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TEMAS JURÍDICOS DE LA COMUNIDAD ANDINA

Galo Pico Mantilla


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EL ACCESO DE LOS PARTICULARES A LA JURISDICCIÓN COMUNITARIA *

1. INTRODUCCIÓN

Para el desarrollo de este tema, dentro de la frase jurisdicción comunitaria, hemos de introducir una serie de valores que van desde los propios de las atribuciones concedidas a los Jueces sobre determinadas materias y territorios, hasta el conjunto de normas comunes cuya legalidad y correcta aplicación corresponde preservar a los integrantes de esta jurisdicción, tanto en el territorio de cada uno de los países, como en el de la subregión en su conjunto.

A continuación hemos de recorrer las instancias a las cuales pueden acudir los particulares como titulares de acciones judiciales ante los Tribunales comunitarios y ante los Tribunales nacionales, en cuanto, junto a los primeros, han de constituir la jurisdicción comunitaria encargada de velar por el cumplimiento de las normas de la integración y por su aplicación uniforme en el territorio de los países asociados.

Las palabras que anteceden, facilitan nuestro trabajo permitiéndonos explicar el tema en el sentido de que, cuando hablamos del acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria, nos referimos tanto a la facultad que tienen para acudir a los Jueces nacionales según las previsiones de su derecho interno, como a la posibilidad de recurrir a los jueces comunitarios en virtud de lo autorizado por la norma común, de manera particular, por el Tratado que crea el Tribunal de Justicia y regula las acciones judiciales. Al mismo tiempo nos referimos a los jueces de los países y de la comunidad, como miembros de la jurisdicción comunitaria.

2. TRATADOS Y TRIBUNALES DE LA INTEGRACIÓN

En términos generales, el Tratado que formaliza el compromiso de la unión entre varios países, establece los objetivos y propósitos de la integración, crea instituciones, determina su ordenamiento jurídico y otorga facultades a sus organismos para desarrollar y aplicar las normas de los tratados constitutivos de la organización, con la finalidad de hacer posible el cumplimiento de los objetivos comunes, es decir de aquellos propósitos que por el pacto de unidad dejaron de pertenecer individualmente a los asociados, para convertirse en un proyecto conjunto de aspiraciones colectivas.

En este orden de ideas, cada una de las instituciones o grupos de integración, han establecido las obligaciones que corresponden a los órganos o instituciones de la comunidad -formada por los Estados y sus nacionales-, así como los derechos que en la organización les deben ser atendidos.

En el campo estrictamente jurídico, la aplicación y ejecución de los Tratados, en otras palabras, el control de la legalidad en los procesos de integración -que en adelante serán objeto de nuestro comentario-, ha sido atribuido a los Tribunales comunitarios. En Europa, al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y en el Grupo Andino, al Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena o Tribunal Andino de Justicia.

Al Tribunal de Justicia Europeo, en los términos de los Tratados de la Comunidad Europea, le corresponde garantizar “el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación” de los Tratados. Al Tribunal Andino, en virtud de su Tratado constitutivo, le incumbe “declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente”

Dentro de sus atribuciones, pertenece a estos Tribunales la interpretación del Derecho Comunitario con la finalidad de lograr la aplicación uniforme de las normas de la integración en el territorio de los países asociados. Con este propósito, tanto en la Comunidad Europea como en el Pacto Andino, se ha recurrido al mecanismo de interpretación prejudicial, el cual se ejecuta mediante el ejercicio de la competencia especial atribuida a los jueces nacionales para conocer y aplicar la norma comunitaria en los procesos nacionales contando para ello con la colaboración interpretativa del Tribunal comunitario. Es decir que esta doble tarea judicial -nacional y comunitaria-, constituye un sistema de cooperación entre los indicados jueces, los cuales, por y para esta labor, constituyen la denominada jurisdicción comunitaria.

En este proceso de colaboración destinado a asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho común, el juez nacional conserva la autonomía e independencia reconocidas por su respectivo derecho interno puesto que su labor de cooperación jurídica desarrollada en virtud de lo acordado por un convenio internacional o dispuesto por la norma común que lo autoriza, no significa dependencia o subordinación jerárquica frente a los Tribunales encargados de la interpretación y del control de la legalidad en el ámbito comunitario. De igual modo, la participación de uno y otro en un mismo proceso, no quiere decir, en modo alguno, que el juez comunitario deba intervenir en la esfera atribuida al Juez nacional por el derecho interno ni que, por su atribución interpretativa, sea jerárquicamente superior a los jueces de cada uno de los países de la comunidad. No existe ningún orden o grado entre el Juez comunitario y el Juez nacional. Como hemos dicho, las atribuciones de cada uno de ellos, dentro del espacio del Derecho Comunitario o Derecho de la Integración, son complementarias. Su labor de coordinación y cooperación judicial es indispensable para el cumplimiento de una finalidad común.

