se vuelve mucho más compleja y cada una de las dimensiones o papeles que juega el ciudadano implica una perspectiva de valor diferente desde la cual se debe evaluar la calidad del servicio o del producto. Es muy probable, por supuesto, que ninguna de estas perspectivas se halle aislada de las otras. La mezcla o superposición que ocurrirá obstruye tanto la definición del cliente como la del criterio que servirá como base para la evaluación de la calidad.

Como mínimo, cualquier ajuste potencial requiere espacio político y un acuerdo entre los líderes políticos de que tanto a la organización como a sus directivos se les garantizará la flexibilidad y discrecionalidad para sacar adelante iniciativas de calidad sin interferencias. En el peor de los casos, un énfasis político continuo en la respuesta jerárquica simplemente mina los procesos críticos de la ACT.

• La tensión entre la ACT, el redimensionamiento del gobierno y la supervivencia de la organización. En la actualidad muchos gobiernos tienen poco de donde escoger: deben hacer recortes, reinventar y mejorar la calidad todo al mismo tiempo. Existen tensiones obvias entre estas actividades; los problemas que surgen de las iniciativas de administración de calidad en este entorno merecen consideración. Existen dos principios de la ACT que requieren atención especial. En primer lugar, la ACT hace énfasis en la autoridad, la discreción y la flexibilidad para el empleado; explícitamente aprueba que se corran riesgos, que se premie al empleado por ello, y que se incorporen los probables fracasos en los procesos de aprendizaje de la organización. En segundo lugar, el acento en la evaluación externa aumenta el potencial de fracaso. En la competencia por recursos escasos, ni el correr riesgos ni el alto potencial de evaluación negativa son atributos positivos. Más aún, dentro de la organización la competencia causada por el redimensionamiento contradice la necesidad de confianza, comunidad y juego limpio en que hace énfasis la ACT.

• ¿Poseen las organizaciones públicas la cultura interna y los valores que apoyen el cambio en general a iniciativas de calidad en particular? Ingraham plantea dos temas de particular significación: las estructuras de la administración pública (sistemas de servicio civil) y el liderazgo en las organizaciones públicas. En un sentido amplio, el éxito o el fracaso de las iniciativas de calidad en una organización dependen de la existencia de una cultura organizativa y de un conjunto de valores que apoyen el cambio y que sean capaces de enfrentar la confusión inevitable que éste causa. A su vez, la creación y preservación de dicha cultura depende del apoyo de un liderazgo fuerte y creativo. ¿Proporcionan las calidades y características de las grandes organizaciones públicas estas bases? Por lo general aunque por supuesto con excepciones la respuesta es negativa.

Otra dimensión del problema está dada por la estructura y procesos de los sistemas de servicio civil dentro de cuyas restricciones operan muchas organizaciones públicas. Se hace énfasis en la estabilidad, la previsibilidad y la normalización, características éstas que contrastan con aquellas por las cuales aboga la ACT, a saber, flexibilidad, riesgo y discrecionalidad individual. Además, las culturas organizativas necesitarán cambiar significativamente, al tiempo que se requiere desarrollar nuevos niveles de aprendizaje organizacional. La capacidad para tolerar –y no promover– el riesgo es poco usual en cualquier circunstancia y menos en un entorno político en el cual el éxito de corto plazo es la meta y la comprensión plena de la organización poco común.

Los directivos políticos son los menos adecuados para el movimiento de calidad, por dos razones: por lo general carecen de la perspectiva de largo plazo necesaria para la ejecución exitosa de la ACT y usualmente no han sido seleccionados precisamen¬te por sus habilidades de liderazgo y/o administración. En aquellos países donde los esfuerzos de ACT no han recibido tanta aten¬ción como en los Estados Unidos, el papel que cumplen los líderes políticos y su relación con los esfuerzos de los altos directivos del servicio civil no se halla plenamente documentado. Los pocos documentos disponibles indican que poco se ha discutido el papel y las actividades desarrolladas en esta iniciativas por los líderes políticos y aquellos nombrados por su afiliación.

• ¿Cuáles son los mecanismos y procesos para asegurar la rendición de cuentas? La rendición de cuentas por parte de los empleados es una preocupación seria en todas las naciones modernas. Tradicionalmente había sido establecida mediante normas, reglamentos y leyes (como en los Estados Unidos), a través de dirección y control político (como en casos recientes en los Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá) y mediante las normas del servicio público superior (como en el Reino Unido, Canadá, Francia y Australia). La toma de cuentas por resultados ha estado ausente en la mayoría de los casos, si bien los esquemas de contrato para los ejecutivos con antigüedad en Nueva Zelanda y Australia constituyen un paso en esa dirección. Muchos de los mecanismos mencionados anteriormente están orientados a los altos niveles del servicio civil, o por lo menos a los gerenciales.

