3.2. Surgimiento de APEC

El acuerdo de los gobiernos para formar APEC ocurrió, de acuerdo con lo que escribe Crone (1993) después de que la posición hegemónica de EE.UU. en la región había sido borrada por otras economías (primero por Japón y luego por los NIC’S,). El declinar de la hegemonía de EE.UU. en los ochentas, coincidía con el fin de la Guerra Fría. Hasta mediados de los años 80’s, la Unión Soviética mantuvo su hostilidad hacia las instituciones económicas regionales en el Pacifico, argumentando que eran una variable de la alianza estratégica anti-soviética en la región. Sin embargo, la visión soviética de la cooperación económica de Asia Pacifico cambió dramáticamente cuando Gorbachev, proclamó que la Unión Soviética también era un país asiático y del Pacifico, expresando su interés por la participación en las instituciones económicas regionales.

Ante esta actitud PECC admitió un observador soviético para su V Conferencia, que se efectuó en Vancouver en noviembre de 1985. El discurso de Gorbachev fue un reconocimiento de que la guerra fría en el Pacifico había sido benéfica y que EE.UU. había ganado.

Según Ravenhill (2001) económicamente EE.UU. cada vez se portó más como hegemonía en decline buscando proteger su mercado nacional porque sus exportaciones perdieron competitividad en la primera mitad de los 80’s. Pero en la dimensión estratégica, cabe recordar que ANSEA siempre se mantuvo renuente a la creación de una institución económica regional. Una de las principales causas de esta postura de ANSEA fue el temor de ser excluidos, y que esta división del Pacifico tuviera inevitablemente fines estratégicos. Los desarrollos estratégicos fortalecieron la posición dominante de EE.UU.. Y tuvieron importantes consecuencias para los prospectos de la colaboración intergubernamental en el Pacífico.

Los simpatizantes de la colaboración económica regional en Asia-Pacifico vieron este proceso al servicio de propósitos estratégicos y políticos más amplios; un replanteamiento del optimismo en la colaboración en los asuntos técnicos y económicos reduciría los riesgos de conflicto entre estados, pero al mismo tiempo consideraron que una organización económica regional transpacífica podría tener el potencial no solo de ayudar a disminuir los conflictos entre EE.UU. y Asia Pacifico sino también para sostener los intereses estratégicos de Estados Unidos en la región (Singh, 1996).

El principal antecedente de APEC fue el interés del Sudeste asiático de crear un Foro de Cooperación Económica del Sudeste Asiático . A partir de 1989 APEC se enfocó principalmente al intercambio de visiones e iniciativas de Cooperación y Desarrollo. A lo largo de su historia siempre ha sostenido como principio teórico el Regionalismo Abierto del proceso de integración.

Cuando Bob Hawke, Primer Ministro de Australia tomó la iniciativa –en enero de 1989, en Seúl- para crear APEC, se culminaba el establecimiento de la cooperación económica de Asia Pacífico. Los economistas Hugh Patrick y Peter Drysdale habían refinado este concepto en 1979 en un reporte que dirigieron al Congreso de Servicio e Investigación del subcomité de Relaciones Exteriores de Australia. Para ellos una institución regional para el Asia Pacifico debería operar de manera diferente a la de los foros globales existentes:

Debe buscar modos para construir confianza mutua, encontrar un sustituto para el poder hegemónico, diseñar mecanismos para hacer que los países estén concientes de los límites para sus metas macroeconómicas, concientes también de sus políticas macroeconómicas sobre otros países, evitar el exceso de crecimiento basado en la exportación, enfrentar los problemas cíclicos y estructurales, mejorar el funcionamiento del ritmo de la tasa de mercado de intercambio, promover el comercio internacional e incluir proteccionismo, poner límites a los esfuerzos de promoción y control de exportaciones, y diseñar un sistema para reducir las fluctuaciones de los precios de los artículos […] (Ravenhill, 2001; 42).