A estos Tribunales, además de los propios países miembros de la respectiva Comunidad, de las instituciones que constituyen su estructura orgánica, pueden acudir los particulares de sus respectivas naciones, con el objeto de utilizar determinados recursos en las condiciones que previamente han sido establecidas. En la Comunidad Europea, por ejemplo, los particulares pueden demandar la nulidad de los Reglamentos, Directivas o Decisiones de los órganos de la Comunidad y acudir al Tribunal para reclamar la omisión en que pudieran haber incurrido sus órganos al no haber actuado no obstante existir requerimiento previo. En el Grupo Andino, los particulares pueden acudir al Tribunal de Justicia para demandar la nulidad de las Decisiones de la Comisión o de las Resoluciones de la Junta y pueden denunciar a ella el incumplimiento del orden jurídico comunitario por parte de los Países Miembros.

Complementariamente, por el citado incumplimiento y para demandar la aplicación de las normas comunes, los particulares pueden acudir a los Jueces nacionales y éstos al Tribunal comunitario para que interprete la norma aplicable al caso en discusión.

3. EL TRIBUNAL EUROPEO Y LOS JUECES NACIONALES

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas es el órgano jurisdiccional de las tres organizaciones que fueron creadas por el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) (París 18 abril de 1951), por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA) (Roma 25 marzo de 1957), y por el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) (Roma 25 de marzo de 1957), cuyas instituciones fueron unificadas y revestidas de atribuciones comunes mediante el Acta Única Europea (Luxemburgo 17 de febrero de 1986 y La Haya 28 de febrero de 1986), la que, además del texto del Tratado, incluye varias declaraciones, entre ellas, una relativa al Tribunal de Justicia por medio de la cual se establece que las atribuciones señaladas en los respectivos Tratados, “se entienden sin perjuicio de las eventuales atribuciones de competencias jurisdiccionales que puedan preverse en el marco de convenios celebrados entre Estados miembros”.

A este órgano jurisdiccional, así constituido, le corresponde controlar la legalidad de los actos comunitarios denominados Reglamentos, Directivas, Recomendaciones y Decisiones generales e individuales. Su pronunciamiento puede referirse a la incompetencia de los órganos, a vicios sustanciales de forma, a violación del Tratado o de cualquier norma jurídica complementaria, o a desviación de poder.

Los recursos ante este Tribunal pueden ser interpuestos por los Estados Miembros, el Consejo o la Comisión que son los órganos principales de las Comunidades, similares a la Comisión y la Junta, respectivamente. Adicionalmente, pueden hacerlo también las personas físicas o jurídicas contra las Decisiones de las cuales sea “destinatarias” y de aquellas que “les afecten directa e individualmente”. La norma dice que: “toda persona física o jurídica puede interponer en las mismas condiciones (que un Estado Miembro, el Consejo o la Comisión de la Comunidad) un recurso contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente”.

En relación con este requisito que debe cumplir la persona demandante para ejercer la titularidad de la acción, o sea la condición de que sea destinataria de una norma o que ésta le afecte directa o individualmente, el Tribunal Europeo, en sentencia, ha dicho, que los “Reglamentos” (en los términos andinos equivaldría a decir las “Decisiones”) por medio de las cuales se establecen derechos antidumping, “no afectan directa e individualmente a los importadores que no están asociados al exportador, sean o no importadores exclusivos .. .“. El Reglamento le afecta, continúa el Tribunal, “... no en razón de ciertas cualidades que le sean particulares o de una situación de hecho que le caracteriza respecto a cualquier otro sujeto, sino en razón tan sólo de su condición objetiva de importador de los productos contemplados. . .“ (Asunto C.l57/87 Electroimpex contra Consejo de las Comunidades Europeas, Recop. 1990-7, Pág. 1—3021 y sigtes).

En otra sentencia, el Tribunal de Luxemburgo sostiene que: “Una Decisión de la Comisión, ... dirigida a un Estado miembro y autorizándole a excluir el futuro del tratamiento comunitario los plátanos originarios de determinados terceros países y despachados en libre práctica en los demás Estados miembros, ... constituye, para el concepto de importadores de plátanos, una medida de alcance general que se aplica a situaciones objetivamente determinadas y produce efectos jurídicos para categorías de personas contempladas de manera general y abstracta. ... En consecuencia, no afecta individualmente, en el sentido del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado, a una empresa importadora de plátanos aunque, antes de la adopción de dicha Decisión, haya manifestado a la Comisión su oposición a toda medida de este orden y aunque haya presentado periódicamente solicitudes de licencias de importación.”... (Asunto 191/88 Co—Frutta SARL contra Comisión de las Comunidades Europeas, Recop. 1989—3, Pág., 793 y sigtes.).

Este artículo 173 es el que establece que toda persona física o jurídica puede interponer un recurso contra las decisiones de las que sea “destinataria” o le “afecten directa e individualmente”. El Tribunal, en sentencia de 8 de marzo de 1972, afirma que “Las condiciones a las que se refiere el artículo 173.2 subordina los recursos de los particulares contra los actos de las instituciones, no se cumplen si una persona física o moral es afectada en razón de su pertenencia a una categoría contemplada abstractamente y en su conjunto y no en su calidad de destinatario de un acto que le concierne directa e individualmente”. (Asunto 42/71, Recop. XVIII—2, pág. 89).

