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LA CONCEPCIÓN SISTÉMICA EN EL DERECHO AMBIENTAL

Ayli Díaz Bacallao



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2.2.2. El enfoque sistémico del Derecho Ambiental cubano desde la perspectiva vertical.

La perspectiva vertical supone la interrelación coherente, armónica, lógica, en cuanto a la jerarquización estructural de los elementos al interior del propio sistema que garanticen su actualización, enriquecimiento y desarrollo constante con relación a la realidad que refleja y sobre la base de una conceptualización general, totalizadora y dinámica del objeto que regula.

A través del esquema que a continuación se presenta se puede apreciar que desde la verticalidad, en cuanto a la jerarquización del Sistema de Derecho Ambiental, se dan también deficiencias con relación a la sistematicidad.

En el esquema anterior se encuentran desde la verticalidad dos Grupos de problemas fundamentales en el Derecho Ambiental cubano que afectan el carácter sistémico que este debe tener con relación a lo ambiental:

1er. Grupo: La existencia de normas vigentes que fueron emitidas en años anteriores a la promulgación de la Ley No. 81 con propósitos ambientales y cuyos objetivos, marco teórico y forma de regulación, responde a la concepción de la Ley No. 33 y a las exigencias de la época en que fueron emitidas en unos casos, y en otros ni tan siquiera responden a esta Ley por ser anterior a su promulgación, incluso del siglo XIX.

2do. Grupo: La existencia de esferas específicas de protección del medio ambiente carentes de normas de regulación.

Análisis por grupo de problemas.

1er. Grupo: En casi todas las esferas de regulación, encontramos la presencia de esta problemática, lo cual es comprensible si tenemos en cuenta el carácter reciente del enfoque sistémico del Derecho Ambiental cubano, el que se introduce con la Ley No. 81, motivo por el cual se han adoptado leyes, decretos, decretos – leyes, etc., vigentes antes de 1997, pero que requieren sin lugar a dudas de una actualización y/o sustitución en función de lograr el enfoque sistémico que preconiza la Ley Marco.

Al respecto Hernández, V. plantea: “...la Ley No. 81 estableció entre sus mandatos la revisión de toda la ‘legislación ramal (sectorial) de relevancia ambiental’ vigente en el país al momento de su entrada en vigor, a los fines de adecuarla a su preceptiva, e igualmente dispuso el establecimiento de los sistemas de exigencia de responsabilidad necesarios para una ‘protección’ reglada suficiente de sus normas ‘reguladoras’. Este proceso de actualización y completamiento del sistema legislativo ambiental no ha culminado, por lo que aún es prematuro realizar cualquier pronunciamiento al respecto.” [Hernández, 2000: 66]

Dentro del grupo de problemas que aquí se refiere, se manifiestan tres casos particulares que se tendrán en cuenta para ilustrar la falta de sistematicidad desde la perspectiva vertical:

a) Normativa promulgada que se enmarcan entre la Cumbre de Río de 1992 y la Ley No. 81. Se asumen por ser significativos en el planteamiento de problemáticas actualizadas respecto a lo ambiental que conducen con posterioridad a la Ley No. 81, sin embargo son normativas que no dejan de ser sectoriales por surgir, más bien, en función de dar respuesta a una tendencia de orden internacional y no a un sistema de problemas de carácter nacional. Es este el caso, por ejemplo, de la Resolución No. 111, de 14 de octubre de 1996, Regulación sobre la Diversidad Biológica; la misma surge como resultado del Convenio de 12 de junio de 1992, De la Diversidad Biológica, en la Cumbre de Río pues de hecho en la Ley No. 33 esta esfera carecía de regulación. Por ello es que como nuevo elemento, constituye un aspecto positivo dentro del Derecho Ambiental cubano, pero al mismo tiempo, aislado, en su regulación, del conjunto de la totalidad ambiental, por tanto carente de sistematicidad con relación al todo.

b) Normativas promulgadas que surgen posteriores a la Ley No. 33 y que por consiguiente responden a la concepción de la Ley y al momento histórico en que esta surge.