De esta manera, APEC representa un esquema de asociación regional, como reacción ante el escenario internacional que regía tras el término de la Guerra Fría. Responde a dos fenómenos principales: la compleja interdependencia existente en el Pacífico Asiático y los obstáculos que habia enfrentado la liberalización de la economía mundial. En cuanto al primer aspecto, APEC creó un espacio institucional de consultas y negociaciones periódicamente programadas, dentro del cual se regulan las diferencias que resultan de la integración productiva y financiera desarrollada en el Este asiático como también, las que se originan entre esas economías y los EE.UU..

En el segundo aspecto, APEC reflejó el esfuerzo de asiáticos y norteamericanos de superar los obstáculos que impedían una conclusión exitosa de la Ronda de Uruguay del GATT. En un primer momento sirvió para que EE.UU. y los gobiernos asiáticos acercaran posiciones en relación a los temas más conflictivos de la Ronda de Uruguay, como las reglas de origen y los subsidios agrícolas. Además fue una respuesta a la intensificación de la integración europea y evidencia de la desconfianza asiática hacia el nuevo regionalismo Norteamericano (APEC’s Alert, 1997).

Hasta ahora, la tendencia de APEC ha sido la de volverse más compleja en su estructura, asunto en el que no se profundizará por no relacionarse directamente con el tema de estudio.

De esta forma y a modo de síntesis hay que decir que APEC surgió básicamente bajo el liderazgo intelectual de Australia y Japón y la participación activa de empresarios de la región. Aunque el liderazgo intelectual no fue suficiente para su creación, el ímpetu para el establecimiento de una agrupación intergubernamental sólo se originó cuando los gobiernos hicieron suya la idea y empezaron a comprometer recursos significativos para trabajar por su realización. En este contexto, sin el interés estratégico y geopolítico de Australia es poco probable que APEC se hubiera materializado, pues como bien señala Silvia Ostra (1998; 79) ‘APEC podría discutiblemente ser llamado un triunfo de la política exterior australiana’’.

En teoría APEC difiere sustantivamente de las formas tradicionales de regionalismo y reconoce las ventajas de la diversidad como un elemento para fortalecer los nexos entre sus miembros, cuyos acuerdos son consistentes a los trabajos que se desarrollen en el marco de la OMC . El Regionalismo Abierto de APEC -la práctica de hacer concesiones comerciales disponibles para países miembros y no miembros por igual – es único entre los diversos acuerdos económicos regionales en la economía global, que se inspira en la teoría del libre comercio internacional, la cual sostiene como norma que el comercio y la economía mundial de bajas barreras comerciales garantizan más beneficios a aquellos socios comerciales que participan en un intercambio de carácter formal y organizado. El intercambio comercial entre los miembros de APEC es muy alto especialmente a partir de 1995, rebasando el 70% del total de sus exportaciones de acuerdo con los datos obtenidos a partir de la información estadística del Informe 2002 de la OMC.

Hay que retomar lo referente a que APEC teóricamente se opone a todo tipo de regionalismo discriminatorio, está orientado a contrarrestar la amenaza que representa la división del mundo en tres grandes bloques. Una lectura crítica del Regionalismo Abierto que inspira al APEC sugiere que los dos términos y que lo definen pueden entrar en contradicción, el segundo informe del Grupo de Personas Eminentes (publicado en Bogor, Indonesia en 1994) sugirió que en toda liberalización acordada en APEC debe procederse de manera que sea consistente con el principio de Regionalismo Abierto. El documento base de APEC establece que el proceso de liberalización tendría que ejecutarse en cuatro partes no excluyentes: 1) liberalización unilateral; 2) compromiso de extender la reducción de las barreras a terceros países; 3) extensión de la liberalización regional a terceros países sobre una base de reciprocidad, hasta que se instrumentara la liberalización internamente fundada en el principio de NMF; y 4) reconocimiento de que cualquier miembro de la APEC puede extender la liberalización que haya acordado en ese marco a terceros países, sea en forma condicional o incondicional.