Además del recurso de anulación contra las disposiciones de la Comunidad Europea, toda persona física o jurídica tiene derecho a recurrir en queja al Tribunal de Justicia, cuando una de las instituciones de la Comunidad, la Comisión o el Consejo, en violación del Tratado de la organización, no se pronuncie sobre un hecho cuya decisión le ha sido solicitada. No hay un registro especial sobre la admisión y trámite de estos recursos, pero se conoce que generalmente han sido desestimados por no reunir las condiciones que le corresponden.

Así mismo, los particulares pueden acudir al Tribunal en los asuntos de responsabilidad no contractual, según la cual si el Tribunal declara que existe responsabilidad, consecuentemente obliga a la Comunidad a la reparación de los perjuicios mediante acciones materiales o actos normativos. Pocos han sido los casos que se insertan en este recurso puesto que para tener derecho a presentar este reclamo, se deben reunir condiciones muy concretas que generalmente no se cumplen.

También los particulares, en su condición de funcionarios de las diversas instituciones de la Comunidad puedan plantear sus reclamaciones ante el Tribunal, “sobre la legalidad de los actos de las instituciones en su calidad de empleador”. Si el Tribunal declarare la nulidad de determinadas decisiones por ser contrarias al Estatuto de Personal o a sus Reglamentos puede reconocer indemnizaciones de carácter económico en favor de los reclamantes. En la actualidad estos asuntos son de la competencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas creado el 24 de octubre de 1988 en funcionamiento desde el lº de septiembre de 1989. (Decisión 88/591/CECA, CEE, EURATOM).

Este Tribunal en el cual los particulares tienen una activa participación que se calcula en alrededor del 30% de las causas, es unánimemente reconocido por los tratadistas, como un Tribunal Supranacional en razón de tener su origen en las normas acordadas para la integración por varios países, que tanto primarias como secundarias, pertenecen al derecho comunitario europeo, y de ejercer las atribuciones en ellas establecidas. Al mismo tiempo, y como consecuencia de lo anterior, por el carácter sui géneris de este órgano jurisdiccional, se advierte que se trata de un Tribunal diferente a los Tribunales nacionales o internacionales constituidos por las normas de su respectiva organización. Estos conceptos, altamente descriptivos, bien pueden atribuirse plenamente al Tribunal Andino de Justicia.

Incluso en la integración Europea, se ha dicho, que este no es un Tribunal internacional de carácter tradicional, porque, al mismo tiempo, tiene que conocer las acciones que se intenten ante su autoridad, sea como si se tratara de un Tribunal constitucional, o de un Tribunal administrativo como el “Conseil d’ Etat” de Francia, o también, como un Tribunal nacional ordinario. Los Tratadistas europeos concluyen que “La creación de órganos supranacionales para la integración económica, ha dado ocasión para el establecimiento de un Tribunal de este tipo”.

Además de las citadas atribuciones, por otras disposiciones de los tratados constitutivos, este Tribunal está autorizado para interpretar con carácter prejudicial, las normas de los Tratados de la Comunidad, y de los Estatutos de sus organismos, cuando en ellos esté prevista la consulta. Dentro de la misma acción, le corresponde pronunciarse sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad.

Esta facultad es ejercida por el Tribunal Europeo, cuando la interpretación de una norma o la declaratoria de validez de un acto, le es solicitada por la jurisdicción nacional de uno de los Estados Miembros, cuando esta considere que la interpretación le resulta necesaria para pronunciar el fallo en la causa propuesta ante su autoridad en relación con estas materias.

El recurso prejudicial, se produce, justamente, por la intervención de los particulares ante los jueces nacionales, quienes en razón de que tanto las normas primarias como las de derecho derivado son de aplicación directa en el territorio de la Comunidad y por tanto, generadoras de derechos en favor de los nacionales de los mismos Estados Miembros, suelen invocar estos derechos ante los jueces nacionales cuando se trata de defender sus intereses frente a otros particulares o cuando se presentan acciones contra las instituciones nacionales. Por esta razón, es que dentro de la jurisdicción comunitaria de la que venimos hablando, la acción jurídica de cooperación de los tribunales o jueces nacionales, con los Tribunales comunitarios es relevante para la construcción de la comunidad de derecho creada por los Tratados de la integración.

Este recurso, tanto en Europa como en el Grupo Andino, ha sido el de mayor utilización y, por tanto, ha constituido la acción más importante para el Derecho de la Integración y el aporte más significativo para la jurisprudencia comunitaria.

Bien puede decirse entonces, que el acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria, puede producirse tanto ante los jueces nacionales de los Estados partes, como ante el Tribunal de la Comunidad.

El Tribunal de Luxemburgo, relata que desde el primero y a la vez único caso de interpretación conocido en 1961, el número de consultas fue creciendo hasta alcanzar, en 1985, la cifra anual de 139, con los cuales registró a ese año, un total de 1.444 casos de interpretación prejudicial. Estas cifras revelan no solamente el crecimiento de las reclamaciones de los particulares, sino el cumplimiento de la norma comunitaria por parte de las judicaturas nacionales y comunitarias, al poner en funcionamiento lo que hemos llamado “mecanismo de cooperación” para la interpretación prejudicial y la aplicación de la norma comunitaria. A propósito, vale recordar que la presentación de la solicitud de interpretación es facultativa, cuando la sentencia del Juez que eleva la consulta tiene recursos en el derecho interno y, es obligatoria, cuando sucede lo contrario.

