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REPLANTEANDO LA INTERACCIÓN GOBIERNO-SOCIEDAD: LECCIONES DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL EN LA FRANJA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

Ricardo V. Santes-Álvarez


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5.3. RESIDUOS PELIGROSOS

El tema de los “residuos peligrosos” crea controversia desde su definición. En la Convención de Basel de 1989 sobre el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos no se llegó a acuerdo respecto a una definición única; con ello, se permitió a los países firmantes definir un residuo peligroso con base en las disposiciones escritas en sus leyes nacionales. Esta inconsistencia abrió la puerta para que cada país instrumentara un manejo diferencial de sus residuos peligrosos. Como se verá adelante, México y Estados Unidos no son la excepción en este asunto, de manera que algunos materiales que un país etiqueta como peligrosos son pobremente considerados como tales en el marco normativo del otro; inclusive dentro de un mismo país, mientras que el gobierno de un orden (federal, se dirá) considera algunos materiales como peligrosos, el de otro (estatal, por ejemplo) no los concibe de tal manera; o viceversa.

La contaminación por materiales industriales de alta peligrosidad sanitaria y ambiental es un tema recurrente en varias ciudades fronterizas. Ahí, es común saber de la existencia de materiales tóxicos y peligrosos (pesticidas, residuos de plomo, nitratos, aguas negras y residuales, entre muchos) y agentes biológico infecciosos sometidos a un inadecuado manejo. La mayoría de esas áreas urbanas cuentan con establecimientos industriales, principalmente en la modalidad de maquiladoras, las mismas que desde sus orígenes fueron señaladas como responsables de la generación y manejo incorrecto de esos materiales.

La industrialización de la frontera norte de México, que se remonta a mediados de los años sesenta pero que se aceleró en los ochenta y noventa, disparó un impacto ambiental en la región. La generación de residuos peligrosos por parte de las compañías que México hospeda, mayoritariamente de origen estadounidense, ha demandado una infraestructura ambiental con la cual el país nunca ha contado. Además, ha existido transporte de residuos peligrosos de Estados Unidos a México, efectuado de modos legal e ilegal que, cuando realizado de la primera modalidad, ingresan al país como “insumos” que aparentemente se han de utilizar en diversos procesos productivos. La generación y entrada a México de materiales peligrosos, unido a la carencia de infraestructura para su atención adecuada, ha promovido el vertido ilegal y las correspondientes afecciones a la salud de la población fronteriza. Los anteriores son aspectos que impactan la relación bilateral en los niveles estatal y social, y marcan el rumbo de la gobernación fronteriza.

En México, la información sobre la generación de residuos peligrosos, imprescindible para avanzar en estrategias de cuidado sanitario y ambiental eficientes, es incompleta y escasamente fiable. Es el caso que un estudio de 1994 estimó que las plantas manufactureras generaron unos 8 millones de toneladas métricas, que en 1997 el Instituto Nacional de Ecología de México (INE) calculó que sólo 12 por ciento de ocho millones de toneladas de residuos peligrosos recibían tratamiento adecuado, y que tan sólo 30 por ciento de los residuos de las maquiladoras asentadas en México se devuelven al país de origen. Estudios más recientes indican que, hacia el año 2000, la industria maquiladora informó sobre la generación de 3.7 millones de toneladas métricas, aunque información de 2003, de base estatal mexicana, mostró que sólo siete estados dieron cuenta de la generación de unos 2.8 millones de toneladas métricas de residuos peligrosos. Los datos son apenas indicativos de un asunto real: la generación de materiales peligrosos durante los procesos productivos; pero sobre todo indican las dificultades para contar con información sistemática y confiable sobre un tema que durante décadas ha causado inquietud en la población de ambos lados de la franja.

Las cifras sobre retorno de residuos peligrosos hacia el país de origen revelan el exiguo cumplimiento de las empresas a su obligación. Es el caso que, entre 1991 y 1996, la Agencia de la Protección del Medio Ambiente (EPA) registró un promedio de 8,200 toneladas por año de residuos peligrosos enviados a Estados Unidos desde México. La cifra apoya la apreciación de 1997 del INE respecto al bajo porcentaje de retorno de materiales peligrosos.

A pesar de que hasta el año 2000 se exigía el retorno a Estados Unidos de cualquier residuo generado por empresas estadounidenses que operasen en México, a finales de los noventa se estimó que esta disposición sólo se cumplía en un nivel de 30 por ciento. Del restante 70 por ciento de residuos, nunca se contó con registro público de su destino. En otras palabras, los datos sobre el alcance y naturaleza del problema de los residuos peligrosos están ausentes o por lo menos incompletos. Si no se sabe lo que ocurre con esa inmensa porción de residuos generados por las empresas estadounidenses en México, es peor saber que los datos de las autoridades mexicanas sobre el destino de los residuos estadounidenses exportados a México no se hacen públicos.

Con todo, la TNRCC afirmaba que los datos de Estados Unidos mostraban un incremento en el cumplimiento con las leyes federales mexicana y estadounidense y con el Acuerdo de La Paz. Aseveraba también que la industria maquiladora había aumentado el reciclado de residuos, tanto peligrosos como no peligrosos en el entendido que dicha estrategia se promovía como alternativa al vertido de esos materiales.

