2.2. Federalismo, autonomía, regionalización, descentralización y modernización del Estado

2.2.1. El Federalismo

Al ser el Federalismo un sistema de gobierno basado en el principio de la autonomía de los subsistemas; el federalismo y la descentralización han cobrado gran relevancia en la actualidad como principios de organización política y administrativa de los países. Una prueba de ello lo constituyen los países de la ex-Unión Soviética, Europa oriental y medio oriental, que ven al federalismo y la descentralización como alternativas al centralismo y autoritarismo y como instrumentos que evitarían la caída de sus sistemas políticos. Rainer-Olaff Schultze menciona que esas experiencias ponen de manifiesto el debate sobre descentralización como un proceso y el federalismo como un principio de organización política. También evidencia este hecho la necesidad de una estrecha relación entre unidad y multiplicidad, es decir, entre integración y autonomía en la sociedad y en la política.

En el federalismo el gobierno nacional ejerce solo las facultades delegadas por las provincias, que conservan un margen amplio de autonomía y a su vez respetan la autonomía de los municipios. Es también una técnica de descentralización decisoria, que apunta a que la producción de la decisión esté lo más cerca posible del punto de aplicación. Es una fórmula política de gran eficacia cuando un país es demasiado grande y diverso para poder adoptar un sistema unitario.

La esencia del federalismo está en la creación de instituciones y procesos que permitan alcanzar una unidad política que se acomode y aumente la diversidad durante la solución de los problemas de la vida diaria, en los cuales la democracia, entendida como un gobierno del pueblo, signifique "autogobierno".

Bien podría decirse que el federalismo ofrece solución a los problemas de las divisiones étnicas, religiosas, sociales; es una respuesta a las divisiones políticas y sociales en confrontaciones humanas específicas que implica el reconocimiento de que los intereses y valores en conflicto siempre están latentes, y que dicho conflicto es normal.

Surgimiento de las federaciones

Una federación puede surgir de varias maneras, dependiendo del origen de sus partes constituyentes:

• Puede surgir, siendo éste el caso más frecuente, como resultado de un acuerdo inicial entre estados independientes que se unen para resolver problemas comunes o dotarse de una defensa mutua. Este ha sido el caso de Argentina, Australia, Canadá, los Estados Unidos de América y Venezuela.

• Puede surgir de un proceso contrario, es decir, de un país originalmente centralista en el que una reforma constitucional o un movimiento armado logran cierto grado de autonomía para distintas regiones. Este es el caso de México.

• Puede ser también el resultado de una confederación de estados independientes que deciden estrechar aún más sus lazos. Este es el caso de Suiza, la cual es una federación a pesar de mantener la denominación de "confederación" en su nombre oficial (Confederación Helvética).

• Y por último, puede surgir como una federación de federaciones, aunque este esquema funciona más como un organismo internacional que como un estado nacional. Este es el caso de la Comunidad de Estados Independientes que surgió al desintegrarse la Unión Soviética.

Algunos países con regímenes federales son: Alemania, Argentina, Estados Unidos, Suiza (que a pesar de llamarse Confederación Helvética funciona como una federación), Bélgica, Brasil, México, India y Venezuela. Sin embargo, Colombia, España, Italia y el Reino Unido son Estados descentralizados. Su organización territorial tiende a parecerse al federalismo. La reforma constitucional en curso en Italia tiene por objetivo crear una república federal.

De entre los grandes Estados de la Unión Europea, Francia es el único que mantiene una administración totalmente centralizada y exenta de toda descentralización. Sin embargo, la revisión constitucional del 28 de marzo de 2003 ha incluido este proceso descentralizador en la Constitución.

Estados unitarios

Un estado unitario es aquel que tiene un único nivel de gobierno nacional centralizado. Sin embargo los estados unitarios también pueden contar con una o más regiones que se auto gobiernan. La diferencia entre una federación y esta clase de estado unitario es que la autonomía de las regiones con autogobierno tan sólo es tolerada por el gobierno central, que puede revertirla unilateralmente.

Mientras que una federación suele surgir por acuerdo de estados formalmente independientes, en un estado unitario las regiones de autogobierno se suelen crear mediante procesos de desconcentración donde un estado previamente centralista concede autonomía a regiones que anteriormente habían sido totalmente subordinadas. Así las federaciones suelen constituirse de forma voluntaria, mientras que la descentralización transfiere el autogobierno a las regiones.

