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LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL COMENTADA

Mauro Alberto Sánchez Hernández



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TÍTULO PRIMERO. Objeto y Definiciones de la Ley

CAPÍTULO ÚNICO

Disposiciones Generales

Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene como objeto establecer los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.

La presente Ley es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y el Distrito Federal; los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y estatales.

Los gobiernos estatales deberán coordinarse con los municipales para que éstos armonicen su contabilidad con base en las disposiciones de esta Ley. El Gobierno del Distrito Federal deberá coordinarse con los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales. Las entidades federativas deberán respetar los derechos de los municipios con población indígena, entre los cuales se encuentran el derecho a decidir las formas internas de convivencia política y el derecho a elegir, conforme a sus normas y, en su caso, costumbres, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus propias formas de gobierno interno.

COMENTARIO

Los dictámenes de la Ley General de Contabilidad Gubernamental fueron aprobados y publicados:

1.El 25 de Noviembre de 2008 por la Cámara de Diputados; y el

2.El 11 de Diciembre de 2008 por la Cámara de Senadores

3.El Ejecutivo Federal por su parte publicó el Decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federación el 31 de Diciembre de 2008, entrando en vigor el 1 de Enero de 2009

La Ley General de Contabilidad Gubernamental contenida en el Dictamen aprobado, es importante en razón de que se podrá construir un sistema a partir del cual se podrá facilitar a los ciudadanos el conocimiento de ingresos, activos, gastos y el patrimonio de las Instituciones del Gobierno Federal, Estatal y Municipal, asimismo conocer sobre el ejercicio del gasto público y bienes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

En el presente artículo se comenta que esta Ley es de orden público, entendiéndose por orden público, el concepto que de acuerdo a la dogmática jurídica se refiere al conjunto de normas e instituciones que no pueden ser alterados ni por los individuos, es decir, no está bajo el imperio de la autonomía de la voluntad personal ni por la aplicación del derecho extranjero.

Lo que sí queda claro, es que las normas de orden público son esenciales para la conservación del bienestar social; que existen en interés a la sociedad por oposición a las que se legislan para el interés individual. Se persigue una situación de coexistencia pacífica entre la población, se anhela la paz pública, el orden común y una sana convivencia comunitaria. Por ello, e insistiendo en el concepto, el orden público se refiere al interés protegido por el Estado en función de la defensa de derechos y principios socialmente valiosos por encima de aquellos particularmente legítimos, pero fundamentalmente individuales.1

El objeto de la Ley, es establecer los criterios generales que regirán la Contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.

 1 Eduardo Campos, 13 de Febrero de 2008 el Siglo de Durango Compañía Editora de la Laguna S.A. de C.V.

Así mismo, en el tercer párrafo de este artículo se expresa que los gobiernos estatales deberán coordinarse con los municipales para que estos armonicen su contabilidad con base en las disposiciones de la propia Ley, puntualizando que los primeros deberán respetar los derechos de los municipios con población indígena2, en lo político, en su cultura, en sus costumbres, en la forma de elegir sus formas de gobierno interno. Cabe señalar que para normar esta circunstancia en el Estado de Oaxaca, se creó la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, la cual fue publicada en el Extra del Periódico Oficial del Estado el viernes 19 de junio de 1998.

Artículo 2.- Los entes públicos aplicarán la contabilidad gubernamental para facilitar el registro y la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos públicos, la administración de la deuda pública, incluyendo las obligación contingentes y el patrimonio del Estado.

Los entes públicos deberán seguir las mejores prácticas contables nacionales e internacionales en apoyo a las tareas de planeación financiera, control de recursos, análisis y fiscalización.

COMENTARIO3

En este contexto, el Ejecutivo Federal en el marco de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, impulsó reformas a la Constitución en materia de contabilidad gubernamental, gasto público y fiscalización, que tienen como objetivos últimos mejorar sustancialmente la forma en que el Gobierno gasta los recursos que le proveen los contribuyentes. Estas reformas incluyeron:

El Artículo 73 de la Constitución fue reformado para dotar de facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de contabilidad gubernamental y alcanzar la armonización de las cuentas públicas de los tres niveles de gobierno. Se trata de una adición de la fracción XXVIII del Artículo 73 Constitucional, publicada en el DOF el 8 de Mayo de 2008, otorgándose al Congreso de la Unión la atribución de legislar en materia de contabilidad gubernamental, para lograr su armonización a nivel nacional y fijando como plazo un año para legislar al respecto.

