2. UNA APROXIMACIÓN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN

Tal como hemos destacado, una de las dimensiones del fenómeno plurifacético de la integración regional es la jurídica, constituida por todas aquellas normas que tienen por objeto regularlo. Así nos encontraremos con normas internas de los Estados partes de un espacio integrado, en particular las disposiciones constitucionales que se refieren a la integración regional, en general desde su dimensión política; y otras normas internas de inferior jerarquía que internalizan, cuando así se exige, reglas elaboradas por los órganos del bloque; tratados internacionales a través de los cuales se constituyen y se les da estructura a estos espacios, otras convenciones elaboradas en su seno; así como aquellas normas emanadas de los órganos creados, que deberán o no ser incorporadas por los Estados, según lo que dispongan las propias normas constitutivas. De este modo, nos enfrentamos a una compleja amalgama de normas, cuyos alcances y jerarquías suelen ser difíciles de desentrañar.

Veamos, entonces, en qué consiste el denominado derecho de la integración.

A. ¿Qué es el Derecho de la Integración?

El Derecho de la integración es "el conjunto de normas jurídicas que regulan un proceso de integración entre dos o más países". Esta definición, tal como destaca María Cristina Vázquez destaca la singularidad de cada fenómeno integrador, que elige los instrumentos técnicos y jurídicos más idóneos para el logro de los objetivos concretos propuestos.

Por otra parte, el "Derecho de la integración económica" ha sido definido como "aquél que regula el proceso o conjunto de acciones tendientes a la reducción o la eliminación de las discriminaciones al comercio o a las actividades económicas entre los Estados que se han comprometido con dicho proceso".

Tal como podemos apreciar existen definiciones más amplias o más restringidas, según las diversas concepciones de la propia integración regional, y los objetivos y alcances que se le concedan.

Lo cierto es que, más allá de que se conciba un derecho de la integración más abarcativo o por el contrario, restringido a los objetivos económicos, se encuentra compuesto por normas que corresponden al Derecho Internacional y otras que pertenecen al Derecho nacional o interno de los Estados miembros. Sin perjuicio de ello, para un número importante de autores, el derecho de la integración se distingue tanto de uno como de otro, pues "va más allá de la regulación que tradicionalmente propone el derecho internacional y obviamente, de la inherente al derecho nacional, basado o vinculado al concepto de soberanía".

Sin embargo, podremos ver que esta independencia del Derecho de la Integración de los ordenamientos interno e internacional se puede predicar en un espacio integrado en particular, la Unión Europea, en la cual el derecho comunitario tiene principios definitorios que lo diferencian del orden jurídico de otros esquemas como el del Mercosur, según analizaremos más adelante.

El Derecho de la Integración suele comprender normas llamadas de derecho constitutivo y otras de derecho derivado.

En efecto el llamado derecho constitutivo, originario o primario está integrado por aquellos tratados que constituyen el marco general que dan origen o ponen en marcha el proceso de integración. Establece los objetivos y los medios para alcanzarlos, así como los órganos del esquema y sus atribuciones. Además comprende a los tratados o acuerdos complementarios, adicionales o modificatorios de aquél. Las condiciones de vigencia de estas normas se encuentran regidas por el derecho internacional, en especial por el derecho de los tratados, de fuente consuetudinaria, como convencional (Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969). El derecho constitutivo se ubica en el vértice de la pirámide normativa de un proceso de integración.

En cambio, el denominado derecho derivado o secundario está conformado por las normas emanadas de los órganos o instituciones del esquema y por tanto no es derecho convencional. Su vigencia está determinada por las normas primarias. Se encuentra en una jerarquía inferior a la del derecho originario.

B. Diferencias entre derecho comunitario y derecho de la integración

¿El derecho de la integración es un ordenamiento jurídico autónomo, autosuficiente? ¿Es independiente del derecho interno y del derecho internacional?. A fin de responder estos interrogantes, resulta imprescindible identificar si las características peculiares del derecho comunitario europeo, se configuran en otros procesos de integración. En particular, abordaremos este análisis en relación con el MERCOSUR, en el próximo capítulo. Sin embargo, según ya adelantamos, a nuestro entender los caracteres definitorios del Derecho Comunitario de la Unión Europea están ausentes en el Derecho de la Integración de otros esquemas. Es por ello, que podemos afirmar que la relación entre ambos es de genero (Derecho de la Integración) a especie (Derecho Comunitario).

En este apartado nos dedicaremos a describir los rasgos peculiares del derecho comunitario de la Unión Europea. Estos sintéticamente son:

a) Aplicabilidad inmediata

La aplicabilidad inmediata implica la incorporación automática de las normas comunitarias a los ordenamientos internos estatales sin necesidad de ningún acto de recepción, incorporación o transposición a tal fin. La entrada en vigencia se produce según las previsiones del propio sistema comunitario (publicación en el diario oficial de las Comunidades Europeas).

b) Efecto directo

El efecto directo hace referencia a la posibilidad de regular la actividad de los particulares directamente, implica que el derecho comunitario confiere derechos e impone obligaciones a los ciudadanos, a los Estados Miembros y a las instituciones, y que aquéllos pueden exigir su cumplimiento y observancia ante los tribunales internos, sin necesidad de incorporación previa a los derechos nacionales. Este principio fue sentado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la causa "Van Gend & Loos" (Asunto 26/62) en los siguientes términos: "(...) que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico (...) cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales; que, en consecuencia, el Derecho Comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados Miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos(...) que esos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las instituciones". En sentido similar el tribunal de Luxemburgo en el caso "Simmenthal" (Asunto 106/77) afirmó que "las normas de derecho comunitario deben desplegar la plenitud de sus efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de su entrada en vigor y a lo largo de todo su periodo de validez".

