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CAPITAL SOCIAL, DESCENTRALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

José Ángel Alzate Gómez



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2.2.3. Descentralización y modernización del Estado

Siendo la comunidad autónoma la forma máxima de la descentralización, donde el Estado al democratizarse y distribuir el poder emanado del pueblo entre sus órganos, se ve obligado, consecuente con la lógica de la soberanía, a difundir su poder estatal en todo el territorio.

La transferencia del poder político del Estado centralizado a las comunidades y regiones autónomas, supone un reforzamiento de la democracia y un debilitamiento paralelo del poder concentrado, la solución al problema del subdesarrollo regional y la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión de los asuntos públicos.

En la autonomía regional, lo plantea Guy Heraúd, el ciudadano puede tomar un gran número de decisiones importantes cuando se trata de un régimen de autonomía, lo cual constituye el principal atributo de todo ser o colectividad, y debe ser reconocida a todos los hombres y grupos sociales . La autonomía permite que un gran número de decisiones se tomen al nivel más próximo al hombre, a los grupos de base, a las comunidades naturales, haciendo posible una mayor participación y responsabilidad.

Debe entenderse a la autonomía como una serie de derechos y principios. La comunidad debe tener el derecho a proclamarse existente, auto delimitarse, autodefinirse y auto gobernarse con base en los siguientes derechos:

• Derecho a la autoafirmación; que le asiste a toda colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal por otras colectividades.

• Derecho a la autodefinición; que es la capacidad de trazar y fijar fronteras y límites políticos y geográficos.

• Derecho a la auto-organización; que es la facultad a dotarse a sí mismo de su propia norma fundamental.

• Derecho a la autogestión; a gobernarse y administrarse libremente dentro de su propia normatividad.

La autonomía regional, requiere de unos principios como los siguientes:

• Principio de subsidiariedad. En donde la colectividad inferior debe conservar todas las competencias y poderes que es capaz de ejercer eficazmente. Todo lo demás se debe transferir al ente superior. Bajo este principio, la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba, y el poder político ha de situarse en el nivel en el que surgen los problemas y donde están quienes lo sufren y saben cómo resolverlos. Esto requiere de una adecuación jurídica.

• Principio de participación o unidad. Las colectividades inferiores se asocian activamente a la toma de decisiones de la colectividad superior resultante, es decir, se debe propiciar la participación de las colectividades inferiores en la gestión de la colectividad superior.

• Principio de cooperación. Sin este principio una sociedad de grupos autónomos sería anárquica y atomizada. Autonomía no quiere decir autarquía e individualismo. Se complementa con la cooperación y la acción coordinada y global: "todos dependemos de todos". Autonomía no significa soberanía, sino libertad limitada por la necesidad que las personas y comunidades tienen de los demás.

• Principio de garantías. Capaz de organizar y dar viabilidad y vertebración a la sociedad federal en su totalidad. La garantía jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo de los tribunales con competencia obligatoria, y la garantía de ejecución material asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales mediante órganos, incluso, coercitivos.

Consideraciones teóricas acerca de la descentralización

Plantea Alejandro Jáuregui Gómez, en su documento “El proceso de Descentralización en Colombia” , que la descentralización busca que las necesidades y preferencias locales, se expresen, se escuchen y se resuelvan desde el nivel de gobierno que se encuentre más cerca de las personas y que sea capaz de hacer los diagnósticos correctos y responder a las necesidades de los habitantes de una manera eficiente y eficaz.

Argumenta Alejandro Jáuregui Gómez, que el retomar el principio de equivalencia fiscal, se podría decir que en términos de bienes públicos, deben existir tantos niveles de gobiernos, como bienes públicos haya por suplir, y se podría afirmar que cuando los límites, de la prestación del servicio público, son los mismos que los de la jurisdicción que las provee, se encuentra el punto de mínimo costo, el cual es el óptimo. Cuando los límites de prestación del servicio público son mayores o menores que la jurisdicción que la provee, se darán problemas de ineficiencia, ya que en los casos extremos, se cobrarían servicios que no se necesitan, o se dejarían de pagar servicios prestados.

Al retomar el principio del Federalismo Económico, expone Alejandro Jáuregui Gómez, se debería preferir la estructura de gobierno descentralizada que internalice todas las externalidades económicas sujeta a la restricción política o constitucional de que las políticas del gobierno central son decididas por un planificador central.