La filosofía de un estado unitario suele sostener que, al margen de la condición de cualquiera de sus partes integrantes, todo su territorio constituye una única entidad de soberanía o estado-nación y que, en virtud de este hecho, el gobierno central ejerce dicha soberanía por derecho. Por otra parte, en una federación, a menudo se considera que la soberanía en términos prácticos reside en sus estados integrantes o es compartida entre éstos y la federación.

La distinción entre federación y estado unitario a menudo puede resultar ambigua. Un estado unitario puede tener una apariencia cercana a la de una federación en su estructura y, aunque un gobierno central tuviera la facultad teórica de revocar la autonomía de una región de autogobierno, llevar esa prerrogativa a la práctica podría ser de una extremada dificultad política.

Las regiones de autogobierno de algunos estados unitarios a menudo disfrutan de una mayor autonomía que los estados de algunas federaciones. Por estas razones a veces se sostiene por algunos que ciertos estados unitarios modernos son federaciones de facto, ya que no son formalmente federales, mientras que otros los conceptualizan como estados regionales.

Estado de las autonomías

Se sugieren que el caso de España es una federación de facto, ya que concede cierto autogobierno a sus Comunidades autónomas, aunque realmente es un estado unitario. Una diferencia destacada en entre un estado federal y un estado regional-autonómico se observa en la capacidad constituyente de los estados y en la existencia de una organización completa (legislativa, ejecutiva y judicial) dentro de los mismos a diferencia del Estado regional-autonómico donde la norma de organización es estatal (en el caso de España, Ley Orgánica) y el poder judicial es único.

Una federación de facto se ha desarrollado en la República Popular China sin legislación formal. Esto ha tenido lugar a medida que transferencias de poder a las provincias, en gran medida informales, para gestionar asuntos económicos y para la implementación de las políticas nacionales, han generado un sistema que algunos han llamado "federalismo de facto con características chinas".

Confederación

Una federación se diferencia de una confederación, porque ésta posee una estructura semejante a la de una federación, pero con un gobierno central disminuido en relación a un gobierno federal. Una confederación puede consistir también en una serie de estados que, mientras que en ciertos aspectos puntuales comparten soberanía temporalmente, son considerados totalmente soberanos y mantienen el derecho a separarse unilateralmente.

Es, en ocasiones una alianza mínima, pero en otros casos la distinción entre una federación y una confederación puede ser ambigua. Suiza es formalmente la "Confederación Helvética", pero su estructura es similar a la de muchos estados federales.

La constitución de la Unión Soviética (URSS), 1922-1991, daba cauce teórico a la federación o confederación "voluntaria" de las repúblicas socialistas soviéticas, donde cada una estaba gobernada por su propio consejo supremo y tenía derecho a separarse. Algunas repúblicas habrían contado incluso con mayor autogobierno. No obstante, en la práctica, el sistema de gobierno basado en el partido único significó una enorme centralización real de la Unión, dado que las decisiones importantes era tomadas por los dirigentes del Partido Comunista en Moscú y simplemente rubricadas por las instituciones locales.

Con la llegada de la competencia en elecciones multipartidistas, en las postrimerías de la URSS, el federalismo teórico de la Unión llegó a ser una realidad en la práctica. Esto tuvo lugar solamente de forma pasajera durante un breve periodo, a medida que los gobiernos elegidos en muchas repúblicas reclamaban su derecho a la separación y devenían estados independientes. De este modo, el sistema federal de iure desempeñó un papel clave en la disolución de la Unión.

Se plantea que la Federación Rusa no es una federación en el sentido estricto de la palabra. Ella consiste en la región metrópoli de 'Rusia' y cierto número de repúblicas autónomas u oblasts. La región propiamente rusa contiene a la gran mayoría de la población. Las cuarenta y una provincias en las que se divide quedan bajo control directo del gobierno nacional en Moscú. Las restantes regiones de autogobierno poseen una escasa autonomía genuina.

La Unión Europea (UE) posee algunos de los atributos de un estado federal, pero su gobierno central tiene muchas menos atribuciones que el de la mayoría de las federaciones, de manera que se caracteriza como cierto tipo de alianza supranacional, confederación o unión sin precedentes. En particular los Estados Miembros de la Unión Europea tienen derecho a obrar de forma independiente en asuntos de política exterior y defensa, así como la casi exclusividad en otros apartados de importancia como la justicia penal y Hacienda. Los Estados Miembros son entidades soberanas e independientes de acuerdo al derecho internacional, y con capacidad de iure para separarse de la Unión.