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OPORTUNIDADES DE FINANCIAMIENTO PARA LOS ENTES LOCALES EN EL SIGLO XXI

Luis Alfonso Moreno Corredor



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1.4.2 DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA.

Los preceptos Constitucionales instaurados en 1886 establecieron un gobierno caracterizado por una centralización tanto en lo político, como administrativo, cambios modificados en la parte administrativa con actos legislativos en los años 1936 y 1968, condujeron a algunas reformas en la parte administrativa, como preámbulo a una descentralización. Es importante señalar, que el alcalde desempeñaba una triple función, puesto que era al mismo tiempo representante del gobernador departamental, y de la nómina de ésta, jefe de la administración municipal y jefe de la policía, Su función principal era velar por la aplicación de las políticas nacionales a nivel local.


¨En Colombia aparece dentro de los textos jurídico-constitucionales, en la Carta Política de 1986, que retomo el enunciado francés de la Centralización Política y la Descentralización Administrativa, es decir, concentrar las principales decisiones políticas, legislativas, diplomáticas etc., en el estado nacional. Mientras en el otro lado, lo relacionado con los aspectos operativos o funcionales, tanto en el ámbito general, regional, o local, es posible descentralizarlos o delegar tanto a otros órganos estatales (Las entidades descentralizadas nacionales, establecimientos públicos, Las empresas industriales y/o comerciales y las sociedades de economía mixta), como a las diversas entidades territoriales

Durante más de cien años que duro vigente la carta fundamental, entre 1986- 1991, en el país prevaleció más el desarrollo centralista, que adicionalmente asumió la forma del presidencialismo, por cuanto cada vez mayores funciones recayeron en cabeza del jefe ejecutivo, que el de la descentralización y solo con la reforma de 1968, con la viabilidad de la creación de regiones de planificación , las entidades descentralizadas, las juntas administradoras locales (JAL), la categorización de municipios, las áreas metropolitanas, etc., hasta llegar al acto legislativo No,1 de 1986, sobre la elección popular de Alcaldes y la Consulta local, ¨ y como desarrollo de esta acto modificatorio forzado por coyunturas internacionales se produjo leyes importantes sobre autonomía municipal y departamental.

En lo pertinente al Concejo municipal, participaba en los nombramientos de varios funcionarios de un rango importante como el abogado municipal o Personero, cuyos poderes se asimilaban a los del defensor del pueblo; el auditor municipal o contralor, que controlaba las operaciones realizadas por el gobierno central a nivel local; y el tesorero; los gobernadores solicitaban derecho sobre las decisiones tomadas por el concejo municipal.

La división de la responsabilidad ejecutiva y la tensión entre el personal nombrado y el personal elegido desembocaban en constantes conflictos entre los alcaldes y sus concejos municipales.

Estableció un rígido control a la moral de los servidores públicos en especial para los diputados y concejales, que se complemento las normas para los departamentos y municipios (Ley 136 de 1994 y 617 de 2000).

Se estableció como principio rector para las entidades en su autonomía (Art. 287 CN/91), siguiendo de cerca al profesor Diogo Lordello de Melo, ¨ poder de gobierno, - poder de administración, - existencia de recursos propios, - control de los gobiernos por la esfera nacionales.¨ .

Los municipios y resguardos indígenas tendrán a partir del año 1993 un porcentaje de participación en los ingreso corrientes de la nación, artículos 356 y 357, y que se ha venido transformando mediante actos legislativos. Estos recursos dirigidos a programas focalizados y establecidos por mandato legal a iniciativa del poder central.

La descentralización territorial se enmarca en la norma constitucional que deberá precisar su alcance y desarrollo mediante una ley, y le compete al congreso expedirla. (Art. 285)

La función administrativa debe proteger los intereses generales estableciendo mecanismos, de descentralización, delegación y desconcentración de las decisiones y funciones en sus competencias. (Art. 209).

Bajo ese precepto, en materia administrativa la Constitución política de 1991, unifico la territorialidad en departamentos y municipios. Los departamentos en Colombia están compuestos por 32 departamentos, a los que se añade el Distrito Capital de Bogotá, que posee las mismas facultades de un departamento. A nivel departamental, el país consta de 1.908 municipios y cinco distritos: el distrito capital de Bogotá, el distrito industrial y portuario de Barranquilla, los distritos turísticos de Cartagena y Santa Marta y, por último, el distrito “fronterizo” de Cubará. A esto se añaden las entidades territoriales indígenas, las provincias y las regiones compuestas por lo menos por dos municipios de un departamento.

Los municipios colombianos no presentan las disparidades de población observadas en la mayoría de los países latinoamericanos. La población no se concentra exclusivamente en la capital, sino que está repartida en capitales departamentales que ejercen una verdadera influencia en su entorno. Este fenómeno, que no está realmente relacionado con la política de descentralización, se debe a los accidentes topográficos y a la escasez de los recursos del estado, que han impedido la construcción de un sistema eficaz de transportes y de comunicaciones terrestres.

