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REPLANTEANDO LA INTERACCIÓN GOBIERNO-SOCIEDAD: LECCIONES DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL EN LA FRANJA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS

Ricardo V. Santes-Álvarez


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6.2.3. Acuerdo de La Paz

Hacia principios de los ochenta, el ambiente de la frontera se había deteriorado significativamente. Las fuentes de contaminación del agua, aire y suelo, tanto de áreas urbanas como rurales, habían incrementado y las instancias burocráticas habían mostrado avances exiguos, no solamente en el contexto fronterizo sino en el nivel doméstico. En el caso de México, la burocracia ambiental era prácticamente inexistente y no fue sino hasta esa década que recibió asistencia mediante un proyecto del PNUD, lo que le permitió crear hacia 1982 una secretaría con atribuciones ambientales más concretas, la SeDUE.

En la frontera, una creciente inconformidad social y el riesgo del conflicto bilateral debido a la contaminación obligaron a México y Estados Unidos a redirigir los esfuerzos. El 14 de agosto de 1983 los presidentes de México y Estados Unidos firmaron el “Acuerdo de La Paz” (ALP), el cual, como consecuencia inicial, asentada en su Artículo 23, dejaba sin efecto el Memorando de Entendimiento: siendo firmado en el ámbito presidencial y quedando bajo la responsabilidad de las agencias ambientales de ambos países, el ALP tenía un apoyo político y administrativo suficiente. Con el ALP, se buscó optimizar la operación de la CILA a la vez que establecer la cooperación ambiental entre las partes. Una meta decisiva fue la de prevenir y controlar las fuentes de contaminación. En adición, el ALP proporcionó un marco para desarrollar un sistema de notificación de emergencias. Del acuerdo, emanarían algunas “sugerencias” para disminuir y prevenir las fuentes de contaminación.

El ALP prefiguró el esquema completo de la negociación bilateral ambiental entre México y Estados Unidos. Los acuerdos suplementarios fueron establecidos como Anexos, mismos que facilitarían la cooperación en temas específicos por vía de creación de Grupos de Trabajo (GT) bilaterales. En los años siguientes, se promovieron varios anexos y grupos de trabajo. El Anexo I, firmado el 18 de julio de 1985, trató sobre la construcción y operación de plantas de tratamiento de aguas en el área de Tijuana-San Diego; la CILA administró este proyecto. El Anexo II, firmado en la misma fecha, autorizó la creación de un Equipo de Respuesta Conjunta, de cara a los accidentes causados por el vertimiento de sustancias peligrosas; fue complementado en 1988, mediante un plan de contingencias. El Anexo III, firmado el 12 de noviembre de 1986, definió los procedimientos para la transportación transfronteriza de sustancias peligrosas. El Anexo IV, firmado en enero de 1987, se enfocó a la contaminación del aire causada por las fundidoras de cobre; forzó a estas empresas a cumplir con límites específicos en sus emisiones, y permitió el intercambio de información sobre éstas entre ambos países. El Anexo V, firmado el 3 de octubre de 1989, estuvo orientado al análisis de las causas y soluciones a los problemas de contaminación del aire en áreas urbanas; fue reformado en mayo de 1996, para incluir la formación del Comité Asesor Conjunto para el Mejoramiento de la Calidad del Aire en la cuenca atmosférica de PdN.

Con respecto a los grupos de trabajo temáticos, al arrancar el ALP se crearon cuatro, todos bajo la dirección de expertos de ambos países. Los GT se encargaron de asuntos como agua (GTAg), prevención de la contaminación, residuos sólidos y peligrosos (GTRSP), y aire (GTA). En 1991 se incluyeron dos grupos más, uno, enfocado a la planificación de contingencias y respuesta a emergencias, y otro a esfuerzos cooperativos de cumplimiento ambiental.

Los resultados del ALP dan cuenta de una política ambiental fronteriza y unas agendas nacional y bilateral cargadas de claroscuros. Por un lado, el ALP ofreció el primer instrumental de arreglos formales y materiales que colocó a los problemas ambientales en un escenario más abarcador; dibujó un esquema de gobernación más coherente del cual surgió, por primera vez, un tipo de estructura encargada del espectro de temas ambientales así como un conjunto de “reglas del juego” primarias para enfrentarlos. Notablemente, sentó las bases para la creación de vías formales e informales de esfuerzos cooperativos.