Es el caso ejemplificado por el Decreto – Ley No. 56, de 25 de mayo de 1982, Sobre el uso pacífico de la Energía Nuclear. La Energía Nuclear es una de las esferas específicas que se regulan a partir de la Ley No. 33, de ahí que haya surgido una normativa de ese tipo; sin embargo la presencia y vigencia hoy de esta normativa no se corresponde a la sistematicidad que debiera tener el Derecho Ambiental, una vez que:

1. Se limita un tipo específico de energía: la nuclear.

2. Este tipo de energía y su uso, se cuestiona hoy por los movimientos ambientalistas por el impacto que tienen sobre el medio ambiente . Lógicamente ello no significa que el uso de esta fuente de energía no se ve una opción sobre todo para nuestro país. Más bien se quiere enfatizar en una concepción más amplia de energía que valore la utilización de otras fuentes. De ahí que hoy en la literatura sobre el tema se aborden las cuestiones referidas a las fuentes alternativas de energía desde una visión con mayor espectro.

3. Surge asociado más bien a la realidad energética del país y de la construcción de la Central Electronuclear (CEN), más que a la necesidad de protección y llevar a cabo un desarrollo sostentable sobre la base de ese recurso.

c) Normativa promulgada anterior a la Ley No. 33, que incluso en algunos casos proviene del siglo XIX.

Es el caso por ejemplo, de la Ley No. 80, de 7 de mayo de 1880, Ley de Puertos, que se inserta actualmente en la esfera de recursos marítimos. Es esta una disposición que aunque reconoce el uso y aprovechamiento del mar territorial y de sus playas, debe ponerse a tono con el actual enfoque sistémico del Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC), planteado como un proceso dinámico, continuo, en el cual las decisiones se toman para un uso sustentable, desarrollo y conservación de las costas, áreas y recursos marinos.

Los casos particulares anteriormente citados y argumentados según el primer grupo de problemas, pueden manifestarse en las distintas esferas de protección, como procesos interdependientes, aislados, tal como lo apreciamos en los ejemplos citados, o pueden manifestarse como un conjunto o grupo de problemas en el contexto de una misma esfera.

A modo de ilustración se expone en el siguiente cuadro el caso de la esfera de protección, Ecosistemas Acuáticos, específicamente las Aguas Terrestres, donde se manifiestan, coexisten cada uno de los casos citados.

Normas reguladoras de la esfera específica del medio ambiente: Aguas Terrestres, que demuestran la falta de sistematicidad en la esfera, desde la perspectiva vertical y según el primer grupo de problemas.

Clasificación de los casos en el 1er. Grupo de Problemas Esfera: Aguas Terrestres

Normas Reguladoras

a) Normativas promulgadas entre 1992 y (Cumbre de Río) y la Ley No. 81.  Decreto – Ley No. 138, de 1 de julio de 1993, De las Aguas Terrestres.

 Resolución No. 25, de 27 de octubre de 1993, Reglamento de la inspección estatal del Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos.

 Decreto No. 199, de 10 de abril de 1995, Sobre las contravenciones de las regulaciones de la protección y el uso racional de los recursos hídricos.

 Resolución No. 58, de 8 de noviembre de 1995, Mantiene la vigencia de los índices de consumo del sector de la economía no agrícola.

 Resolución No. 6, de 10 de enero de 1996, Reglas para el cobro de derechos de uso y servicio de provisión de aguas terrestres.

 Decreto No. 211, de 9 de agosto de 1996, Contravenciones del servicio de acueductos y alcantarillados.

b) Normativas promulgadas que surgen posterior a la Ley No. 33 (1981) y hasta la Cumbre de Río (1992).  Decreto – Ley No. 54, de 23 de marzo de 1982, Disposiciones sanitarias básicas.