Evidentemente una reducción arancelaria otorgada dentro de APEC no puede ser extendida en forma condicional a un país no miembro, aunque sí de la OMC. Al institucionalizarse APEC (Seattle, 1993) como foro de negociaciones comerciales en el ámbito regional, las contradicciones del Regionalismo Abierto se hacen más transparentes y notorias.

La aceptación de negociaciones parciales por sectores concertada en la Cuarta Conferencia (Filipinas, 1996) constituyó un cambio en el enfoque negociador y modificó uno de los principios fundamentales de APEC: la liberalización unilateral, concertada y voluntaria que se aplica entre sus miembros debe efectuarse sobre la base de una cobertura integral de todos los bienes y servicios.

Desde su nacimiento, APEC ha trabajado para reducir las barreras comerciales en la región de Asia Pacífico, creando eficientes economías domésticas e incrementando las exportaciones. Claves en este proceso son las llamadas Metas de Bogor: comercio e inversiones abiertas y libres en el 2010 para las economías industrializadas, y en el 2020 para las economías en desarrollo.

Aunque al principio hubo intentos para formalizar acuerdos de libre comercio, los miembros de ANSEA se opusieron, logrando se descartara la posibilidad de que el APEC fuese un bloque comercial; en cambio, se estableció un sistema de colaboración abierta y flexible a favorable a la liberalización del comercio y de las inversiones, sin excluir de los posibles beneficios a países ajenos al APEC, identificando sectores de cooperación económica tales como energía, medio ambiente, pesca, turismo, transporte y telecomunicaciones.

En el contexto de la globalización mundial del mercado, el APEC como regionalismo abierto enfrenta problemas de integración con otras economías no-miembros, y tiene problemas institucionales con el TLCAN y otros regionalismos en el mundo. Hoy en día, los principales Acuerdos Sub–Regionales Comerciales que existen dentro de APEC son: Cooperación Económica Cercana de Australia -Nueva Zelanda (CER), y Área de Libre Comercio de ANSEA (AFTA) cuyo objetivo es la liberalización económica del área, abriendo el mercado del ANSEA al TLCAN, convocando a nivelar el crecimiento para expandir el comercio y la inversión de sus tres países miembros.

En 1989 se estableció el APEC como mecanismo con sistemas de dialogo entre un grupo de naciones o territorios, denominados “economías”, cuyas características comunes eran tres. Primero estar situadas geográficamente en el Pacifico; segundo no ser economías dependientes entre ellas; y tercero poseer un alto nivel de desarrollo, o gozar de un crecimiento económico acelerado. Estas 12 economías ampliadas a 15, se proponían la liberación generalizada del comercio y de las inversiones, para lo cual respaldarían el desenlace de las negociaciones de la Ronda Uruguay que se efectuaban en Ginebra. Manteniendo un dialogo sistemático entre ellas, conducente a la adopción de consensos para eliminar las barreras al comercio y a las inversiones, alentando la cooperación económica. Se adoptó la tesis de que la supresión de barreras se haría siguiendo los principios del GATT, al aplicar la cláusula de nación mas favorecida, la liberación formulada quedó abierta a terceros países. En otras palabras, la función del APEC quedo acotada como foro de dialogos y de consensos, en vez de ser el grupo de negociación formal que, con un calendario especifico y la adopción de compromisos obligatorios, hubiera liberado los flujos comerciales o financieros intragrupales.

Por el tamaño de su economía, y amplia cobertura de sectores el TLCAN es un Acuerdo Comercial Sub-Regional para APEC, con vigencia desde 1994 (posterior al APEC iniciado en 1989), APEC no tiene la condición de vigilancia como observador para el TLCAN. El TLCAN sí tiene gran influencia sobre APEC debido a un proyecto de expansión que incluiría a todas las economías nacionalistas de Latino América y del Caribe (exceptuando a Cuba) para crear el Área de libre Comercio de las Américas (ALCA) propuesto inicialmente para el 2005 y no concretizado.