Sustenta Alejandro Jáuregui Gómez, que existen funciones que pueden ser cubiertas por los niveles intermedios de gobierno como la salud, bomberos, educación y el saneamiento básico, dejando a los gobiernos nacionales cuestiones como la defensa, la política monetaria, o las relaciones internacionales; sin embargo, esto tendría sentido únicamente si los niveles intermedios de gobierno cubrieran los requisitos mínimos para poder desarrollar políticas serias en cuestiones como la salud, la educación o la prestación de servicios públicos.

El problema de la descentralización política en América Latina

El centralismo latinoamericano tiene una fundamentación que ha sido dada por su tradición colonial y por algunas características de sus independencias. El centralismo fue la causa de la democracia, pasando a ser el conspirador de la misma. En América Latina se impuso en medio de luchas civiles, en los procesos de construcción nacional, de la formación de los Estados, de la consolidación del poder estatal, de la conquista de los territorios y del proceso de disminución de competencias y atribuciones a los municipios absorbidos por el poder central.

Descentralizar a nivel municipal no implica un cambio en la disyuntiva Estado unitario o Estado federal, porque la municipalización no toca la estructura de toma de decisiones a nivel central. Cuando no se puede federalizar por razones históricas o culturales, el camino que se ha tomado es la municipalización, entregando a los gobiernos locales atribuciones que antes eran ejercidas centralmente y por supuesto los recursos.

En los procesos de federalización que valoran la descentralización como un proceso, en los estados unitarios o centralistas en los que predomina un enfoque de municipalización, en realidad poco ha avanzado una descentralización política, y lo que predomina son esfuerzos desconcentradores y de descentralización administrativa, así como políticas de regionalización. Pero no se han logrado los objetivos económicos, sociales, ni de desarrollo político, es decir, de desconcentración del poder político. Ecuador, Colombia, Perú y Chile se encuentran en este último caso.

En los pocos casos de federalismo latinoamericano la descentralización política no se ha asumido en toda sus extensión, aunque hay algunos esfuerzos por dotar a los estados y municipios de poder y recursos en un marco de autonomía de toma de decisiones, sobre todo a partir de los reclamos democráticos de las comunidades y organizaciones locales.

La descentralización en el Estado Colombiano

El proceso de descentralización en Colombia aun no se ha consolidado, ya que a pesar de varios logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, existen razones sociales, económicas y políticas que interfieren en el proceso. Además hay deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales y en la implantación de esta en niveles sectoriales.

El proceso es relativamente nuevo y se encuentra en una etapa de transición, que se opto a mediados de los años 80, concretándose con la Constitución de 1991; como una estrategia decisiva para darle un nuevo aire al régimen político y restablecer la confianza en las instituciones. Se trataba entonces, que los entes territoriales tuvieran más poder en la definición de las políticas públicas, de mejorar la prestación de los servicios a su cargo y de democratizar las decisiones a través de la participación ciudadana.

La descentralización en Colombia fue uno de los cambios políticos-institucionales más importantes que se dio en el siglo pasado, algo comparable con la reforma de 1936, con el pacto del Frente Nacional de 1957 o con la Constitución Política de 1991; que definió al Estado colombiano como descentralizado, multicultural y con autonomía regional; al municipio como célula básica de la estructura administrativa; fortaleció las finanzas municipales y departamentales; y planteo un nuevo ordenamiento territorial. Este proceso se dio al entenderse que el Frente Nacional no había cumplido con el propósito, pues el Estado no tenía la capacidad de enfrentar los grandes problemas del país, como la pobreza y el incremento de las desigualdades sociales y regionales. El régimen político planteaba incongruencias y situaciones no deseadas, en cuanto al centralismo en la toma de decisiones, de autoritarismo en el manejo de las obligaciones, de un férreo clientelismo en la atención de las necesidades.

La descentralización dio un mayor poder a los entes territoriales en la definición de políticas, en la prestación de servicios y en la participación ciudadana, de tal forma que las decisiones se dieran en consenso entre autoridades y ciudadanía.

