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REPLANTEANDO LA INTERACCIÓN GOBIERNO-SOCIEDAD: LECCIONES DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL EN LA FRANJA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

Ricardo V. Santes-Álvarez


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6.2. ORGANIZACIONES AMBIENTALES

Con altibajos de su posición en la agenda, el estado del ambiente en la frontera ha ocupado a México y Estados Unidos, obligándoles a acordar en esquemas de trabajo. En esta parte se revisa el contexto organizacional de la gestión ambiental en la frontera, en un recorrido que va de los primeros acercamientos a los problemas de fines del siglo XIX hasta la era del TLCAN. El ejercicio contribuye al entendimiento de la evolución de la agenda ambiental bilateral, a la vez que demuestra la dinámica de maduración de las condiciones de corresponsabilidad en la gobernación.

6.2.1. Comisión Internacional de Límites y Aguas

A fines del siglo XIX, la frontera México-Estados Unidos permanecía indefinida debido al cambiante curso de los ríos compartidos, el Colorado y el Bravo. Para superar esta situación, en 1889 ambos gobiernos crearon un cuerpo diplomático ad hoc, la Comisión Internacional de Límites (CIL). Evidentemente, la mayor preocupación era demarcar límites nacionales y, con ello, evitar más conflictos como el vivido apenas unas décadas atrás. La CIL permaneció sin cambios hasta 1944, cuando se acordó la firma del Tratado sobre el uso de aguas de los ríos Colorado, Tijuana y Bravo, o de manera abreviada, el “Tratado de Aguas”, que transformó la CIL en la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA o IBWC por sus siglas en inglés). Dividida en dos secciones, una por cada país, la CILA se dio a la tarea de atender tanto los asuntos de límites como de aguas compartidas. Mediante gabinetes integrados por ingenieros expertos solamente, ambas secciones tuvieron el encargo de proporcionar servicios “en una atmósfera de cooperación binacional y de una manera responsable a las preocupaciones del público”.

En 1970, México y su vecino del norte firmaron otro tratado con el ánimo de resolver diferencias de frontera adicionales. El nuevo tratado permitió a la CILA asumir funciones abarcadoras respecto a rectificación de canales, e indicó los procedimientos para evitar pérdidas o ganancias de territorio debido a los cambios en los cursos de los ríos Colorado y Bravo. Esas funciones prefiguraron un incremento sustancial en las actividades de jurisdicción, constitución, y supervisión del organismo, si bien se mantuvieron dentro de bases estrictamente técnicas.

Diversos académicos han descrito las principales características, políticas organizativas, logros y limitaciones de la CILA. Vale aquí revisar la forma en que esa instancia se estructuró, porque significó un modelo para arreglos posteriores. Como se anota, la comisión consiste de dos secciones; el capítulo mexicano tiene sede en Ciudad Juárez, Chih., mientras el estadounidense se ubica en El Paso, TX. Su enfoque se ubica a lo ancho de toda la frontera, es decir, es binacional en esencia. Sus miembros son propuestos por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) de México y el State Department de Estados Unidos en sus respectivas adscripciones. Los responsables poseen de esta manera estatus diplomático, y por lo tanto inmunidad, y su función es eminentemente técnica. La jurisdicción de la CILA se extiende hacia las partes limítrofes de los ríos Bravo y Colorado, a los límites terrestres entre los dos países, y a trabajos localizados en su frontera común. Cada sección retiene su jurisdicción sobre la parte de los trabajos localizados dentro de los límites de su país. Aparte de responsabilidades sobre límites terrestres y del prorrateo de aguas de los ríos mencionados, el Tratado de 1944 proporcionó a ese órgano jurisdicción sobre la calidad, conservación y uso de recursos hidrológicos en toda la frontera. En adición, le concedió autoridad para atender asuntos de tratamiento de aguas a través de proyectos decididos mutuamente, mediante “minutas”.