Los siguientes casos ilustran el acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria y el funcionamiento de esta cooperación judicial:

La Comunidad expidió la Directiva (equivale a Resolución de la Junta en el caso Andino) 76/768 según la cual los Estados Miembros debían adoptar las medidas necesarias para que la comercialización de cosméticos se realice solamente cuando cumpla con las disposiciones de esta Directiva sobre los envases, recipientes y etiquetas.

Después de firmado el respectivo contrato entre particulares, un comprador se negó a recibir los productos objeto del contrato aduciendo que no cumplían con los requisitos de la Ley nacional que “contiene normas para la adaptación al Derecho Interno de la Directiva de la Comunidad”.

El vendedor, en cambio, inició su acción ante la jurisdicción nacional en demanda del cumplimiento del contrato, alegando que los productos cumplían lo dispuesto por la citada Directiva 76/768 como requisitos para su comercialización.

El Juez nacional encontró que el régimen nacional establecido por una circular del Ministerio de Sanidad resultaba contrario a los preceptos de la Directiva. Basándose en estas consideraciones decidió suspender el procedimiento y llevar la consulta al Tribunal de Justicia, preguntando si la norma nacional, en la parte correspondiente, es compatible con la Directiva de la Comunidad.

El Tribunal expidió su sentencia, aclarando que la Directiva “se opone a que una normativa nacional exija que se indiquen los datos cualitativos y cuantitativos de las sustancias mencionadas en los productos cosméticos a que se refiere la Directiva”. (Asunto C-150/88, Komrnanditgesellschaft in Firma Eau de Cologne contra Provide SRL, Recop. 1989-10, págs. 3891 y sigtes.)

En otro caso, el demandante, después de presentar su solicitud ante las autoridades administrativas para la clasificación arancelaria de una obra de arte dentro de la nomenclatura del Arancel Aduanero Común (AAC) y de no haber sido aceptado su reclamo sobre el dictamen de clasificación con el cual no estuvo de acuerdo, acudió a la jurisdicción nacional. El Juez, considerando que la solución del litigio dependía de la interpretación de ciertas partidas del Arancel Aduanero Común por parte del Tribunal de Justicia, solicitó la correspondiente interpretación prejudicial, para lo cual expuso su argumentación y preguntó si el Arancel de Aduanas debe interpretarse en el sentido de que un objeto como el que era materia del procedimiento debía clasificarse como “obra original de estatuaria o de escultura”, como “cuadro similar” o como “cuadro hecho totalmente a mano”.

El Tribunal, concluido el procedimiento, declaró que: “El Arancel Aduanero Común debe interpretarse en el sentido de que un objeto de arte consistente en una plancha de acero recubierta de vidriados de esmalte cocidos policromados constituye un cuadro hecho totalmente a mano correspondiente a la partida 9701 del citado Arancel”. (Asunto C-231/89 - Krystyna Grnurzynaska-Bscher contra Oberfinanzdirektion Koln, Recop. 1990—10, Pág. 1—4003 y sigtes.)

Ahora bien, después de lo dicho, cabe aclarar que el relato de esta jurisprudencia, no tiene importancia únicamente por los fundamentos y la materia de que se trata. Nos interesa, especialmente, como un elemento práctico para demostrar en qué consiste el recurso para los particulares y el procedimiento utilizado por las jurisdicciones nacionales, lo cual, de la misma forma que los ejemplos que tomaremos de la jurisprudencia del Tribunal Andino, contribuirán a facilitar notablemente la comprensión del problema, seguramente, en mejor forma que la que resulte de la sola transcripción de la norma o el breve comentario de la misma. El objeto es demostrar con claridad la forma como se puede lograr el acceso de los particulares ante los Jueces nacionales de los Países Miembros para reclamar sus derechos, y, por petición de ellos, obtener una interpretación prejudicial del Tribunal comunitario.

4. EL TRIBUNAL ANDINO Y LOS JUECES NACIONALES

El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, como sabemos, fue creado por un tratado público suscrito el 28 de mayo de 1969 por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela en su condición de Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, el mismo que entró en vigor el 19 de mayo de 1983.

En este Tratado se concede al nuevo Tribunal comunitario la competencia para “declarar la nulidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta dictadas con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnadas por algún País Miembro, la Comisión, la Junta o las personas naturales o jurídicas en las condiciones previstas en el artículo 19 de este Tratado.” Estas condiciones se cumplen cuando las citadas normas “les sean aplicables y les causen perjuicio”. Así mismo, el Tribunal es competente para declarar el incumplimiento en que hubiere incurrido cualquier País Miembro de las “obligaciones emanadas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” y por último, en virtud del mismo Tratado, le corresponde al Tribunal “interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros”.

Previamente, el mismo Tratado del Tribunal, en el artículo l dijo que el mencionado ordenamiento jurídico “comprende” el Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instrumentos adicionales, el Tratado del Tribunal, las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta.