El fortalecimiento de la descentralización dada por los constituyentes, empezó a replantearse con el vuelco que le dio el Presidente Cesar Gaviria, con el planteamiento del modelo de desarrollo consistente en la Apertura Económica del país con el fin de acelerar el crecimiento, exigiéndose una mayor competitividad del territorio. Esto hizo que el énfasis dejara de ser político, con apertura del régimen, de participación, de autonomía de las autoridades territoriales; y se realzo los aspectos técnicos de desarrollo de las capacidades institucionales de los entes territoriales. Pasando a la descentralización a ser instrumento al servicio de la apertura económica.

Posteriormente, frente a la descentralización, el gobierno de Ernesto Samper culpo a las transferencias regionales de ser las responsables del creciente déficit fiscal, dejando de ser la descentralización una solución política o económica, a un problema fiscal, buscando con ello de parte del gobierno central recuperar el poder de decisión y su capacidad de inversión. Las transferencias ocupaban sólo el cuarto lugar en la explicación del déficit fiscal, estando precedidas por la deuda externa y las pensiones, en el nivel central.

La descentralización como política del Estado, enfrenta serios tropiezos. Está amenazada por el gobierno nacional, por la incapacidad de los municipios y por la interferencia de los grupos armados.

La amenaza del gobierno nacional frente a la descentralización está dada en el recorte a las transferencias hacia las regiones y el aumento de su inversión en campos de competencia de los gobiernos municipales y departamentales. Para ello se ha propuesto en reiteradas ocasiones en reducir el número de municipios y multiplicar los controles centralistas sobre las entidades territoriales. Tal es la situación es dada a través del Decreto 28 de 2008, que creó una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica y recursos propios, dedicada a examinar el uso de los dineros del Sistema General de Participaciones por parte de los municipios, los departamentos y los resguardos indígenas.

Las relaciones intergubernamentales tienen hoy día una estructura piramidal: un poder de decisión y de inversión concentrado en el gobierno nacional, con unos departamentos y municipios que actúan como mandaderos y ejecutores de las decisiones del gobierno nacional. La recentralización avanza a toda marcha.

La amenaza a la descentralización proviene también de las propias entidades territoriales, y sobre todo consisten en la débil capacidad de gestión de algunos municipios, en las dificultades para generar recursos propios y en los bajos niveles de transparencia. Las consecuencias más relevantes son: un manejo indebido de recursos públicos, clientelismo, baja gestión, pobreza fiscal y, sobre todo, baja capacidad para atender las demandas de la población. Esto ha dado lugar a que una parte importante de las entidades territoriales no hayan logrado convertirse en agentes de desarrollo en su respectivo territorio, ni proveer de manera suficiente las condiciones para que la ciudadanía ejerza plenamente sus derechos.

La descentralización ha estado siendo amenazada por la injerencia de los actores armados ilegales en la gestión municipal o departamental. Los actores armados son de diversa índole: guerrillas, grupos paramilitares, narcotraficantes, organizaciones delincuenciales y mafias de diferentes tipos. Cada uno a su manera, estos grupos han encontrado en los aparatos locales una importante fuente de protección, de poder, de acumulación de riqueza y de legitimación política y social.

Las estrategias de estos actores armados ilegales han sido fundamentalmente tres: el control territorial, el control político-electoral y el control de la gestión pública.

- En virtud del control territorial, el grupo armado maneja asuntos tan vitales como la propiedad de tierras y negocios, la circulación de personas y productos, los flujos de información, los estilos de vida y las conductas de la población. No solamente reemplazan al estado nacional o local, sino que ejercen una dictadura al servicio exclusivo de sus intereses militares, económicos o políticos.

- Para lograr el control político electoral, los grupos armados usan esencialmente tres métodos. En primer lugar, eliminar al “enemigo” político, haciendo uso de todas las formas de intimidación e, incluso, cegando la vida de los opositores. En segundo lugar, establecer alianzas con la dirigencia política local que tiene un fuerte ascendiente sobre la población. Y en tercer lugar, sustituir a la clase política tradicional por una nueva élite, cercana a sus intereses y a su propio discurso, que funge como testaferro para hacerse al poder. Por lo general los partidos políticos, que hacen parte de la coalición de gobierno, han sido organizaciones débiles y fácilmente permeables por los actores ilegales, lo que ha facilitado la cooptación de algunos sectores de la dirigencia política local, tal y como se ha evidenciado con el proceso de la para-política, que ha puesto al desnudo esa triste y cruda realidad.