El diseño de nuevos mecanismos de rendición de cuentas que sean aceptables y satisfactorios para todas las partes involucradas es la tarea principal de la ACT en el sector público. Los representantes elegidos no están dispuestos a ceder su dirección y a transferir responsabilidades en aras de la flexibilidad ideal promulgada por la ACT. Los errores no se consideran precisamente como parte del proceso de aprendizaje dentro de un ambiente politizado.

Concentrarse en el servicio al cliente y hacer hincapié en la toma de cuentas externa plantean un dilema en todos los países para aquellas organizaciones que actualmente dependen fuertemente de la contratación externa de prestación de servicios y otras funciones. En este sentido, ni el seguimiento a la calidad y a la satisfacción, ni los mecanismos alternos de rendición de cuentas han sido tratados adecuadamente.

• ¿Cómo se define la equidad en el nuevo contexto? Las implicaciones de la potenciación tanto de los empleados de bajo nivel como de los clientes de la organización constituyen un aspecto todavía por explorar. Y tampoco se han abor¬dado los aspectos relativos al “cliente involuntario”, aquel receptor del servicio que no cuenta con alternativas de servicio o ayuda, o aquel que no quiere verse asociado con la organización pero se ve obligado a hacerlo por ley o por mandato de los procedimientos normativos. En estos escenarios estarían involucrados dos grupos muy diferentes de ciudadanos: los sectores menos favorecidos y los empresarios u otros grupos con una capacidad de acción política bien establecida.

El interrogante acerca de hasta dónde se pueden abrir las fronteras de las organizaciones públicas para permitir a los ciudadanos el acceso equitativo según lo prescribe la ACT presenta otro tipo de problemas. Aquí el intercambio entre ciudadano y cliente se da siempre en el lenguaje y los procesos de la burocracia. En los términos de la ACT, este intercambio se tendría que dar siempre en el lenguaje y el criterio evaluador del ciudadano.

• ¿Cómo se determina el éxito de la Administración de Calidad Total? Si todos los problemas anteriormente descritos pudieran resolverse, ¿cómo se evaluaría la eficacia de la ACT? Más específicamente ¿qué posibilidades tiene un esfuerzo de evaluación? La evaluación de la ACT abarca todos estos problemas y añade otros: ¿Se evaluarán los esfuerzos según sus resultados y efectos de largo o corto plazo? ¿Cuál es realmente el período apropiado de análisis? La experiencia del sector privado en materia de cambios y reestructuraciones en las organizaciones sugiere que se requiere un período de cinco a siete años para que el cambio realmente se materialice. ¿Se pueden dar el lujo las organizaciones públicas de tomarse todo ese tiempo? ¿Se debe juzgar el esfuerzo según el criterio interno o externo? La respuesta es afirmativa en ambos casos, pero el problema para las agencias públicas es que los criterios internos y externos pueden crear conflictos importantes, como también diferentes niveles de cambio.

La dificultad en todo esto estriba en que la falta de claridad inicial sobre lo que se supone que la reforma debe alcanzar de manera efectiva desgasta los esfuerzos para determinar si ésta fue un éxito o no. Aprender del pasado y de las experiencias de otros gobiernos es difícil porque las enseñanzas no son claras. Si no se puede saber si una reforma fue un éxito o un fracaso, mucho menos se sabrá por qué. El ciclo de una reforma y la búsqueda constante de soluciones se refuerzan.

En el caso de la Administración de Calidad Total, así como en el de muchas reformas administrativas precedentes, la discusión sobre su utilidad para las organizaciones públicas ha avanzado sin que se le preste atención a su impacto más amplio sobre la gobernabilidad. Cada vez está más claro que ninguna reforma de administración pública es o puede ser simplemente técnica o administrativa, pero sí debe estar inevitable e invariablemente relacionada con la calidad del gobierno y con la relación entre las instituciones gubernamentales y los ciudadanos a quienes éstas sirven.

Crear calidad dentro de una organización es casi como crear la capacidad, el compromiso y la voluntad de realizar el trabajo necesario. También se trata de crear el espacio político que permita la implantación de cambios positivos. La Administración de Calidad Total y las organizaciones redefinidas que ésta respalda pueden hacer una contribución importante a la creación de organizaciones públicas de mejor calidad; pero solamente una contribución. Por sí sola, la ACT no solucionará los problemas que enfrentan las organizaciones públicas en prácticamente todas y cada una de las naciones modernas. La creación de servicios civiles con la capacidad de ser creativos, negociar acuerdos, educar, iniciar y manejar cambios requiere liderazgo político, voluntad y apoyo, así como liderazgo organizacional y una gestión más eficaz.