2 Diario Oficial de la Federación el 31 de Diciembre de 2008

Se reformó el Artículo 79 Constitucional para fortalecer las facultades de la Auditoria Superior de la Federación, precisando su competencia para llevar a cabo sus funciones de fiscalización cuando se trate de recursos federales ejercidos por entes públicos que no sean federales –entidades federativas, municipios, órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, órganos autónomos y entidades paraestatales.

Se fortaleció la capacidad técnica e independencia de los órganos de fiscalización de los congresos locales, y se sujetó su actuación a principios de imparcialidad y legalidad, entre otros.

Se reformó el Artículo 134 Constitucional para prever que todos los entes públicos de los tres órdenes de gobierno observen principios de eficiencia, eficacia, transparencia y honradez en la administración y ejercicio de recursos públicos, para lograr los objetivos a los que estén destinados.

Junto con las reformas relacionadas con la armonización contable y fiscalización local, la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen incluyó disposiciones para implantar un presupuesto con enfoque en resultados en los tres órdenes de gobierno.

En este contexto, la reforma constitucional al artículo 73, origen fundamental del Consejo Nacional para la Armonización Contable (CONAC), atendió a la necesidad de armonizar la información contable nacional, y por consiguiente dotó al Congreso de la Unión de facultades para expedir leyes que rijan la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, patrimonial, y de ingresos y egresos, por parte de la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales. Lo anterior como un compromiso derivado de la Reforma   Hacendaria.

El propósito es que todas las entidades públicas apliquen los principios, reglas e instrumentos de la contabilidad gubernamental para facilitar tanto el registro y la fiscalización de sus activos, pasivos, ingresos y gastos, como mediciones de aspectos como la eficacia, economía y eficiencia del gasto y los ingresos públicos, la administración de la deuda pública (incluyendo las obligaciones contingentes) y el patrimonio general del Estado.

Para ello, la Ley obliga a que las distintas instancias de gobierno, en clara muestra de su compromiso con la transparencia y la rendición de cuentas, trabajen conjuntamente en la superación de las múltiples diferencias conceptuales, normativas y técnicas que hasta ahora registran los distintos sistemas contables y de rendición de cuentas.

Ente Público

Se considera ente público a toda dependencia o entidad gubernamental, plenamente identificable, que ha sido creado por mandato Constitucional, Ley o Decreto.4

Contabilidad Gubernamental

Técnica destinada a captar, clasificar, registrar, resumir, comunicar e interpretar la actividad económica, financiera, administrativa, patrimonial y presupuestaria del Estado. Registro sistematizado de operaciones derivadas de los recursos financieros asignados a instituciones de la administración pública, se orienta a la obtención e interpretación de los resultados y sus respectivos estados financieros que muestran la situación patrimonial de la administración pública.5

Normas internacionales de contabilidad (nic)

Estas normas han sido producto de grandes estudios y esfuerzos de diferentes entidades educativas, financieras y profesionales del área contable a nivel mundial, para estandarizar la información financiera presentada en los estados financieros.

Las (nic) no son leyes físicas o naturales que esperaban su descubrimiento, sino más bien normas que el hombre, de acuerdo a sus experiencias comerciales, ha considerado de importancia en la presentación de la información financiera.

Las NIC son emitidas por el International Accounting Standards Board (anterior International Accounting Standards Committee). Hasta la fecha, se han emitido 41 normas, de las que 34 están en vigor en la actualidad, junto con 30 interpretaciones.6

3 http://www.indetec.gob.mx/cpff/verNotas.asp?key=93

4 http://normateca.ife.org.mx/normanet/files_disp/13/47/I.-

5 INDETEC: Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, organismo público del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal.