- Para el control de la gestión pública, los actores armados han logrado incidir directamente sobre las decisiones locales de planeación e inversión. Algunos grupos han preferido actuar desde afuera del aparato gubernamental, mediante el quiebre del orden público, el veto a las autoridades en ciertos territorios, o la presión sobre los funcionarios para que orienten la inversión hacia zonas o poblaciones bajo su influencia y control directos. Otros, en especial los grupos paramilitares, han optado por insertarse en el aparato del estado local para manejar directamente el gobierno y obtener réditos económicos y políticos. En este caso, la modalidad más generalizada ha sido la captura de rentas públicas.

Ha habido territorios donde el desangre de los municipios y departamentos ha sido una prioridad para los actores armados, a través del manejo de la contratación, el chantaje a los contratistas para que hagan su “contribución a la causa”, o la apropiación de recursos para la salud y otros menesteres. Otros buscan orientar o modificar políticas públicas en función de sus intereses, o bien garantizar una protección que los libre de los procesos judiciales en su contra.

La influencia de los actores armados sobre el gobierno local ha dejado como consecuencia, deficientes procesos de gestión y unos bajos resultados en materia de cobertura y calidad de los servicios a cargo de las entidades territoriales; cercenamiento de los derechos civiles y políticos de la población; fuerte debilitamiento del tejido social y de la participación ciudadana; imperio de las armas y de la corrupción encubierta.

La solución a los problemas citados y al fortalecimiento de la descentralización es mejorar las capacidades de los entes territoriales que no cuentan con ellas o tienen buen manejo de sus propios asuntos técnico – administrativos. Se debe adoptar un sistema de relaciones intergubernamentales menos piramidal, más equitativo y mejor coordinado. Devolverle a los entes territoriales la autonomía, aumentar las competencias y recursos para que las autoridades territoriales puedan atender las demandas de la población y cumplir sus compromisos de desarrollo local y equidad social.

Los problemas de la descentralización se deben en gran medida al mal desempeño de las autoridades locales y en el aval implícito o explícito que han otorgado a la política del gobierno central. Los gobernadores y alcaldes tendrán que reivindicar un mayor grado de autonomía, demandar más recursos y mejorar sus capacidades técnicas y políticas para convertir al municipio y al departamento en agentes estratégicos del desarrollo local y regional.

Igualmente la sociedad civil también tiene un papel y una responsabilidad en el proceso de fortalecer la descentralización. La participación ciudadana -no necesariamente a través de espacios institucionales- es un ingrediente necesario para revitalizar las entidades territoriales, para ganar autonomía y para equilibrar las relaciones intergubernamentales.

La descentralización distribuye el poder del Estado y crea oportunidades para que la gente asuma la responsabilidad de diseñar su futuro y trabaje para hacerlo realidad. La descentralización es un proyecto de construcción de Estado y de Nación, que exige acuerdos intergubernamentales y un papel activo de la sociedad.

De otra parte entre las críticas más comunes al proceso de descentralización, se encuentra que la reglamentación y la organización administrativa es compleja y en algunos casos inconsistentes, donde la expresión más clara es la falta de consenso en las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno. En general, el apoyo político que se dio al proceso de descentralización en 1991 ha perdido fuerza y se ha manifestado en una nueva tendencia centralista, que es atribuida a la falta de claridad en las normas y a problemas administrativos, que tiene que ver con la incapacidad de muchos gobiernos departamentales y municipales de realizar las funciones que le corresponden; donde simplemente son insostenibles.

En este escenario, mientras el gobierno central, tiene más responsabilidades de gasto, los gobiernos intermedios no tienen mayor autonomía real, ni poder económico para desarrollar sus funciones, terminando siempre la nación rescatando a los departamentos de sus crisis y sus problemas de solvencia.

Al mirar el desarrollo regional, encontramos que las entidades territoriales son un universo sumamente heterogéneo. En general, algunos departamentos y municipios grandes cuentan con la capacidad económica y de recursos humanos para cumplir con sus competencias de una manera eficiente. Sin embargo, existe otro grupo de entidades que han demostrado una gestión fiscal y administrativa pobre por no decir miserable.


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