En resumen, la poca fiabilidad de los datos sobre el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos parece ser consecuente con la política estadounidense de exportar sus residuos a otros territorios, entre los cuales México ha sido uno de los destinos preferidos. En efecto, el rastreo de la “cuna a la tumba” de los residuos peligrosos es casi imposible cuando se reconoce que la “cuna” está en un país y la “tumba” en otro. Naturalmente, esta situación incrementa la polémica ambiental sobre la gestión transfronteriza de residuos peligrosos en la franja común.

La generación de residuos peligrosos ha sido en gran medida resultado de los cambios en los patrones de producción y consumo de la sociedad occidental. Esto es particularmente relevante en la vecindad de México y Estados Unidos, donde los residuos peligrosos han sido durante años motivo de preocupación. Hay evidencia de que su manejo inadecuado pone a la salud de la gente y las condiciones del medio ambiente de ambos lados de la frontera en peligro. Los problemas de salud, que van desde dolores de cabeza y enfermedades de la piel hasta el cáncer, son atribuidos a la operación deficiente de las instalaciones que hacen uso de materiales peligrosos, o que los generan como subproductos en sus operaciones.

Similarmente, aquellas instalaciones son culpadas de daño ambiental, que va desde contaminación de suelo y aire, a la contaminación de fuentes de agua superficial y subterránea. Se reconoce que la situación en el lado sur de la frontera es más delicada, aunque esto no significa que en el lado norte las cosas vayan mejor: las “Colonias” en Texas, por ejemplo, presentan condiciones muy cercanas a sus vecinos mexicanos.

El medio ambiente de la frontera es fuertemente dependiente de, e influenciado por, la concentración industrial y los procesos de producción. La actividad industrial genera residuos, muchos considerados como peligrosos. Rivera escribe que el empleo de sustancias tóxicas y la generación de residuos peligrosos en cantidades cada vez mayores apareció en la frontera de la mano de la industria maquiladora, no obstante, “de 1966 a 1986, prácticamente no existió restricción alguna para la gestión, transportación, y control de sustancias peligrosas y residuos tóxicos originados por la industria maquiladora”. De esta manera, toneladas de materiales peligrosos fueron “almacenados en los patios de las plantas industriales, dispuestos en los terrenos de rellenos sanitarios, en campo abierto, en las cañadas, o arrojados a través del drenaje municipal [...]”. Rivera remarca que la falta de atención a los materiales peligrosos ocupados en la operación de las maquiladoras durante sus primeros 20 años de instalación en la frontera, originó un vacío de información respecto a la generación y el vertido final de esos materiales.

Jacott brinda mayor evidencia de intentos frustrados para coordinar esfuerzos en el seguimiento de los materiales peligrosos en su ciclo de vida a lo largo de la frontera; una comparación de los datos obtenidos en 1997 sobre el envío transfronterizo de residuos peligrosos de México a Estados Unidos revela inconsistencias, pues mientras que por un lado México indicó 50,811 toneladas, Estados Unidos únicamente tomó nota de 11,057 toneladas. El argumento fue que, debido a la existencia de diferencias en las definiciones, México juzgó como peligrosos a una cantidad de materiales que no estaban calificados como tales en Estados Unidos.

Datos numéricos sobre la generación de residuos municipales (los cuales, se alega, son “no peligrosos”) ofrecen una medida indirecta de los residuos peligrosos que se generan en ciudades a lo largo de la frontera. Se menciona el lado mexicano, donde el problema es más sensible. Nogales, Sonora, una municipalidad de tamaño poblacional medio (160,000 habitantes en el año 2000) generó alrededor de 220 toneladas de residuos por día, 20 por ciento de los cuales daban cuenta de residuos industriales. Una municipalidad con una población mayor, como Matamoros, Tamaulipas (más de 400,000 habitantes en el año 2000), produjo alrededor de 540 toneladas de residuos diariamente. Es razonable suponer que, municipalidades con una concentración mayor de población y con una actividad industrial más dinámica, como por ejemplo Tijuana y Ciudad Juárez, donde cada una sobrepasa la cifra de un millón de habitantes, observan una generación de residuos industriales significativamente superior.

En Tijuana y Ciudad Juárez, la generación de residuos peligrosos causa desazón, y sobre ello, la industria maquiladora tiene mucho que decir: de las más de 2500 maquiladoras que se localizaban en los estados de la frontera norte mexicana en el año 2000, Baja California y Chihuahua concentraron el 44 y el 17 por ciento, respectivamente, y de estas cifras, Tijuana y Ciudad Juárez mostraron la mayor cantidad. Estimaciones oficiales apuntan que alrededor del 50 por ciento de la industria maquiladora, en su totalidad, es responsable de la generación de residuos peligrosos. El problema no tiene visos de solución por el momento; al contrario, la presión de la actividad económica y el crecimiento de la población continúa y, con ellos, los procesos de generación de materiales residuales peligrosos. El asunto, en pocas palabras, significa un desafío para la gestión ambiental en la zona fronteriza.

Finalmente, existe acuerdo en que los principales retos en materia de gestión de residuos peligrosos que confronta la región fronteriza tienen que ver con aspectos como: mejoramiento de la infraestructura (particularmente aquella que es necesaria para propósitos de la disposición final), transporte transfronterizo controlado, prácticas de vertido adecuadas, y mejor coordinación entre los distintos órdenes de gobierno y la sociedad.


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