CAPÍTULO V: LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE ANDALUCÍA

En los últimos años se aprecian cambios en las modalidades de turismo de interior. Sus grandes expectativas de crecimiento motivan una preocupación equivalente respecto a sus consecuencias ambientales, económicas y sociales.

El medio ambiente tiene un enorme papel en esta actividad económica, dado que constituye su seña de identidad y objeto de atracción por parte de los visitantes. Sin embargo, el impacto de estas visitas puede dar lugar a fricciones entre los stakes-holders implicados en la explotación, disfrute o conservación de estos recursos naturales.

Como veremos, el proyecto necesita ubicarse en unos espacios naturales que en bastantes ocasiones se ven sometidos a presiones, derivadas por la apropiación de competencias entre las diferentes administraciones públicas.

En Andalucía se encuentra una amplia muestra de ecosistemas, resultado de la evolución natural y de la forma de aprovechar los recursos por parte de los seres humanos que han poblado y pueblan su territorio. Se las considera como una de las regiones más ricas y mejor conservadas de Europa. Hoy en día, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 95/2003, de 8 de abril (BOJA núm. 79, de 28/04/2003), la Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía (RENPA)

"Se configura como un sistema integrado y unitario de todos los espacios naturales ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía que gocen de un régimen especial de protección en virtud de normativa autonómica, estatal y comunitaria o convenios y normativas internacionales".

La RENPA está integrada por 242 espacios que, en conjunto, abarcan una superficie del orden de 2,8 millones de hectáreas, de las que 2,7 millones son terrestres (lo que representa aproximadamente el 30,5% de la superficie de Andalucía) y el resto son marítimas. Es la red más importante en superficie y en número de espacios protegidos de la Unión Europea, encontrándose en ella los ecosistemas más representativos de Andalucía. La distribución de las categorías, figuras o designaciones de protección, recaídas en los espacios integrantes de la RENPA, es como sigue:

Espacios Naturales Protegidos: 2 Parques Nacionales, 24 Parques Naturales. A ello se añaden 21 Parques Periurbanos, 32 Parajes Naturales, 2 Paisajes Protegidos, 37 Monumentos Naturales, 28 Reservas Naturales y 5 Reservas Naturales Concertadas.

Espacios Protegidos Red Natura 2000: 195 Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) y 63 Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), según la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Otras figuras de protección de espacios: 9 Reservas de la Biosfera (MaB, UNESCO), 20 Sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional (Convenio Ramsar), 4 Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo -ZEPIM (Convenio de Barcelona), 2 Geoparques (UNESCO) y 1 Patrimonio de la Humanidad (UNESCO).

Así pues, Andalucía cuenta actualmente con 153 Espacios Naturales Protegidos: 151 con las categorías de protección referidas y 2 ZEPA (“Alto Guadiato”, en Córdoba y “Campiñas de Sevilla”, en Sevilla) que, en conjunto, abarcan casi 1,8 millones de hectáreas, lo que supone más del 20% de la superficie de Andalucía y del orden del 30% del total de la superficie protegida del Estado español.

La distribución de los espacios integrantes de la RENPA puede observarse en el siguiente mapa:

Andalucía no es ajena a tensiones medioambientales. Desde su nacimiento como autonomía ha prestado una atención preferente en la preservación de su enorme stock de espacios naturales (Flores 2008: 239). Fruto de esta filosofía, instituyó la Agencia de Medio Ambiente (AMA) como órgano autónomo competente en la materia y promulgó leyes para la misma. La más importante es sin duda la Ley 2/89, de 18 de Julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía. Con ella se confirma la política de preservación de los grandes ámbitos rurales que ya existían. Se establece un marco legal, ampliando la zonificación hasta un 21% de la superficie de la Comunidad. Si bien se parte de una voluntad de aunar desarrollo y conservación del medio las políticas de la diferentes Consejerías han tendido a posturas maximalistas. Y con ello poco ha ayudado a apoyar a las otros componentes del Desarrollo sostenible.

En la Ley de Inventario de Espacios Naturales Protegidos aparece la figura del Parque Natural (P.N.). Estos nacen como auténticos laboratorios del ecodesarrollo. El problema es que en su desarrollo se ha obviado en gran medida el componente económico. Así, nos encontramos con comarcas enteras con un aceptable estado de conservación, paralelo a su estancamiento económico.

Para regular cada formato tanto la ley estatal como la andaluza prevén unos instrumentos de planificación bien definidos, como son: el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), el Plan de Desarrollo Integral (PDI) y el Plan de Fomento. Estos dos últimos se unifican actualmente en el Plan de Desarrollo Sostenible (PDS).