 Resolución No. 83, de 24 de junio de 1983, Elaboración de proyectos de construcciones de acueductos.

 Resolución No. 67, de 20 de abril de 1984, Establece la calidad sanitaria del agua potable.

 Decreto – Ley No. 114, de 6 de junio de 1989, crea el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos.

 Resolución No. 55, de 12 de abril de 1990, regula las perforaciones con fines de aprovechamiento hidráulico o vertimiento de desechos.

 Resolución No. 114, de 4 de septiembre de 1990, referente a las obras hidráulicas e hidroenergéticas.

 Resolución No. 12, de 9 de abril de 1991, autorizaciones para utilizar el agua embalsada como fuente de abastecimiento a la población y la industria.

Clasificación de los casos en el 1er. Grupo de Problemas (Continuación) Esfera: Aguas Terrestres

Normas Reguladoras

(Continuación)

c) Normativas promulgadas anterior a la Ley No. 33 (1981).  Real – Decreto s/n, de 21 de marzo de 1895, Procedimiento para la tramitación de los expedientes de insalubridad de lagunas y terrenos pantanosos.

 Decreto No. 852, de 15 de mayo de 1925, Instrucción para tramitar los expedientes de aprovechamiento de aguas públicas en la Isla de Cuba.

 Decreto No. 260, de 1 de marzo de 1927, Reglamento de baño y aguas mineromedicinales.

 Decreto No. 1128, de 26 de mayo de 1938, Reglamento para construcción de aljibes y cisternas, que sirven para abastecimiento de agua a las casas.

 Decreto No. 3132, de 29 de septiembre de 1955, modifica el Decreto No. 1128, de 26 de mayo de 1938.

En este caso no se han emitido normas posteriores a la Ley No. 81 y como se puede apreciar en el cuadro, todos tienen de fechas anteriores a la misma, incluyendo normativas que datan del siglo XIX.

Con ello se puntualiza que se trata no tanto la fecha en sí, lo cual no será un criterio sólido a los efectos de demostrar la falta de sistematicidad, sino más bien significar que lo sistémico en el Derecho Ambiental consiste en agrupar un conjunto de normas dispersas bajo una concepción de suma estructural de normas, sino de unificar normas, jerarquizadas y actualizadas en correspondencia con los nuevos enfoques del ambiente, la evolución de las problemáticas que regula la propia ley, las problemáticas que surgen en la dinámica de cambio del ambiente, etc. Es lógico pensar que la problemática del agua actual es distinta completamente a la de hace 100 años atrás; son otros los factores contaminantes, el uso del recurso, los términos de evaluación del recurso en los marcos de las ciencias que de ella se ocupa, etc.

2do. Grupo: La existencia de esferas específicas de protección del medio ambiente, carentes de normas de regulación.

Según Hernández, V. “Hasta el presente y con posterioridad la Ley No. 81, han sido dictadas diferentes disposiciones que han venido a llenar vacíos legislativos en materia ambiental (Decreto – Ley No. 190, Sobre Seguridad Biológica) o a sustituir otras con criterios más novedosos, científicos y acorde con la realidad socioeconómica del país (Ley No. 85, Ley Forestal). Sin embargo quedan aún esferas carentes de reglas de Derecho que establezcan los presupuestos básicos para la conservación, uso, manejo y explotación de importantes recursos o ecosistemas, así como a la incorporación del componente ambiental de regulaciones que trasciende a lo que pudiera calificarse, ‘propiamente ambiental’ pero con fuerte incidencia en el entorno, como la legislación sobre ordenamiento territorial”. [Hernández, 2000: 65]

Es válido aclarar que el uso del término esferas carentes de normas de regulación es relativa, no absoluta, quiere esto decir que existen esferas que aún cuando para su regulación se utilizan determinadas normas, estas no se promulgaron para ese fin, tal es el caso por ejemplo, de Decreto No. 179, de 26 de febrero de 1993, Protección, uso y conservación de los suelos y el Decreto – Ley No. 136, de 4 de marzo de 1993, Del patrimonio forestal y la fauna silvestre; que se insertan en la esfera de Agricultura Sostenible, sin embargo, no se ha promulgado una norma en función propiamente de esta esfera. La Ley de Suelos se dictó y aprobó bajo una concepción y un objetivo específico.

