IV. LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN

1. UNA APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL

Según ya hemos señalado, una de las características de la "aldea global", según la ya clásica expresión utilizada por Lester Brown es la conformación de espacios integrados de diverso grado de profundidad y compromiso. El paradigma de esta tendencia "centrípeta" de la globalización es hoy la Unión Europea. En efecto, la integración ocupa un lugar destacado en la agenda política de los Estados y es considerada por un número relevante de autores como el fenómeno internacional de mayor importancia de cara al siglo XXI.

En este sentido, se suele señalar que estos bloques regionales comparten en la actualidad un rol protagónico con los Estados nacionales en el escenario de las relaciones internacionales. El dato de la cooperación que conlleva este fenómeno ha permitido a idealistas o liberales transnacionalistas demostrar con ejemplos concretos sus teorías. Y pese a que los teóricos del realismo continúan sosteniendo el papel central de los Estados, incluso ellos han reconocido en sus versiones más modernas y moderadas un lugar a estos nuevos actores. En efecto, al menos desde la posguerra fría, tanto para unos como para otros, los procesos de integración regional forman parte de sus respectivas agendas de investigación, aún cuando cada teoría de las relaciones internacionales pone el acento en diversos matices.

En suma, los esquemas de integración regional afectan, condicionan el comportamiento de los Estados y de otros actores de la escena internacional, así como al propio sistema internacional.

A. ¿En qué consiste la integración regional?

A la pregunta ¿qué es la integración?, las respuestas son múltiples. Etimológicamente, "integrar" significa hacer un todo o conjunto con partes diversas, contribuir a formar un todo o conjunto.

Desde una perspectiva económica "integrar" significa configurar un espacio económico ampliado respecto de la unidad económica tradicional, el Estado - Nación. En la práctica, implicará la eliminación de barreras comerciales entre los socios del bloque regional.

Por su parte, Barbé identifica al menos tres visiones distintas de la integración regional. En primer lugar, una mirada jurídico – institucional se concentra en el estudio de las organizaciones internacionales de integración. Así, Díez de Velasco, las define como aquellas en las que “se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes, que se caracteriza por suponer la atribución de poderes del mismo tipo de los que resultan de las funciones superiores de un Estado a unos órganos independientes de los Estados, y por la posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar formados por representantes gubernamentales (y no por unanimidad como en las Organizaciones tradicionales), al tiempo que las decisiones que adopten podrán tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales”.

Un segundo enfoque pone de relieve la dimensión política de la integración. Y en este sentido, autores como Ernst Hass definen a la integración política como un proceso a través del cual los actores políticos transferirían su lealtad y sus expectativas hacia una nueva autoridad o comunidad superpuesta a las existentes, es decir, a los propios Estados nacionales. Existiría, así, una identidad común.

Y finalmente, Barbé hace referencia a una tercera visión, cuyo autor principal es Karl Deutsch, que aborda la integración a partir de la noción de “comunidad de seguridad”. Desde esta perspectiva, en un mundo integrado en una comunidad de seguridad, no habría guerras, las disputas se resolverían por otras vías y se conformaría una “zona de paz”.

De las diversas definiciones, podemos apreciar que la integración regional como fenómeno tiene diversas dimensiones, vinculadas a los objetivos propuestos por cada esquema de integración: Económico - comercial; Político - estratégica; Social; Jurídica - Institucional. Es decir, nos encontramos ante un fenómeno pluridimensional, multifacético y que como tal requiere de una aproximación interdisciplinaria.

En síntesis, más allá de las teorías y múltiples enfoques, lo cierto es que los esquemas de integración regional en sus diversas facetas y grados son una realidad que debe ser objeto de detenido análisis. Estudiemos, entonces, algunos de sus aspectos fundamentales.

B. El sistema multilateral y los regionalismos

Como sabemos, en 1944 se erigió en Bretton Woods el nuevo orden económico mundial sobre tres grandes instituciones: el Fondo Monetario Internacional (para velar por la estabilidad de los tipos de cambio), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), hoy conocido como el Banco Mundial (para fomentar el desarrollo del Tercer Mundo y la reconstrucción de los países occidentales devastados por la Guerra) y la Organización Internacional del Comercio (para coordinar las políticas comerciales, y brindar un foro para la resolución de las controversias de la misma índole). La OIC así fue creada por la Carta de La Habana en marzo de 1948 como organismo internacional en el seno de la ONU.