c) Supremacía sobre los derechos nacionales

Este principio de supremacía fue afirmado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tanto en relación con normas anteriores como frente a reglas posteriores a la sanción de la disposición comunitaria. En el célebre caso "Costa c/ENEL" (Asunto 6/64) el Tribunal sostuvo que los Estados han transferido definitivamente los derechos de soberanía a la Comunidad creada por ellos, no pudiendo revocar tal transferencia con medidas posteriores y unilaterales incompatibles con el concepto de Comunidad. En "Simmenthal", el Tribunal enérgicamente afirmó que el juez nacional tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de las normas comunitarias "dejando inaplicable toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional, ya sea anterior o posterior a la regla comunitaria". Incluso, el Tribunal afirmó la obligación de los Estados Miembros de derogar las normas incompatibles con el derecho comunitario. (Asunto 165/85, "Comisión c/ Italia"). Aún cuando la aplicación directa de la norma comunitaria no esté supeditada a tal derogación.

Asimismo, el Tribunal sostuvo la primacía de las normas comunitarias frente a las Constituciones de los Estados Miembros en estos términos: "la invocación de atentados contra los derechos fundamentales, tal y como son formulados por la Constitución de un Estado Miembro (...) no podrán afectar a la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto directo sobre el territorio de ese Estado" (Casos "Handelsgesellschaft" del 17 de diciembre de 1970 y "Leonsio" del 17 de mayo de 1972). Es decir que las normas comunitarias no se encuentran sujetas a un control de constitucionalidad por parte de los Estados Miembros de la Unión Europea.

En definitiva, según la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, ningún Estado podrá alegar dificultades internas o disposiciones de su ordenamiento jurídico nacional, incluso constitucional, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de una norma comunitaria. El recurso a disposiciones, aún constitucionales, del orden jurídico interno para limitar el alcance de las normas del Derecho Comunitario no podría admitirse porque afectaría a la unidad y a la eficacia de este Derecho ya que la primacía es una característica propia y esencial del derecho comunitario y en tal sentido es una “regla fundamental para la existencia de la Comunidad”.

Cabe señalar que este principio ha sido incorporado en el artículo I-6 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, no en vigor, en estos términos: “La Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”.

Esta norma, tal como lo ha afirmado la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros por medio de Declaración anexa al Tratado (Declaración anexa al art. I-6), “refleja la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia”, y en su expresa proclamación acota la primacía del Derecho de la Unión al ámbito del ejercicio de las competencias atribuidas a las instituciones europeas.

Sin embargo, no se puede soslayar que la situación en la que se encuentra un juez europeo ante una norma nacional anterior o posterior, contraria a la comunitaria es muy delicada pues se ve obligado a considerar inexistente o inválida dicha norma interna para asegurar la primacía del Derecho Comunitario. Es por ello que los tribunales constitucionales europeos han, de un modo u otro, mitigado los alcances absolutos del principio de supremacía del derecho comunitario, en pos de la defensa de las Constituciones Nacionales.

En este sentido, a modo de ejemplo, el Tribunal Constitucional de España ha reconocido, en su Sentencia 45/1996, del 25 de marzo de 1996, que recoge otras anteriores, el principio de supremacía del Derecho comunitario europeo, pero con precisiones y colocando al margen de esta apreciación a la Constitución.

Asimismo, el Pleno de dicho Tribunal a través de una Declaración pronunciada ante el requerimiento (asunto N° 6603-2004) formulado por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, acerca de la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución española y los artículos I-6, II-111 y II-112 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, ha sostenido que “...la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado, aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)...” (el destacado es nuestro). Y asimismo, el Tribunal constitucional español afirmó que “Sobre la base de esas garantías debe destacarse además que la primacía que para el Tratado y su Derecho derivado se establece en el cuestionado art. I-6 se contrae expresamente al ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión Europea. No es, por tanto, una primacía de alcance general, sino referida exclusivamente a las competencias propias de la Unión. Tales competencias están delimitadas con arreglo al principio de atribución (art. I-11.1 del Tratado), en cuya virtud “la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución [europea] para lograr los objetivos que ésta determina” (art. I-11.2). La primacía opera, por tanto, respecto de competencias cedidas a la Unión por voluntad soberana del Estado y también soberanamente recuperables a través del procedimiento de “retirada voluntaria” previsto en el artículo I-60 del Tratado”. Y por último dicho Tribunal señala sobre el particular que: “En el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española, sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran remediados por los ordinarios cauces previstos en ésta, en última instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran, que desde la perspectiva actual se consideran inexistentes, a través de los procedimientos constitucionales pertinentes, ello aparte de que la salvaguarda de la referida soberanía siempre resulta a la postre asegurada por el art. I-60 del Tratado, verdadero contrapunto de su art. I-6, y que permite definir en su real dimensión la primacía proclamada en este último, incapaz de sobreponerse al ejercicio de una renuncia, que queda reservada a la voluntad soberana, suprema, de los Estados miembros” (el destacado nos pertenece).

De este modo, podemos apreciar el complejo equilibrio en un espacio integrado consolidado, como el de la Unión Europea, entre el derecho comunitario y los derechos estaduales, reflejo, en definitiva, la puja entre los intereses comunitarios y los nacionales.

Realizadas estas consideraciones, en el próximo capítulo abordaremos el fenómeno de la integración latinoamericana y en especial, profundizaremos nuestro análisis en el MERCOSUR.