Si bien el alcance e implementación de los primeros y últimos ha sido muy diferentes. En la medida que lo ha hecho la confusión ha surgido entre normativas de protección de la Administración Autonómica y de las locales, debido a que las normas de suelo urbano y urbanizable son de su competencia. Todo ello ha dado lugar a un gran malestar entre los habitantes y emprendedores en estas zonas protegidas, al ver limitadas en gran medida sus actuaciones por el excesivo celo y morosidad administrativas de las instituciones encargadas de la protección de estos P.N.

Como señalan Corraliza et al., (2002: 9) la gestión de los espacios naturales protegidos se basa en una normativa que, lamentablemente con excesiva frecuencia implica una serie de conflictos y disfunciones, derivados de dilemas que disminuyen o alteran las políticas públicas ejercidas por todos los implicados. En este sentido E. Zube (1995) op.cit. 9: 18) encuentra como paradoja que:

“Las poblaciones locales han considerado los parques como una maldición y una bendición al mismo tiempo”

El siguiente cuadro recoge de forma muy sucinta esta dialéctica:

Ilustración V.2. Vectores de conflictos más frecuentes en PN.

Fuente: Corraliza et al., (2002: 9)

De estas podemos derivar varias implicaciones:

Los espacios vírgenes como tal no existen en Andalucía. El caso de la dehesa andaluza es el más palpable de todos. Esto resta virtualidad a estrategias conservacionistas basadas en aislar estos espacios.

Es cierto que deben crearse instrumentos para controlar el impacto de la presencia humana en relación con los recursos naturales. La actividad gestora debe descansar en técnicos no foráneos o urbanitas, que conozcan el territorio.

Así mismo también se debe proteger las actividades que han permitido la trama hombre – monte como factor de simbiosis favorable a ambos.

Se deben promocionar conductas pro ambientales positivas entre los visitantes.

Se deben promocionar las conductas pro ambientales positivas entre los lugareños de identificación con el territorio y su deseo de permanencia en él.

Debe existir un árbitro capaz de dirimir en los conflictos multiusuarios de los diferentes grupos de presión. Su labor debe ser neutra y alejada de criterios políticos mediante tres instrumentos básicos: información, mediación y compensación.

La mayoría de los espacios protegidos en Andalucía y en general en Europa están bajo una gran presión. Esta solo puede conducirse a través de una gestión compartida (UICN, 1994). El enfoque de gestión debe ser múltiple, tantos como sus grupos de intereses implicados. (Europarc España 2002, en op.cit. 9: 18).

La incorporación masiva del uso público recreativo es una tendencia imparable. Esta responde a una necesidad social de acercamiento a la naturaleza en el contexto de una sociedad post-industrial y del ocio. A esta responden muchas iniciativas emprendedoras surgidas desde la población residente. Con iniciativas no solo turísticas sino también interpretativas y de educación ambiental, valorizando su patrimonio y garantizando al mismo tiempo su conservación.

Los P.N. no disponen de los medios para atender esas demandas y el cuasi-monopolio que mantiene EGMASA sobre las actividades alojativas y recreativas supone un gran freno a este movimiento. Y si bien se ha recorrido un largo trecho en dotación de infraestructuras para la recepción y encauzamiento de los visitantes estas continúan siendo muy insuficientes.

En general en Andalucía la búsqueda de homologaciones y certificaciones a toda costa ha propiciado la asunción de figuras escasamente útiles como han sido las Cartas Europeas de Turismo Sostenible en los Espacios Protegidos (CETS). La filosofía maximalista de la Junta de Andalucía promete extender este instrumento a los 21 P.N. de Andalucía sin haber reflexionado sobre sus potencialidades y capacidades reales.

La carta compromete a los firmantes a llevar a la práctica una estrategia local estratégica y bien planificada durante cinco años. En pos de un desarrollo sostenible, basado en la coparticipación. Sin embargo, esto choca con la falta de ambición de la mayoría de los actores locales por vincularse a una modalidad de turismo que presenta cortapisas y excesivos controles de calidad. Por ello su aplicabilidad es ciertamente muy cuestionable al ser una medida top-down y no de DRT.

Tenemos como contraste los sistemas técnicos de calidad de uso público en ENP. Si bien ECOTONO , como empresa adjudicataria de la ejecución de este y del anterior programa CETS ha tratado de crear un documento común la subjetividad de los agentes impide una gestión eficiente de esta iniciativa.