En lo fundamental, los tres recursos o acciones que se pueden intentar ante el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena son similares a los correspondientes del Tribunal Europeo. En una de ellas, como se ve, los particulares, —sean personas naturales o jurídicas— pueden acceder directamente al Tribunal, previo el cumplimiento de los requisitos señalados anteriormente, los cuales son también semejantes a los que exige el Tratado de la Comunidad Europea. En cambio, en la acción por incumplimiento, los particulares tienen derecho a acudir ante los Tribunales nacionales competentes.

Efectivamente, al Tribunal andino le corresponde declarar la nulidad de las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena, normas que, a título comparativo, equivalen a los Reglamentos del Consejo y a las Decisiones de la Comisión de la Comunidad Económica Europea, respectivamente. Institucionalmente, la Comisión del Acuerdo equivale al Consejo de la Comunidad y la Junta del Acuerdo, a la Comisión de la Comunidad.

La acción de nulidad, ante el Tribunal Andino, además de los Países Miembros, de la Comisión y de la Junta, puede ser intentada también por las personas naturales o jurídicas —se entiende de la subregión— cuando las normas impugnadas “les sean aplicables y les causen perjuicio”, lo cual equivale a la condición de que para acudir al Tribunal Europeo es necesario que el acto comunitario “le afecte directa e individualmente” a la persona reclamante o que esta sea “destinataria” del mismo. Por tanto en las dos jurisdicciones, las restricciones son similares. La regulación europea cuando exige a los particulares que sean “destinatarios” de la norma controvertida y que “les afecte directa e individualmente” cuando la decisión de que se trata sea dirigida a otra persona o aparezca como si se tratara de un Reglamento el cual, por su naturaleza, origina el mismo derecho para toda la Comunidad y es directamente aplicable, equivale al precepto andino de que las normas impugnadas sean Decisiones o Resoluciones “les sean aplicables y les causen perjuicio”.

En cuanto a esta condición el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, entre otros conceptos que conviene mencionar con el ánimo de ampliar la explicación y de facilitar la acción de los particulares ante las mencionadas jurisdicciones, ha dicho lo siguiente:

“Cuando los particulares intentan la acción de nulidad consagrada en su favor por el Derecho Andino, surge entonces la necesidad de que, antes que nada, demuestren a cabalidad que tienen interés para actuar, de lo cual ha de depender lógicamente su legitimatio ad causan”.

“En relación con el interés jurídico (legitimación para actuar), en el caso concreto de la acción de nulidad en cabeza de los particulares, autorizada en términos claros y precisos por el artículo 19 del Tratado del Tribunal, la norma reglamentaria contenida en el artículo 37—c) del Estatuto establece, en forma imperativa y categórica, que la correspondiente demanda deberá llevar anexa ‘necesariamente’, el ‘ofrecimiento’ de prueba de que la norma le es aplicable y le causa perjuicios a la persona natural o jurídica que la intenta.

“Entiende el Tribunal que el término ‘ofrecer’, en el contexto de esta norma, quiere decir ‘presentar’. En efecto, según los dos primeros significados que propone el Diccionario de la Real Academia Española, ‘ofrecer’, si bien significa prometer, también quiere decir presentar. Para este Tribunal no cabe duda de que la persona natural o jurídica que intenta una acción de nulidad está en la perentoria obligación de demostrar su interés jurídico, del cual depende su legitimación para actuar, PRESENTANDO, anexa a su demanda, la prueba de que la norma que considera nula ‘le es aplicable y le causa perjuicio’. En ausencia de esta comprobación, el Tribunal no estaría autorizado procesalmente para dar inicio al correspondiente proceso.”...

“... Es evidente entonces que el artículo 19 del Tratado del Tribunal se refiere a una ‘aplicabilidad’ en concreto y en cada caso, cuando se cumplen en la realidad o en la práctica los supuestos de hecho o ‘hipótesis fácticas’ contemplados por la norma en cuestión.”...

“Además de la aplicabilidad propiamente dicha de la norma, a la persona natural o jurídica que pretenda ejercitar la acción de nulidad, el artículo 19 del Tratado del Tribunal exige que de tal aplicación se siga un perjuicio. Este ha de ser, en consecuencia, el efecto directo y específico de la aplicación de la norma, y no un perjuicio indeterminado de orden general, por importante que sea.” (Véase Gaceta Oficial Nº 112 del 24 de junio de 1992)

En la otra de las acciones judiciales, en la de incumplimiento del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, las personas nacionales o jurídicas de los Países Miembros del Grupo Andino no tienen —todavía— acceso directo al Tribunal como se ha propuesto desde hace algún tiempo con la finalidad -según los autores de la iniciativa— de acelerar los procedimientos y hacer expedita la justicia andina, puesto que la mayor parte de los incumplimientos se refieren a Decisiones de la Comisión que por su índole de normas comunitarias son de aplicación directa y regulan situaciones determinadas como el comercio subregional, cuyo cumplimiento no puede retardarse por más tiempo que el que estrictamente exija su operación.