Sin embargo, paralelamente, se inició otro proceso de negociación, cuyo objetivo era lograr una reducción de los obstáculos al comercio. En este marco, se suscribió el 30 de octubre de 1947 el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), compuesto de 38 artículos destinados a servir de base de regulación para el comercio internacional hasta que entrara en vigencia la Carta de la Habana. Dado que esto nunca sucedió, el GATT subsistió como único marco multilateral de regulación del comercio internacional, con una naturaleza eminentemente contractual, como acuerdo de cooperación.

Las negociaciones en el marco del GATT se llevaron a cabo a través de varias rondas: Ginebra 1947, Annecy 1949, Torquay 1951, Ginebra 1956, Dillon 1960/1, Kennedy 1964/7, Tokio 1973/9 y Uruguay 1986/94. En el curso de esta última, precisamente, se firmó en 1994 el Acuerdo de Marraketch (en vigor desde el 1° de enero de 1995) por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, con personalidad jurídica propia e integrada por 148 Miembros (al 13 de octubre de 2004), que representan más del 97% del comercio mundial.

Es así como actualmente el sistema multilateral de comercio se basa en los Acuerdos de la OMC, que establecen las normas jurídicas fundamentales del comercio internacional y se rige por una serie de principios básicos:

1) No discriminación: en sus dos expresiones : cláusula de nación más favorecida (NMF) y trato nacional (TN);

2) Reciprocidad en las concesiones arancelarias;

3) Prohibición de restricciones cuantitativas;

4) Consolidación de los aranceles.

Algunos de estos principios, propios del sistema multilateral parecen ser incompatibles a primera vista con todo acuerdo de integración regional económica que otorgue mayores beneficios entre sus socios.

Sin embargo, la propia Secretaría de la OMC ha señalado una relación de complementariedad entre ellos.

En efecto, ambos procesos generan productos diferentes que sin embargo, son útiles para fomentar la liberalización. En este sentido, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sostiene que "El sistema multilateral es un ´hipermercado´ mundial de más de 140 miembros que debe tomar decisiones por consenso. Establece un mínimo común denominador para la regulación ordenada del comercio mundial. En cambio, el regionalismo tiene las características de un mercado ´de barrio´ para países con intereses similares que explotan posibilidades de liberalización comercial que van más allá del sistema multilateral porque no están contempladas o no son factibles a nivel mundial, y que a menudo persiguen objetivos regionales que van más allá de un acuerdo de carácter puramente comercial como la OMC".

En esta inteligencia, cabe señalar que estos acuerdos preferenciales regionales, en sus diversas modalidades, no violan las reglas multilaterales pues es el propio sistema el que prevé toda una serie de normas que habilitan la no aplicación de la cláusula NMF. Es decir que la comunidad económica internacional reconoce bajo determinadas condiciones la legitimidad de tratamientos discriminatorios, o sea, más favorables y no extensivos entre algunos de los Estados que la integran, a través de particulares mecanismos de excepción, entre los que destacan la denominada cláusula de anterioridad, las excenciones o waivers previstas por el art. XXV del GATT, las Uniones Aduaneras y Zonas de Libre Comercio, los Acuerdos de acceso preferencial no recíprocos entre países desarrollados con países en desarrollo (PED) en virtud del capítulo IV del GATT sobre Comercio y Desarrollo; y la denominada Cláusula de Habilitación.

Por tanto, si bien los esquemas de integración regional son exceptuados del cumplimiento de la cláusula NMF, deben regirse por los mismos principios consagrados a nivel multilateral. Son réplicas en una escala más pequeña del sistema multilateral. Tan es así, que dentro del propio esquema, debe imperar el trato NMF. De allí la importancia de comprender que los procesos de integración se insertan en un sistema multilateral, cuyas reglas deben ser conocidas y respetadas tanto dentro como fuera de las fronteras ampliadas del espacio integrado de que se trate.