Por otro lado, el ALP puso el control de las decisiones de regreso a las manos de los representantes gubernamentales, lo que hizo retroceder la gobernación ambiental hacia formas convencionales. Por añadidura, debido al enorme respeto que mostró a la CILA, el ALP se auto-limitó respecto a futuras iniciativas bilaterales: el artículo 12 del ALP especifica que nada en él debería perjudicar o afectar las funciones confiadas a la comisión, “de acuerdo con el tratado de aguas de 1994”. Esta premisa mantuvo a la CILA sin contrincantes en sus operaciones y desempeño, pero limitó las operaciones del GTAg, cuyas labores deberían conducirse a través de los canales de la comisión. Aparentemente, la idea fue evitar el traslape de atribuciones con las competencias de la comisión, pero lo que ocurrió fue la aparición de una zona gris de manejo. Un informe señala que en la esfera de la regulación de la calidad del agua, “la EPA dejaba todas las actividades de supervisión y aplicación de la regulación a las autoridades estatales o a la CILA”, y hubo confusión respecto a qué agencias observaban la responsabilidad frente a la contaminación.

Aún más, el ALP recibió críticas, las más importantes relacionadas a su carencia de visión ecosistémica, mecanismos de planificación y administración ineficientes, y arreglos inadecuados para permitir el acceso a la información y la representación y participación del público en la planificación y toma de decisiones. La gente percibió una débil aplicación de los anexos por parte de los gobiernos y se frustró con el carácter “incremental”, no abarcador, del acuerdo. Abundando, el ALP fue limitado porque no era un tratado sino un acuerdo ejecutivo, el cual no es jurídicamente vinculante; ello le dejó un espacio tan limitado que se le consideró, cuando más, un marco consultivo bilateral. Esta debilidad resultó, al parecer, desde el momento mismo en que el acuerdo fue negociado; pues a pesar de los intentos llevados a cabo por los interlocutores mexicanos para conseguir una “negociación en paquete”, la diplomacia permaneció fija a la negociación tema-por-tema preferida por Estados Unidos.

Al final, un esquema débil para tratar con los problemas resultó en una aplicación débil del ALP. En ese sentido, los gobiernos citadinos (municipales y/o condales), organizaciones ambientalistas no gubernamentales, e instituciones académicas permanecieron alejados de la participación en la toma de decisiones, así como también al margen de un acceso rápido a datos e información.

Como se anota, las prioridades internas y la relación binacional incidieron en los resultados del ALP. Siguiendo al Memorando de Entendimiento, el Acuerdo de La Paz significó el renacimiento del interés por parte del gobierno mexicano frente a los problemas ambientales que aparecían en su frontera norte y en el interior del país. El presidente De la Madrid asumió el gobierno luego de una campaña en la cual el tema ambiental figuró en niveles altos, de manera que, una vez en el cargo, sus promesas tenían que sustentarse. Hubo tres aspectos que le obligaron a tratar el tema ambiental y firmar el ALP. El primero tuvo que ver con la vigilancia pública, en ascenso en el país y allende las fronteras, con respecto a los desafíos ambientales en México; el segundo, con la existencia real de una severa contaminación en el país; y el tercero, con la contaminación que las maquiladoras y la industria de cobre estaban generando en el norte del país, lo cual estaba creando un conflicto bilateral.

Cuando México enseñaba voluntad para enfrentar los problemas ambientales, sin embargo, el gobierno estadounidense se movía en la dirección opuesta: hacia fines de 1981, el presidente Reagan cambió las políticas hacia la reducción de los costos y efectos de la regulación gubernamental, menoscabando el mandato normativo de la EPA. De acuerdo con Daniel Fiorino, la atmósfera en la agencia durante la administración Reagan fue deprimente. Sin duda, los limitados avances del ALP reflejaron el escaso interés del gobierno estadounidense por el medio ambiente.

Si bien algunos argumentan que los problemas ambientales fueron los únicos en los que México y Estados Unidos llegaron a algún acuerdo durante los ochenta, las dificultades económicas en México, la pobre voluntad política en Estados Unidos, y la tensa relación bilateral, hicieron que el tema careciera de una operatividad efectiva. Acontecimientos más extensos, que quedan a responsabilidad de los gobiernos centrales, han ejercido influencia importante en la gobernación de la región fronteriza.


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