Sin embargo de lo anterior, en forma explícita podríamos decir que los particulares pueden ejercer el recurso de incumplimiento de los Países del Acuerdo a lo dispuesto por los actos normativos de la comunidad, mediante una acción directa ante el Tribunal de Justicia o un procedimiento indirecto por medio de los jueces nacionales de los Países Miembros del Acuerdo mediante la utilización del mecanismo de interpretación prejudicial.

Efectivamente, este acceso indirecto de los particulares al Tribunal Andino, se produce teniendo en cuenta que, como consecuencia inevitable de la acción de los particulares (art. 27 del Tratado), los jueces nacionales tienen que solicitar al Tribunal Andino la interpretación de la norma común que les correspondería aplicar en la causa promovida en su jurisdicción (art. 29 del Tratado). Con este procedimiento y con la actuación de la jurisdicción comunitaria, resulta garantizada la aplicación uniforme de la norma común en todos los territorios de los países asociados, con iguales efectos para los miembros de la Comunidad.

Si bien la norma del Tratado que autoriza la intervención de los particulares, en la denominada acción de incumplimiento ante los jueces nacionales, inicialmente, puede parecer confusa, por la remisión que ella hace a “los Tribunales nacionales competentes, de conformidad con las prescripciones del derecho interno, en la práctica, no debe resultar incomprensible si convenimos que esta referencia que hace el artículo 27 del Tratado del Tribunal al derecho interno de los países del Acuerdo, se refiere a las modalidades procesales, a los requisitos y formalidades para demandar, por ejemplo, la nulidad o ilegalidad de cierta norma. En otros términos, a la Jurisdicción y competencia de los jueces nacionales según lo dispuesto por la legislación interna de sus respectivos países.

El citado artículo 27, y la norma a la que este se refiere, dicen lo siguiente:

“Art. 27. Las personas naturales o jurídicas tendrán derecho a acudir ante los Tribunales nacionales competentes, de conformidad con las prescripciones del derecho interno, cuando los Países Miembros incumplan lo dispuesto en el Artículo 5 del presente Tratado, en casos en que sus derechos resulten afectados por dicho incumplimiento”.

“Art. 5. Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

“Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación.”

Las anteriores prescripciones del Tratado del Tribunal, junto con los artículos 28 al 31 que aluden a la interpretación prejudicial y que aún resultan ignorados por la mayoría de los mencionados países, han tenido un considerable desarrollo en la jurisdicción nacional de uno de ellos y en el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena como en parte se puede advertir en los siguientes casos:

En el primero de ellos, el actor demanda ante el Consejo de Estado de la República de Colombia en acción de nulidad y en única instancia, la cancelación de un certificado de registro de marca. El Consejo, solicita la interpretación de la Decisión 85 de la Comisión por parte del Tribunal de Justicia, precisando los artículos del Régimen de Propiedad Industrial que considera aplicables al caso en cuestión. El Tribunal Andino, consecuentemente, absuelve la consulta formulada y, entre otras conclusiones dice que: “el estado de la técnica a que se refiere el artículo 2 de la Decisión 85, es el conjunto de conocimientos existentes que son aplicables al proceso industrial” y que “la novedad debe ser apreciada por la oficina nacional competente en la fecha de presentación de la solicitud de patente. Hechos anteriores a esa fecha que constituyan divulgación del invento, le hacen perder la novedad”. (Véase Gaceta Oficial Nº 50 de 17 de noviembre de 1989, Proceso Nº 6-IP-89).

En otra causa, después que el Juez nacional de la Sala de lo Contencioso Administrativo del mismo Consejo de Estado dictó una sentencia mediante la cual rechazó la demanda de nulidad de varios actos administrativos con los cuales se negó una solicitud de patente de invención, la parte interesada presentó recurso de apelación de esta sentencia y consideró que se aplicó indebidamente el correspondiente artículo de la Decisión 85 de la Comisión. Con estos antecedentes, el Consejo de Estado, remitió la solicitud de interpretación al Tribunal de Justicia y este resolvió, en sentencia, que el producto para el cual se solicitó la patente está comprendido en la excepción a la patentabilidad y que la Decisión 85 debe ser aplicada en las solicitudes de patentes, tanto en los aspectos sustantivos como en los asuntos procesales. (Véase Gaceta Oficial Nº 33 de 26 de julio de 1988, Proceso Nº 1-IP-88)

Así mismo, otro actor acudió al Consejo de Estado de Colombia y como pretensión principal solicitó la nulidad de un acto administrativo contenido en una Resolución de la Dirección de Propiedad Industrial, aduciendo que mediante la norma, concedió el registro de una marca figurativa idéntica a la que el actor tiene ya registrada para productos de la misma clase, produciendo confusión entre ellas. Como consecuencia de la nulidad pidió el restablecimiento del derecho, mediante la cancelación del correspondiente registro.