En los departamentos, el poder ejecutivo es ejercido por un gobernador elegido por sufragio universal por un periodo de 4 años, quien nombra un gabinete. Las coporaciones administrativas son ejercidas por las Asambleas departamentales elegidas por sufragio universal por un periodo similar. Estas asambleas están compuestas por 11 a 31 diputados según la población del departamento. Por su parte, el poder judicial es ejercido por los tribunales departamentales

Los municipios colombianos son dirigidos por un alcalde y un concejo municipal, elegidos por sufragio universal. El número de concejales varía de 7 a 21 según la población, con excepción de Bogotá que cuenta con un concejal por cada 150 000 habitantes, con un total de 28 en 1994. La duración del mandato es de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata para los concejales ni para los alcaldes.¨

En materia de competencias y recursos, Colombia después de independencia con España en 1810, implementó inicialmente un sistema federal y más tarde, en 1886, una Constitución Unitaria en reacción a la autonomía ilimitada que este sistema otorgaba a los municipios, durante un siglo, el país mantuvo un sistema de centralización política extrema.

La primera legislación municipal importante sólo se adoptó en 1913, no obstante, a partir de los años sesenta, el país emprende un proceso de inicio a la municipalidad, mediante la instauración de un sistema de poderes compartidos que refleja la fuerte intervención del gobierno central en la prestación de servicios públicos a nivel local. Las competencias en el campo de la educación y la salud se transfieren al gobierno central, los servicios de catastro a una agencia del gobierno central, el transporte urbano y la vivienda social a agencias administrativas autónomas.

Aunque algunos importantes municipios hayan creado autoridades semiautónomas para gestionar el suministro de agua y electricidad, de manera general, en 1981, la mayoría de los municipios se limitaban a administrar los siguientes servicios: mantenimiento de las carreteras, mataderos, mercados y gestión de los desechos sólidos.

Las competencias antes de los años ochenta, se sometían a recursos del ente central, y algunas asignaciones para las administraciones locales pero sin ninguna importancia, como atender los servicios de mataderos municipales, plazas de mercado, plazas de ferias.

Gómez Ricardo manifiesta que existen algunos inconvenientes presentados en el proceso de descentralización:


¨Es necesario que las municipalidades y sus alcaldes, los departamentos y sus gobernadores dispongan de una perfecta claridad y certero conocimiento de las finalidades que se propulsan con el proceso de descentralización que se viene gestando en el país. Que busca precisamente una mayor orientación y armonización en la planificación, administración pública y finanzas públicas de las diferentes categorías estatales, bajo ciertos criterios de autonomía y no, por el contrario, una desvinculación total del los destinos de los gobiernos locales y regionales, como si actuasen como ruedas sueltas, permitiendo amplias ineficiencias y aparentes dictaduras. Situación diferentes es la de los municipios, que deben encargar de suministrar los servicios básicos ( acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas domiciliario, aseo, telefonía, vivienda popular, educación y salud social, alumbrado público, entre otros servicios públicos), orientar la localización al interior de la jurisdicción local-espacio urbano rural-, regular el uso del suelo, evitar efectos nocivos que se generan por la vecindad como contaminación, el ruido y la congestión-, reglamentar el transporte público privado de pasajeros y de mercancías en su jurisdicción, entre otros aspectos. Por su parte, la región deberá encargarse de asuntos como la búsqueda de un mayor acercamiento a la municipalidad para trabajar mancomunadamente a favor de las comunidades, prestación de servicios básicos que incorporen a dos o más municipios.

Otro punto candente en la relación con la descentralización regional y municipal es lo relativo al financiamiento. Hoy las entidades no disponen de suficientes recursos para resolver sus necesidades crecientes. La nación absorbe la mayoría de los recursos financieros del estado, presentando una excesiva concentración, mal administrada y en perjuicio de las zonas deprimidas y bastante recónditas respecto a un centro de decisión. Para lograr una adecuada descentralización es imperioso revisar la forma como se distribuyen los recursos en las diferentes categorías del Estado, de tal manera que acaten a sus respectivos objetivos y funciones. En la mayoría de los países del mundo los gravámenes al consumo son de origen regional y local. En Colombia gran número de éstos son de propiedad de la Nación, como los impuestos sobre las ventas y de timbre nacional. La Nación de esta forma esta apropiándose de de rentas que no le pertenecen. En este sentido debe hacerse una revisión certera, que permita a cada entidad territorial efectuar sus propias tareas y manejar sus propios recursos.¨

Se puede establecer que la descentralización en Colombia es consecuencia principalmente de un efecto mundial que se produjo en esa época como fue la crisis de endeudamiento de los países de América Latina en la década de los ochenta; ¨ estos países deberían desembolsar grandes sumas en dólares a los bancos comerciales por concepto de amortizaciones e intereses. Sus economías que no generaban suficientes divisas y con problemas de empelo, producción e inversión, acompañadas de presiones inflacionarias y de grandes déficit fiscales que al no ser controladas se traducen en excesivos aumentos de los medios de pago y desequilibrios en la balanza de pagos, tuvieron que recurrir a un crédito externo, “ El PIB de América Latina en 1982 bajó en un -1.0%, es decir tuvo un comportamiento negativo por primera vez en cuatro años y aunque Colombia poseía una bonanza cafetera la situaba también en la crisis.”

