BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales


REPLANTEANDO LA INTERACCIÓN GOBIERNO-SOCIEDAD: LECCIONES DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL EN LA FRANJA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

Ricardo V. Santes-Álvarez


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VI. REGULACIONES Y ORGANIZACIONES

México y Estados Unidos han construido instituciones bilaterales cuya sola existencia, al margen de su pertinencia y eficiencia, les implica intentos de acercamiento y entendimiento. El marco jurídico ambiental de uno y otro país es relevante en este proceso pues determina el esquema fronterizo de gobernación, por lo que este capítulo inicia con una exposición sucinta de ambos contextos jurídicos.

Estados Unidos tiene un marco jurídico con mayor historia que el observado en otros países. A finales de los sesenta y principios de los setenta, el Congreso ya había aprobado leyes ambientales, por ejemplo, la NEPA en 1969, la Clean Air Act (CAA) en 1970, y la Federal Water Pollution Control Act en 1972. Las dos últimas establecieron una fuerte presencia federal, forzaron el desarrollo de tecnologías, y comprometieron al establecimiento y cumplimiento de estándares agresivos. Más tarde en los setenta emergieron nuevas regulaciones, éstas sobre materiales peligrosos, sustancias tóxicas, y conservación y recuperación de recursos. En los ochenta se aprobaron leyes adicionales, algunas relacionadas a la detección y control de asbestos, respuesta ambiental, compensación, responsabilidad, y residuos nucleares, sustancias tóxicas (insecticidas, fungicidas, y rodenticidas), y calidad del agua.

México, por su parte, incursionó en el tema hacia los años sesenta. Hasta esa época, la política ambiental del país se limitó al área de salud, siendo los códigos sanitarios las primeras disposiciones legales. En 1971, después de algunas enmiendas constitucionales, se aprobó la Ley Federal para Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (LFPCCA), cuyo objetivo era (artículo 1º.) la restauración de la calidad ambiental mediante la eliminación de las causas de la contaminación. Amplia en enfoque, la LFPCCA abarcaba el sistema ecológico entero. Sus previsiones se aplicarían independientemente del origen de la fuente contaminante, y de si los efectos sobre la salud pública eran directos o indirectos. Todas las sustancias halladas en aire, agua o suelo, independientes o en combinación, que alterasen las características del ambiente fueron definidas como “contaminantes”. Los contaminantes incluyeron, entonces, todas las formas de radiactividad, ruido, y producción de calor. La aprobación de la LFPCCA sentó las bases para la aparición de propuestas adicionales, así que hacia septiembre de 1971, se publicó la regulación para prevenir y controlar la contaminación del aire originada por los polvos y la emisión de humos.

En diciembre de 1981, la ley ambiental fue modificada, y esta vez referida como Ley Federal de Protección al Ambiente (LFPA); su objetivo era proteger, mejorar, conservar, y restaurar el ambiente mediante la prevención y control de los contaminantes que le afectan. Hacia finales de 1983 ocurrieron diversos cambios a la LFPA, pero sus objetivos no difirieron: “Conservación, protección, preservación, mejoramiento, y restauración del ambiente y sus componentes, y la prevención y control de los contaminantes y las causas”.

La LFPA estipuló que todos los problemas de contaminación caían en su adscripción, idea por demás evidente tomando en cuenta los conceptos de vasto enfoque que marcaba. El ‘ambiente’, por ejemplo, fue definido como “el complejo de elementos naturales, artificiales, antrópicos, físicos, químicos, y biológicos que interactúan en la existencia, transformación y desarrollo de organismos vivientes”. Asimismo, ‘contaminante’ significó “cualquier material o sustancia productora de energía, en cualquier forma física que, cuando se incorpora, o está presente en atmósfera, agua, suelo, flora, o fauna, o cualquier otro elemento del ambiente, altera o modifica su forma natural y degrada su calidad”. El artículo cinco de la LFPA modificada delegó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SeDUE) la autoridad para hacer cumplir la ley.

Hasta finales de los ochenta, no apareció nueva regulación. Sin embargo, en 1988 tuvo lugar un cambio importante: México hizo una reforma mayúscula a su régimen legal mediante la aprobación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la cual significó un paso adelante en la legislación ambiental mexicana. Expertos en el campo están de acuerdo en que los arreglos legales convergentes en esa ley marcaron la pauta para una mejoría en la gestión ambiental. No obstante, la LGEEPA fue limitada con relación a compromisos hacia un mejor estilo de gobernación, como incremento de márgenes de participación (por ejemplo la denuncia ciudadana, el acceso a la información y la posibilidad de impugnar acciones que causaren daño ambiental), o reducción de márgenes de discrecionalidad en la actuación de la autoridad.

En la década de los noventa y ya entrado el siglo XXI, el marco jurídico mexicano ha experimentado un número de reformas, por lo regular con la mira puesta en lograr semejanza con el del vecino del norte. Hacia 1990, México había decretado cinco estatutos ambientales mayores y había publicado 87 regulaciones sobre agua, aire, residuos peligrosos, ruido, y calidad en los combustibles de los motores. Esas regulaciones estuvieron basadas en gran medida en la ley estadounidense. Los estándares mexicanos fueron adoptados de la EPA; por ejemplo, en 1993, la Secretaría de Desarrollo Social, la cual había sustituido a la SeDUE un año antes, estableció como concentración máxima permitida para Pb en extracto de residuo (lixiviado) la cantidad de 5.0 mg/l, que fue similar al estándar propuesto tres años antes en Estados Unidos.

En 1996, la LGEEPA fue reformada, esta vez tocando temas como 1) Establecimiento de una descentralización ordenada, efectiva y gradual en la administración ambiental en favor de las autoridades locales; 2) Ampliación de los márgenes de participación ciudadana en la administración; 3) Reducción de los espacios de actuación discrecional de la autoridad, e incremento de los instrumentos económicos de la gestión, así como los procedimientos legales para el cumplimiento voluntario de la ley (auditorías ambientales); 4) Fortalecimiento y enriquecimiento de los instrumentos de política ambiental con la finalidad de hacerlos más eficientes; y 5) Articulación de la LGEEPA con leyes sobre normalización, procedimientos administrativos y organización de la administración pública.

A diferencia de los avances en regiones como Europa, donde la propuesta de una Constitución de la Unión Europea sienta las bases de esquemas aplicables a todos los países miembros, el marco normativo ambiental de Estados Unidos y México muestra que en la región norteamericana se persiguen otros intereses y se actúa a otros ritmos. Falta un largo trecho por avanzar en la compatibilidad de las reglas y, sobre todo, en su aplicación efectiva.


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