Para resolver el caso, el Consejo de Estado solicitó la interpretación prejudicial de los artículos 56, 58 y 76 de la Decisión 85 de la Comisión. El Tribunal al resolver la interpretación, mediante sentencia declaró que “no es válido el registro de una marca que sea confundible con otra ya registrada por un tercero para productos o servicios comprendidos en una misma clase, en los términos del artículo 58, literal f) de la Decisión 85 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena”. (Véase Gaceta Oficial Número 70 de 15 de octubre de 1990, Proceso Nº 3-IP-90)

En un nuevo caso, el actor solicitó al Juez nacional que declare la nulidad del acto administrativo que establece un impuesto al valor CIF de las importaciones porque considera que contraviene lo dispuesto por el artículo 54 del Acuerdo de Cartagena. El Juez nacional solicitó la interpretación de este artículo, y el Tribunal Comunitario resolvió la interpretación declarando que:

“1. La prohibición de “modificar los niveles de gravámenes” consagrada en el Artículo 54 del Acuerdo de Cartagena rige en concordancia con las normas que regulan el Programa de Liberación y en especial con el Artículo 45 ibídem. Los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, en consecuencia, pueden aumentar los “gravámenes”, o sea “los derechos aduaneros y cualesquier otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario o cambiario” (Artículo 42) que incidan sobre las importaciones de productos originarios de la Subregión, cuando tales productos se encuentren exceptuados del Programa de Liberación (Artículo 45 ibídem), por estar incluidos en las nóminas de reserva o en las listas de excepciones de los Países Miembros.” (Véase Gaceta Oficial Nº 69 de 11 noviembre de 1990, Proceso Nº 1-IP-90).

Por último, dentro de la cita de ejemplos que espero resulten ilustrativos, paso a mencionar un caso de inconstitucionalidad presentado ante la Corte Suprema de Justicia de Colombia y la consulta de ésta, al Tribunal Andino de Justicia:

El actor solicitó a la Corte Suprema que declare la inconstitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley 81 de 1989, alegando en su demanda que la potestad legislativa del Estado Colombiano en materia de propiedad industrial “fue transferida totalmente a la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que es el órgano que tiene la capacidad normativa y decisoria de tales asuntos”.

La norma demandada -dice el actor- usurpó la competencia de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, ya que “introdujo tres nuevos criterios para la aprobación de los contratos de licencia de marcas con pago de regalías, inmiscuyéndose indebidamente en materias ya reguladas por los artículos 7º de la Decisión 84, 18 y 24 de la Decisión 220”.

Agrega que ante la introducción de “tres (3) requisitos adicionales para la aprobación de contratos de licencia sobre marcas no establecidas en el ordenamiento jurídico del Acuerdo, está violando el principio y base constitucional de la Carta en su artículo 76 numeral 18, parágrafo 2º, que establece que ésta se debe hacer sobre bases de igualdad y reciprocidad”.

En este proceso, la Corte Suprema de Colombia, dice que como la sentencia con la que termina el proceso que se adelanta para decidir sobre la exequibilidad de la norma acusada, no es susceptible de ningún recurso, decide suspender el trámite hasta tanto se obtenga la interpretación prejudicial que solicita al Tribunal comunitario, del artículo 27 del Acuerdo de Cartagena, por medio del cual se dispuso que la Comisión apruebe un régimen común de tratamiento a los capitales extranjeros y sobre marcas, patentes, licencias y regalías.

El Tribunal Andino, concluyó su sentencia reconociendo que “los contratos de licencia de marca con pago de regalías”, estaban parcialmente regulados por el Derecho comunitario en forma básicamente indicativa, por cuya razón interpretó la norma consultada en el sentido de que “Los Países Miembros, en consecuencia, conservan su competencia para legislar en esta materia, sobre aspectos no regulados por el Derecho de la Integración, “y que la legislación de los países del Acuerdo sobre este tipo de contratos, debe seguir “... todo caso las pautas establecidas por la Comisión del Acuerdo de Cartagena en cuanto a la importación de tecnología, en general, y teniendo en cuenta las normas comunitarias específicas que regulan la materia, .. .“. (Véase Gaceta Oficial Nº 69 de 11 de octubre de 1990, Proceso Nº 2—IP-90)

Los casos descritos, en los cuales se demuestra el acceso de los particulares a la jurisdicción nacional autorizado por el referido artículo 27 del Tratado del Tribunal constituyen un ejemplo para demostrar, como hemos dicho anteriormente, que este recurso ha sido utilizado y aplicado con éxito solamente en uno de los cinco países del Acuerdo mientras en los cuatro restantes, todavía no se presentan casos similares, no obstante que, como queda en evidencia, su regulación está destinada a facilitar el acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria, conformada como se ha dicho repetidamente, por los Jueces nacionales que tienen la atribución concedida por el Tratado para aplicar la norma comunitaria, y por el Tribunal del Acuerdo que, a su vez, tiene la particularidad de interpretarla.

Efectivamente, en virtud de esta atribución, al denominado Tribunal Andino de Justicia, le corresponde “interpretar por vía prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros”. Todos sabemos ya que este ordenamiento jurídico comprende el Acuerdo de Cartagena, el Tratado del Tribunal, las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta del mismo Acuerdo.