Siguiendo (op.cit 9: 121) una filosofía tendente a una gestión medioambiental vinculada a las necesidades de uso público cabe proponer los siguientes principios, en algún caso modificados por mi propia reflexión:

1. Coparticipación: Las líneas de actuación deben ajustarse a la planificación de los actores territoriales, antes que someterse a las previsiones de los planes de ordenación y gestión, que deben adaptarse a estos, partiendo desde una filosofía bottom-up.

2. Planificación ex – ante, durante y ex – post.

3. No-aislacionismo de los ENP.

4. Subsidiariedad y globalidad territorial.

5. Economía y ecología en impulso mutuo.

6. Rentabilidad desde la sostenibilidad, a priori.

7. Calidad subjetiva y concertada, participativa, sin homologaciones externas.

La responsabilidad en el marco de conservación de los ENP debe ser de árbitro entre las partes, tratando de aunar consensos y trasladar estos a instancias superiores. No al contrario como hasta el momento. Todo ello debe desembocar en relaciones cortas, integradoras, fácilmente mensurables y continuamente evaluadas en búsqueda permanente de la calidad.

La situación social de los P.N. es un importante laboratorio no solo para la implantación de estrategias de Desarrollo sostenibles. También de problemas en el solapamiento y conflicto de competencia (competitividad) por las competencias (funciones) (Ramos et al. 2001: 402) entre diferentes entes administrativos y civiles.

La falta de información sobre los instrumentos de gestión y sus consecuencias en las actividades cotidianas de los residentes ha dado lugar a actitudes polarizadas y contrarias a su gestión. Las estrategias de implantación dirigistas han ocasionado un déficit de legitimidad que no es capaz de ser cerrado por las administraciones encargadas de su gestión.

Las presiones de la sociedad civil están desplazando a los P.N. como un conjunto cerrado institucional a polos muy localizados: O bien se están desvirtuando la figura, convirtiéndose en meros parques periurbanos por presión del uso público o bien se convierten en Parques nacionales o Reservas integrales. (En op.cit. 9: 239).

El equilibrio que se pretende mediante el desarrollo sostenible de los PN no ha conseguido alcanzar buenas plasmaciones. Las figuras de P.N. en muchos casos se han utilizado como sucedáneo de Parque Nacional en el ámbito regional. Por otra parte se ha dado una extensificación rápida y sin excesiva planificación de los 21 existente, acogiéndolos a iniciativas de Turismo Sostenible de dudosa utilidad.

La falta de refrendo social en la creación de los instrumentos de planificación y un enfoque demasiado unidimensional y conservacionista los han convertido en instrumentos de las políticas públicas de ciertas Consejerías, generando un “despotismo ilustrado” a través de Planes, interfiriendo en el devenir de sus residentes.

Para obtener una salida a esta situación se debe confirmar la admisión en una figura de protección como “Áreas Protegidas con recursos Manejados” o de categoría VI según la clasificación de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN).

Las figuras de los PORN no deberían redactarse con posterioridad a las declaraciones sino antes, para servirles de apoyo. Primero se debe planificar y ordenar y tras ello establecer los límites y la zonificación que le corresponde. La falta de transparencia en este y otros procesos como la Red Natura 2000 han derivado en una opacidad muy palpable por la opinión ciudadana, recrudeciendo los conflictos larvados ya existentes.

Como hemos visto en este capítulo sorprende como la falta de receptividad y de estructuras participativas, de información y comunicación sobre las posibilidades de explotación, vinculación y compensación en la gestión de los P.N. de Andalucía impiden alcanzar un modelo de desarrollo sostenible, basado en la coparticipación.

A su vez, la falta de ambición de la mayoría de los actores locales por vincularse a modalidades de turismo sostenible, que presenta cortapisas y excesivos controles de calidad refuerzan los obstáculos de percepción de sus habitantes.

Los residentes se sienten muchas veces tratados con falta de equidad, contemplando la gestión externa y descendente como una amenaza. Iniciar negocios en un P.N., o en sus zonas limítrofes supone un riesgo y un factor de incertidumbre. Existe una marcada desconfianza, propia de los ambientes rurales a iniciativas exógenas impuestas por gestores ajenos a sus propios intereses. Y con ello una clara sensación de pérdida de control sobre la gestión de recursos, en un periodo de valorización creciente de estos.

Los P.N. son un potente recurso. En el proyecto se han presentado obstáculos administrativos vinculados a la ubicación de las fincas integradas en el proyecto. Sin embargo, veremos como el proyecto ha sabido vehicular estas presiones, con mucha paciencia, imprescindible cuando factores de interés se convierten en los dominantes.