Para Moreno Corredor lo importante de una relación estado-localidad es la garantía del ente central en dotar de recursos fiscales a los entes municipales, ¨la aparición de un cambio en la relación dinámica del Estado Central y local se ha originado por “las crisis económicas a su manera han contribuido a las tendencias descentralizadoras de los corporativismos sociales y territoriales. La devaluación del Estado conduce a revalorizar a los poderes locales representativos en la medida que en ellos pueda darse una relación más directa de carga fiscal pública y una mayor agilidad y adecuación a las situaciones concretas, poniéndose en cuestionamiento el protagonismo estatal tanto por su relativa ineficacia como por su fuerte déficit.”

Aunque todos los países de América Latina se sometieron a la moratoria impuesta por el FMI y el Banco Mundial, Colombia decidió renegociar su deuda con unos ajustes macroeconómicos e institucionales para poder conseguir créditos nuevos. Uno de estos ajustes institucionales fue la disminución del déficit fiscal vía recorte en inversión social y traslado de competencias a las entidades territoriales.

En esta misma década se impulsa la descentralización en nuestro país, de un lado, por la presión de movimientos regionales de acceder al poder político y de, otro por la necesidad de adecuar las relaciones Estado Economía a las exigencias de la globalización y la apertura.

En estos años se promueve en el país la modernización de los tributos municipales (Ley 14 de 1983) y la reforma administrativa (Ley 12 de 1986), asignándole funciones a las regiones y municipios, que hasta el momento realizaba la nación, complementada con la descentralización fiscal, con el fin de situar recursos provenientes de la distribución del impuesto al valor agregado (IVA), para que los municipios pudieran atender, precisamente sus deberes.

Otro aspecto a destacar en la descentralización fiscal, lo constituye las transferencias del orden central al territorial, plasmado en el Título XII de la Constitución Nacional de 1991, con cambios sustanciales efectuados en los actos legislativos de 2001 y 2007, en lo referente a los porcentajes en la participación en los ingresos corrientes de la nación.

Así mismo, el Constituyente aspiró que el ente territorial fuese capaz de autofinanciarse con sus recursos de libre destinación, que el legislador mediante las leyes 617 de 2000, 819 de 2003 y 863 de 2003, obliga a los entes territoriales (Municipios, Departamentos) a que diseñen y ejecuten ajustes fiscales de mediano y largo plazo para garantizar su nuevo papel.

Se espera que con éstos nuevos parámetros los entes territoriales, presenten cambios radicales positivos en sus finanzas públicas, y no en caso contrario como los manifiesta Fernando Rojas “ Después de 20 años de transcurrir el tiempo los efectos de la descentralización produjo cambios muy lentos tanto en lo administrativo como fiscal. Los resultados obtenidos permitieron la autosuficiencia fiscal-administrativa, producto de la dependencia por transferencias del orden nacional, su pereza fiscal frente a sus propios tributos, es decir que lo que se recibió por ingresos propios no fueron lo suficiente para cubrir los gastos de funcionamiento; unido a ello la gran mayoría se endeudo con la banca privada y pública mermando su capacidad de ahorro y pago y perjudicando notablemente la inversión pública sin poder disminuir los niveles de pobreza de los pueblos.

Colombia es un estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, demócrata, participativa y pluralista, fundada en el respeto por la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general (Art. 1, Constitución de 1991).

Es importante mencionar que la Asamblea Nacional Constituyente, convocada directamente por el pueblo, expresa la diversidad política e ideológica de los diferentes sectores que estuvieron representados en ella, que dio paso a la nueva vida nacional, plasmada en la Carta Magna de la Constitución de 1991. Cabe destacar que el proceso anterior a la Carta en materia de descentralización, fue elevado a norma Constitucional.

En lo pertinente a lo descentralizado, estableció niveles de autonomía en los entes territoriales (Región, Departamento, Provincia, Municipio, Distritos-Capital, turísticos, y las entidades territoriales indígenas); se elevó a rango constitucional la descentralización política, administrativa y fiscal, como la elección popular de alcaldes y las transferencias en los ingresos corrientes de la Nación, a los entes territoriales.

Los avances en el proceso descentralizador previstos en la Constitución, impera la necesidad de implementar desarrollo en norma legal el ordenamiento territorial, donde debe distribuirse en competencias de recursos de la nación y los entes territoriales.

Ahora bien en materia fiscal se expresa que los entes locales tienen derecho a los recursos como: el situado Fiscal, servirá como base para distribución equilibrada de los recursos que la nación transfiere a los departamentos distritos, capital, turísticos e industriales, para educación y salud en términos de la Constitución y las leyes. La ley orgánica del presupuesto, establecerá como norma constitucional el régimen rector del presupuesto colombiano del ente central y de las entidades territoriales (Departamentos, regiones, municipios, provincias, distritos, capital, turísticos e industriales, resguardos indígenas Art. 352 CN/91).


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