En el curso de esta exposición se advirtió también la existencia del recurso de interpretación prejudicial o reenvío prejudicial en el Tribunal Europeo, por lo cual, al referirnos a la interpretación andina, conviene destacar la diferencia que existe entre los dos recursos. Mientras el Tribunal Andino es competente únicamente para interpretar las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, el Tribunal Europeo, además de la competencia para interpretar el Tratado y los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo de la Comunidad, cuando éstos así lo prevean, tiene atribuciones para pronunciarse “sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad”, en idéntico procedimiento de carácter prejudicial. Esta aclaración, no cambia el objetivo de la exposición, puesto que su única finalidad es la de precisar el contenido de las normas objeto de esta explicación.

Por último, la necesidad de la consulta por parte del Juez nacional para la aplicación de la norma en su jurisdicción, no es una circunstancia que resta el valor e importancia que tiene la acción de incumplimiento ante ellos ni desconoce lo beneficioso que resulta la intervención de las personas naturales o jurídicas ante los jueces nacionales para demandar por el incumplimiento del ordenamiento comunitario. Contrariamente, tratándose de una cooperación judicial, con esta acción, se garantiza la seguridad y el acierto de la justicia comunitaria.

El acceso del particular ante el Juez nacional, no se limita a ejercer la titularidad de la acción en los términos dispuestos por la norma nacional, sino que además, en virtud del precepto comunitario, también puede pedirle que se solicite la interpretación prejudicial al Tribunal Andino. En todo caso el Juez nacional debe elevar la consulta, sea de oficio o a petición del interesado si la considera procedente. Sea lo uno o lo otro debe cumplir con esta formalidad antes de expedir la sentencia. En el caso de la solicitud facultativa puede continuar el trámite de la causa. En cambio, si se trata de una solicitud obligatoria, es decir cuando la causa se tramita en última instancia, el Juez debe suspender el procedimiento hasta recibir la interpretación del Tribunal.

La presentación de la solicitud de interpretación ante el Tribunal Comunitario -igual en la Comunidad Europea y en el Grupo Andino-, constituye, en último término, una obligación de los jueces nacionales que debe ser cumplida discrecionalmente en la oportunidad que ellos estimen adecuada sin perjuicio de la continuación de los actos procesales o probatorios nacionales e independientemente de ellos pero, en todo caso, antes de expedir la correspondiente sentencia. Cabe insistir que esta petición tiene carácter facultativo para el juez nacional, únicamente, cuando su sentencia sea susceptible de recursos en el derecho interno.

También en el caso del Tribunal Andino, como en el Europeo, la experiencia sobre el ejercicio de esta acción de interpretación prejudicial ha sido positiva, cuenta ya con una considerable, original y novedosa jurisprudencia, como original y novedoso es el nuevo Derecho de la Integración.

La primera consulta prejudicial fue presentada y atendida en 1987. (Proceso 1-IP-87) (1) Desde ese año hasta el presente, se han acumulado algunas decenas de sentencias. La mayoría de ellas contienen la interpretación del Tribunal sobre varias disposiciones del Régimen Común de Propiedad Industrial expedido por la Comisión del Acuerdo para que rigiera con iguales derechos y obligaciones para los cinco Países Miembros del Acuerdo de Cartagena. Inicialmente, la Comisión, en su condición de órgano legislativo de la subregión para todo lo concerniente a los temas de la integración, aprobó la Decisión 85 que luego la sustituyó con la Decisión 311 y posteriormente reemplazó a esta con la Decisión 313 denominada “Régimen Común sobre Propiedad Industrial” y actualmente (17 de junio de 1993) vigente en los cinco países del Grupo Andino.

En los términos expuestos, respaldados por las jurisprudencias europea y andina, hemos procurado explicar, en forma práctica y con ejemplos concretos, los casos en los cuales, las personas naturales o jurídicas pueden acceder a la jurisdicción comunitaria. Las ya mencionadas, son por ahora, las acciones y los procedimientos en los cuales pueden intervenir los particulares de la subregión amparados por el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

En resumen, los particulares pueden acudir directamente al Tribunal Andino en Quito, en acciones de nulidad de la norma comunitaria indebidamente expedida y a los Tribunales o Jueces nacionales de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en acción de incumplimiento de cualquiera de los preceptos del Acuerdo de Cartagena, conocido como Pacto Andino, del Tratado que crea el Tribunal de Justicia, de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena, acción en la cual debe producirse la interpretación prejudicial del Tribunal Andino.

Para completar este resumen, conviene añadir que las personas naturales o jurídicas también están autorizadas para denunciar el incumplimiento de los Países Miembros ante la Junta del Acuerdo, a fin de que ésta, en conformidad con su regulación y las disposiciones del Tratado del Tribunal, inicie el trámite administrativo previo al procedimiento judicial de la acción de nulidad.

Por último, después de todo lo dicho, con certidumbre, podemos concluir que los particulares, en los términos expuestos, si pueden acceder a la jurisdicción comunitaria. A ellos incumbe, en consecuencia, la utilización de la acción de incumplimiento y el impulso de la acción de la nulidad de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

* SEMINARIO JUDICIAL, Caracas, 17 y 18 de junio de 1993

Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y

Consejo de la Judicatura de la República de Venezuela.

(1) ANEXO Nº 2..


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