En suma, el piso mínimo está constituido por las normas OMC. Por ende, cada bloque, atento a que el objeto de la integración es alcanzar la profundización de los compromisos y vínculos económicos entre los Estados partes, puede adoptar un nivel diferencial de exigencia o compromiso entre sus socios, a través de la aprobación de normas "OMC plus".

C. ¿Cuáles son los tipos o formas de integración?

De acuerdo al diverso grado de compromiso asumido por los Estados partes del esquema, se pueden diferenciar básicamente los siguientes tipos o modalidades de integración regional:

1) ÁREAS DE PREFERENCIAS ARANCELARIAS: constituyen el primer paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de Estados e implican un trato diferencial respecto de terceros limitado exclusivamente a las concesiones relativas a los derechos aduaneros que gravan la importación o la exportación de las mercaderías.

2) ÁREAS DE PREFERENCIAS ADUANERAS: además de las concesiones de índole arancelaria, comprenden otros tributos aduaneros que se aplican a las exportaciones y a las importaciones. Pueden tratarse de restricciones indirectas (tributos) o directas (contingentes, cupos, licencias, monopolios, etc.).

3) ÁREA DE PREFERENCIAS ECONÓMICAS: comprenden otros aspectos adicionales que no son estrictamente de índole aduanera, como por ejemplo un tratamiento diferencial en materia de tributación interna.

Sin embargo, cabe señalar que para muchos autores, todas estas áreas preferenciales no son strictu sensu procesos de integración sino acuerdos de cooperación económica. Recién a partir de la consolidación de una zona de libre comercio, entonces, podría predicarse la existencia de un tipo de integración regional.

4) ZONA DE LIBRE COMERCIO (ZLC): se eliminan las barreras aduaneras con relación a las mercaderías originarias de los territorios de cada uno de los Estados partes que conforman la ZLC. La política comercial hacia terceros países queda librada a cada uno de los miembros. Por ende, los territorios aduaneros no se fusionan. Esta eliminación de derechos de aduana y de las demás reglamentaciones comerciales restrictivas debe regir respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de la ZLC. La conformación de estas ZLC requieren de un programa de liberación comercial que permita eliminar gradualmente restricciones directas e indirectas hasta alcanzar al arancel cero dentro de un plazo determinado, y de reglas o normas de origen que posibiliten distinguir si una mercadería es originaria o no de los países partes de la ZLC (los criterios de cambio de partida en la nomenclatura y de valor agregado, de modo separado o en forma combinada son los más comunes).

5) UNIÓN TARIFARIA (UT): se conforma un solo territorio aduanero ya que se adopta una tarifa o arancel externo común (AEC). Ello implica unificar la política arancelaria hacia los terceros Estados. La conformación de una UT presupone la adopción de una nomenclatura arancelaria común para la designación y codificación de las mercaderías. Y ya en este estadio se requiere el establecimiento de una organización con personalidad jurídica propia.

6) UNIÓN ADUANERA (UA): requiere además de un AEC, de una política comercial compartida y de personalidad jurídica propia, una verdadera legislación aduanera común que se traduce en un Código Aduanero Común.

7) MERCADO COMÚN: se conforma un mercado interior único, común a todos los miembros del bloque. La libre circulación se extiende a los factores de producción. Por ello, se suele aludir a las cuatro libertades fundamentales de un mercado común: la libre circulación de mercaderías, personas, servicios y capitales. Requiere, por tanto, de una legislación armonizada en todos estos ámbitos.

8) UNIÓN ECONÓMICA: comprende la integración de prácticamente todos los aspectos de la actividad económica de los Estados Partes. Implica la adopción de políticas micro y macro económicas uniformes.

9) UNIÓN MONETARIA: cuando entre las mencionadas actividades económicas, se incluyen las actividades financieras, se hace necesaria la adopción de una política monetaria comunitaria, que llevará a la creación de un sistema monetario bajo la conducción de un Banco Central de la Comunidad y por último de una moneda común, a través de la cual se perfeccionará la Unión Monetaria. El único espacio que ha alcanzado este nivel de integración es la Unión Europea, entre los países que integran la zona euro.