Por otro lado, existen esferas carentes de regulación como por ejemplo:

• Cuencas Hidrográficas: En cuanto a esta esfera no se ha dictado disposición jurídica alguna, solo se creó el Consejo Nacional de Cuencas Hidrográficas. Si bien existe en este sentido una política estatal e institucional para la regulación de las Cuencas Hidrográficas, esto no es suficiente una vez que dicho Consejo necesita para cumplir sus funciones de normativas que la regulen.

• Ruidos, Vibraciones y otros Factores Físicos: Donde la propia Ley No. 81, establece la disposición que faculta a determinados organismos a dictar y proponer, según corresponda, las medidas encaminadas al establecimiento de las normas relativas a los niveles permisibles de sonido y ruido a fin de regular sus efectos sobre el medio ambiente.

El pronunciamiento contenido en el Artículo 152 inciso a), de la Ley No. 81 propicia la dispersión de las normas de esta esfera en particular, lo que se contradice con la concepción de integralidad que supone el enfoque sistémico incitando a la profusión de normas.

En esta esfera se manifiesta otra problemática dado por la carencia de disposiciones reguladoras. A los efectos, solo existe la NC 26: 99, Ruidos en Zonas Habitables, Requisitos higiénico – sanitarios. Por su categoría en sí (NC) y su contenido esta norma no regula, ni instrumenta, ni es abarcadora de toda la protección de la esfera.

Todo lo anterior afecta sin lugar a dudas la concepción sistémica que debe tener el Derecho Ambiental cubano.

Es importante destacar que se ha hecho referencia a como la concepción de lo sistémico que enuncia la Ley No. 81 no se logra a través de las normativas vigentes que se exigen en función de las esferas específicas de protección del medio ambiente que contempla dicha Ley.

Las categorías jurídicas que se enuncian a favor de esas esferas de protección, establecen normas que son en esencia particulares; que hacen referencia a objetos específicos de la realidad ambiental; que fragmentan el ambiente a fin de lograr el análisis de regulación de la conducta social hasta esos objetos particulares, esencialmente naturales, justamente por ser hacia esos objetos particulares, perfectamente por eso se explica la existencia de la dicotomía en la relación sociedad – naturaleza en la visión ambiental.

A lo anterior se agrega, desde la verticalidad, el Derecho va desde lo general a lo particular (Constitución  Normas Reguladoras de las esferas específicas de protección del medio ambiente).

En el caso específico de las normas de regulación de las esferas, es que son por esencia sectoriales, sin embargo debiendo partir de una perspectiva sistémica integral de modo que el objeto de regulación no se perciba como algo aislado del todo, sino que se integra a su vez al todo, garantizando con ello el movimiento de lo particular a lo general.

Resultando en el caso del Derecho Ambiental cubano que se va de lo sintético (Integrado) a lo analítico (Normas), pero no se garantiza el movimiento inverso de lo analítico a lo sintético. Aunque certeramente esto sucede por ser un Derecho muy reciente que desde una perspectiva integral ha logrado agrupar una serie de normas vigentes con un enfoque más o menos ambiental que se encontraban dispersas, debe tenerse en cuenta, como se ha comprobado, que agrupar (sumar) no significa integrar y por tanto es decisivo revisar, actualizar y poner a tono las normas a la realidad ambiental que están reflejando tal como emita la Ley No. 81y su concepción esencialmente sistematizadora para que no se diluya esa vocación y logre con la mayor brevedad constituirse, en toda su extensión, la sistemática del Derecho Ambiental cubano.


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