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REPLANTEANDO LA INTERACCIÓN GOBIERNO-SOCIEDAD: LECCIONES DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL EN LA FRANJA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

Ricardo V. Santes-Álvarez


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6.2.5. Frontera 21 y Frontera 2012

En mayo de 1996, México y Estados Unidos firmaron un nuevo esfuerzo de cooperación, el Programa Frontera 21 (Border XXI). Frontera 21 buscó el logro del desarrollo sostenible, mediante la protección de la salud humana y el ambiente, así como a través de un manejo adecuado de los recursos naturales en la frontera. En este sentido, habría fortalecido la capacidad de ambos países para resolver los problemas de contaminación por medio de una “visión binacional” de la región.

En Estados Unidos, Frontera 21 nació como resultado de esfuerzos de colaboración del Department of the Interior, del Department of Health and Human Services, y del Department of Agriculture & Food; en México, siempre estuvo bajo el control de la secretaría del ambiente. El programa se comprometió a dar seguimiento a las protestas elevadas en contra del PIAF, lo cual hizo nacer esperanzas de que, finalmente, los problemas ambientales tuvieran solución.

Como ocurrió en intentos anteriores, Frontera 21 tomó en consideración los avances del ALP; por ejemplo, los cinco anexos específicos y los seis grupos de trabajo temáticos, aunque desde su inauguración adicionó otros tres grupos: Recursos de Información Ambiental (GTRIA), Recursos Naturales (GTRN), y Salud Ambiental (GTSA). El GTRIA estuvo a cargo de administrar la información en la región, promoviendo articulaciones horizontales, y trabajando con los otros grupos para institucionalizar la comunicación y el intercambio de información. El GTRN propugnó establecer comunicación e intercambio de datos sobre recursos naturales entre colegas y socios de ambos lados de la frontera. Por su parte el GTSA pretendió mejorar las comunidades con respecto al tema de la salud mediante la identificación y la confrontación de aquellas condiciones ambientales que ponen en riesgo la salud.

Frontera 21 contempló tres componentes. Inclusión del público, descentralización de la administración ambiental y asistencia para los gobiernos locales, y mejoramiento de la comunicación y la cooperación entre instituciones gubernamentales en el ámbito federal, estatal y local. Para lograr las metas del programa, los gobiernos federales se propusieron ganar el apoyo de las comunidades fronterizas y el sector privado, objetivos que, sin embargo, carecieron de éxito desde el principio.

Frontera 21 se benefició de las experiencias previas, y sus esfuerzos tuvieron apoyo de los gobiernos centrales, los cuales a través de la EPA y la secretaría del ambiente de México trabajaron de manera cercana. En esta tendencia, la promulgación de leyes similares a aquellas de Estados Unidos y el mejoramiento del régimen ambiental en México, permitió a los grupos de trabajo conducirse dentro de un esquema casi homogéneo. Se argumenta que Frontera 21 fue equivalente a las instituciones del TLCAN—de las que se hablará en el siguiente capítulo—en cuanto a proveer servicios de preparación de propuestas y desarrollo de políticas. En el nivel doméstico, no obstante, las instancias responsables tuvieron que compartir autoridad con un conjunto de burocracias inconexas, una situación que ocasionó frecuentes conflictos políticos. Hacia 1998, algunos estudiosos se declararon incapaces de extraer conclusiones firmes sobre la efectividad de Frontera 21; aún así, reconocieron que los gastos para controlar la contaminación en México habían incrementado.

Evaluaciones más recientes no difirieron sustancialmente: a finales del 2001, Frontera 21 había generado algunas iniciativas útiles, con 127 proyectos en el escritorio. Aún así, permaneció como un pantano de programas dominado por las agencias federales en cada lado. Los proyectos se movían de manera azarosa, y habían sido contingentes de los fondos disponibles. De acuerdo al informe de progreso 1996-2000 de Frontera 21, el programa confrontó tres grandes limitaciones: 1) Ausencia de reconocimiento del rango de elementos que impactan la sustentabilidad; 2) Limitaciones de las actividades de los GT; 3) Esfuerzos magros para incluir participantes locales.

Frontera 21 se enfocó principalmente a los aspectos físico-biológicos del desarrollo sostenible, así como a factores sociales en tanto se adscribieran a la salud ambiental. También, defendió las consideraciones económicas y tecnológicas mediante propuestas de prevención de la contaminación y uso de tecnologías limpias. Empero, no abarcó todos los factores que contribuyen al desarrollo sostenible: mucho de su esfuerzo se dirigió al análisis y remediación de problemas ambientales, de recursos naturales, y salud pública, como resultantes de prácticas previas no sostenibles. No obstante, el desarrollo sostenible también implica estrategias que, por un lado, prevengan la repetición de los problemas existentes y, por otro, se anticipen a la aparición de nuevos problemas. Sólo recientemente los gobiernos federales intentaron reunirse con comunidades individuales para discutir la sostenibilidad en términos de prioridades y condiciones de nivel local, y para determinar cómo trabajar mejor con entidades locales hacia la sostenibilidad. Por lo anterior, como ocurrió con intentos previos, Frontera 21 también se mantuvo con una fuerte deuda hacia el público: las promesas de mejora en las condiciones sociales y ambientales de la región fronteriza no tuvieron éxito.

Hacia el 2002, Frontera 21 dejó de existir. La EPA y la secretaría del ambiente de México generaron en una nueva iniciativa, el Programa Frontera 2012, el cual es, desde 2003, el programa marco que guía los avances ambientales de México y Estados Unidos en su frontera común. Dos aspectos de Frontera 2012 llaman la atención. El primero es que la meta de “abatimiento” de problemas ambientales, tantas veces abanderada en iniciativas previas, es dejada de lado. Ahora, la propuesta específica es, simple y llanamente, la “reducción” de los problemas. En efecto, la contaminación en agua, aire y suelo, o la exposición a pesticidas, entre otros, son ahora asuntos que deberían ser “reducidos” en un tiempo marco de diez años. El segundo aspecto es que Frontera 2012 convoca a una nueva organización de los grupos de trabajo. Con alguna sorpresa, Frontera 2012 declara la desaparición del GTAg, el GTA, y el GTRSP, los cuales son incluidos en los nuevos “grupos de trabajo de toda la frontera”; como resultado de este movimiento, problemas de aire, agua, y residuos sólidos y peligrosos, los cuales tienen existencia efectiva y demandan solución, serán tratados dentro de “foros de política”.


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