La CILA recibe algunas críticas. Por ejemplo, con respecto a su débil desempeño en manejo de aguas, donde se enfrenta a un rango de problemas más dinámico, menos predecible, que el sólo mantenimiento de límites internacionales. Un factor determinante en su poco eficiente desempeño fue el mismo Tratado de Aguas, el cual tuvo ambigüedades: en cuanto a salinidad, no hizo referencia específica a la calidad del agua; con respecto al aprovisionamiento y distribución de las aguas compartidas, no prestó atención a la repartición de agua de diversos cauces y cuencas; y en cuanto a sanidad y contaminación, no tuvo visión de largo plazo, pues la supervisión de construcción de obras y la reparación de infraestructura para el tratamiento de aguas residuales fueron insuficientes de cara a los nuevos problemas surgidos por causa del crecimiento poblacional y la dinámica económica.

El compromiso de la CILA respecto al riesgo ambiental no fue más allá de temas sobre contaminación del agua, pero aun dentro de este aspecto casos referentes a las aguas subterráneas permanecieron atendidos de manera impropia. Dos fuentes de crítica adicionales fueron, por un lado, su conservadurismo frente a presiones de los ambientalistas, y por el otro, la estructura de su proceso decisorio, el cual se resiste a la participación de organizaciones ambientales no gubernamentales (OANG). Activistas y oficiales estatales terminaron frustrados por la falta de intervención federal en los problemas de contaminación que eran demasiado grandes para ser manejados por las autoridades locales; pero, contra lo esperado, la CILA censuró a los oficiales estatales cuando éstos intentaron involucrarse en la vigilancia de la contaminación, argumentando que esas acciones estaban más allá de su jurisdicción. La opinión de los ambientalistas fue contundente: la comisión trabajó bien cuando se enfocó a problemas relacionados con la ingeniería, pero se mostró limitada frente los complejos problemas humanos.

Cuadro 4. Características de la Comisión Internacional de Límites y Aguas

OFERTA CONDICIONANTES

Objetivo: Aplicar las provisiones de los tratados de límites y aguas, y resolver diferencias que surjan de tales acciones

Misión: Proveer servicios de límites y aguas en la frontera México-Estados Unidos ambientalmente sensibles, y temporal y fiscalmente responsables

Compromiso: Proporcionar esos servicios en una atmósfera de cooperación binacional y en una manera que atienda las preocupaciones del público Composición: Profesionales expertos

Acción: Desarrollo de actividades en el país respectivo

Enfoque: Evaluaciones técnicas sobre asuntos limítrofes y de aguas superficiales compartidas. Atención de asuntos específicos más que contingentes

Actitud: Conservadora, opuesta a la participación del público, y alejada de la percepción social en los problemas

Tal como fue creada, la misión de la CILA es proporcionar servicios de frontera y aguas “en una atmósfera de cooperación binacional y una manera responsable a las preocupaciones públicas”. El problema es, entonces, cómo las “preocupaciones públicas” son llevadas a esa instancia y el grado al cual ésta les presta atención, porque el Tratado de Aguas no hizo específico mandato alguno referente a la participación pública en las operaciones de la comisión. Esta es la razón por la cual algunos argumentan que la CILA ha funcionado sin perspectiva de desarrollo sustentable.

A pesar de las críticas, algunos estudiosos juzgan a la comisión como uno de los arreglos diplomáticos e institucionales más exitosos creados por México y Estados Unidos. Argumentan que sus objetivos concretos y sus intereses estrictamente técnicos, y por ello apolíticos, permiten a la comisión disfrutar de autonomía y apoyo gubernamental. Desde mediados del siglo XX, por tanto, la CILA presentó un estilo de gobernación que México y Estados Unidos estaban listos para permitir; esto es, un diseño burocrático: 1) Comandado por expertos ad hoc, trabajando en el país de cada cual, pero presumiblemente en un ánimo de cooperación, con una fuerte proclividad a las evaluaciones técnicas; 2) Conservador, a cargo de enfrentar asuntos más bien específicos que aquellos que resultaran contingentes; 3) Infranqueable a la participación social en sus actividades, luego entonces alejada de los problemas humanos (cuadro 4).


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