En suma, se estableció un mecanismo o sistema de dialogo entre un grupo de naciones o territorios, denominados “economías”, cuya característica en común es estar situados en el pacifico, tener una fuerte independencia económica entre ellos, poseer un alto nivel de desarrollo o gozar de un crecimiento económico acelerado. Estas 12 economías ampliadas a 15, se proponían coadyuvar a la liberación generalizada del comercio y de las inversiones, para lo cual respaldarían (y ayudarían a destrabar) las negociaciones de la Ronda Uruguay que se efectuaban en Ginebra, y mantendrían un dialogo sistemático entre ellas que condujera a la adopción de consensos para eliminar las barreras al comercio y las inversiones y alentar la cooperación económica. Como se adopto la tesis de que tal supresión de barreras se haría, en lo posible, siguiendo los principios del GATT, entonces, merced a la aplicación de la cláusula de nación mas favorecida, la liberación que se proponía quedaba abierta a terceros países. En otras palabras la función del APEC quedo acotada a la de actuar como foro de dialogo y de consensos, en vez de cómo un grupo de negociación formal que, de acuerdo con un calendario especifico y mediante la adopción de compromisos obligatorios, hubiera tenido como tarea la de liberar los flujos comerciales o financieros intragrupales.

Otro desarrollo importante propiciado por APEC, especialmente desde 1998, es el surgimiento de nuevos Acuerdos Comerciales Sub-Regionales y Acuerdos Comerciales Bilaterales en la región APEC. Legítimamente, países como Japón, Corea del Sur y China, buscaron su liberalización comercial en el campo de las negociaciones multilaterales con bases no preferenciales ni discriminatorias de PMF (países más favorecidos) en la OMC o en APEC. Estos países han estado ahora en negociaciones o estudiando propuestas de Áreas de Libre Comercio entre sí o con otras economías en la región. Algunas áreas de libre comercio sugeridas, estudiadas o implementadas en algunos casos dentro de los miembros APEC abarcan toda la región del Pacífico, conectando al Hemisferio Occidental con Asia.

El periódico de la Red de Evaluación Internacional de APEC (APIAN), reconoce que las visiones sobre los Acuerdos Comerciales Sub-Regionales en la zona APEC pueden ser múltiples. Algunos países lanzan negociaciones de Acuerdos Comerciales regionales para expandir el acceso al mercado o para convertirse en un punto de inversión más atractivo. Como se ha señalado, los Acuerdos Comerciales Sub-Regionales pueden servir para solidificar las relaciones comerciales con países cercanos o para diversificar la dirección del comercio o la producción con países distantes. Los Acuerdos Comerciales Regionales de la “nueva era” deben controlar la tecnología de la información al implementar las normas globales en los estándares de competitividad.

No obstante, los acuerdos comerciales regionales pueden obstaculizar un crecimiento equitativo hacia la globalización. Un Acuerdo Comercial Regional conlleva riesgos para la economía internacional y también para los países firmantes. Durante negociaciones prolongadas, los gobiernos pueden usar como instrumento de negociación su renuncia a la liberalización unilateral. Las inconsistencias y complejidades en los Acuerdos Regionales Comerciales (espacialmente con respecto a las Reglas de Origen) pueden llegar a ser cargas para las empresas nacionales, distorsionar patrones de inversión y comercio internacional, e impedir el logro transnacional del potencial económico de la región. Además, los países ajenos al Acuerdo pueden beneficiarse o perjudicarse por la desviación comercial en las negociaciones. En el peor de los casos, los bloques transnacionales de los antagonistas comerciales pueden entrar en conflicto peligroso de rivalidad comercial internacionalizada. Cuando se consideran aceptadas por los otros organismos internacionales de control monetario y comercial las funciones de APEC como un paraguas para sostener los acuerdos comerciales sub-regionales en la región, el principio de APEC tiene que ser reforzado por sus miembros con la firma de TLC’s con otras naciones.

Expuesta la parte referente a los antecedentes del APEC, y analizadas sus principales características, a continuación se hace un breve estudio sobre el papel que se ha desempeñado por los gobiernos de las economías miembro para demostrar los cambios suscitados al interior de APEC a partir de la conformación del TLCAN.