6 http://www.monografias.com/trabajos12/norin/norin.shtml

Planeación Financiera

La planeación financiera es una herramienta de dirección indispensable para definir el rumbo que debe seguir una organización para alcanzar sus objetivos estratégicos mediante un accionar armónico de todos sus integrantes y funciones. Su implantación eficaz la convierte en el más importante instrumento de comunicación organizacional, tanto internamente como también para los terceros que necesitan tomar decisiones (créditos, emisión y suscripción de acciones y bonos de deuda, etc.) en función de sus planes. Es también un excelente impulsor del aprendizaje continuo que los procesos de cambio permanente exigen a toda organización para mantenerse competitiva en un entorno cada vez más globalizado.7

Control

En el marco de la administración pública el Control se refiere a aquellos elementos que se adoptan para cuidar los recursos, obtener información suficiente, oportuna y confiable, promover la eficiencia en las actividades y asegurar el apego a las leyes, normas y políticas vigentes, con la finalidad de lograr el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos por el gobierno.8

Análisis

Un análisis es el acto de separar las partes de un elemento para estudiar su naturaleza, su función y/o su significado. El análisis financiero de un ente económico, por ejemplo, busca establecer el estado de la economía interna del ente, con el propósito de interpretarlo y efectuar las recomendaciones que procedan a los niveles jerárquicos correspondientes, para la toma de futuras decisiones.9

Fiscalización

La fiscalización o función fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía.10

7 http://www.ebc.mx/img/edcontinua/C_Planeacion_Financiera.pdf

8 http://www.elocal.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_El_control_de_los_recursos_fed_en_el_amb_mpal

9 http://www.definicionabc.com/ciencia/analisis.php

10 http://es.wikipedia.org/wiki/Fiscalizaci%C3%B3n´

Artículo 3.- La contabilidad gubernamental determinará la valuación del patrimonio del Estado y su expresión en los estados financieros.

COMENTARIO

EL PATRIMONIO DEL ESTADO.11

Definición

Es el conjunto de elementos materiales e inmateriales tanto del dominio público, como del privado, cuya titularidad es del Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades mercantiles del Estado) que le sirven para el cumplimiento de sus actividades y cometidos.

Elementos

Dentro del patrimonio del Estado, se encuentran los siguientes elementos:

I.- El territorio y todas las partes integrantes del mismo:

1 . La superficie terrestre, delimitada por las fronteras negociadas o naturales,

2.- El subsuelo y todos los minerales, hidrocarburos, aguas subterráneas y elementos radioactivos.

3.-La plataforma continental que es la prolongación del territorio por debajo de las aguas marítimas,

4- Las islas, incluyendo los arrecifes y cayos;

5.-El mar territorial; 12 millas marinas

6.-El mar patrimonial; 200 millas a partir de la línea base de la cual comienza el mar territorial, y zonas económica exclusiva. En estos dos elementos se encuentran también la flora y la fauna marítima;

7.- El subsuelo del mar territorial y del mar patrimonial;

8.-El espacio aéreo;

9.- Todos los bienes cuya titularidad directa o indirecta sea del Estado.

10.-Los ingresos del Estado por vías de Derecho Público y Privado.

11.-El conjunto de Derechos de los que el Estado es titular.

12.- Los bienes del dominio privado.

Régimen jurídico.

El patrimonio del Estado, está sujeto fundamentalmente a un régimen de Derecho Público, basado en las disposiciones de los Artículos 27 y 42 a 48 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ese régimen no está sistematizado y unificado, sino que está integrado por muchísimas leyes derivadas de párrafos o fracciones del mismo Artículo 27.

Base Constitucional

La base constitucional está fundamentalmente en el Artículo 27, pero también existen aspectos relativos a esta cuestión en el Artículo 73, y en cuanto al aspecto territorial y las partes integrantes de la Federación están reguladas por los Artículos 42 a 48 de la propia Constitución.

Se tienen que considerar además una serie de leyes que integran un marco jurídico en materias en las que se disponen o administran esos elementos patrimoniales.

Artículo 4.- Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de rendición de cuentas;

II. Catálogo de cuentas: el documento técnico integrado por la lista de cuentas, los instructivos de manejo de cuentas y las guías contabilizadoras;

III. Comité: el comité consultivo;

IV. Contabilidad gubernamental: la técnica que sustenta los sistemas de contabilidad gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, captando los diversos eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio, con el fin de generar información financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo confiable en la administración de los recursos públicos;

11 http://mx.answers.yahoo.com/question/index?qid=20070409150202AA6XEhA

V. Consejo: el consejo nacional de armonización contable;

VI. Costo financiero de la deuda: los intereses, comisiones u otros gastos, derivados del uso de créditos;

VII. Cuentas contables: las cuentas necesarias para el registro contable de las operaciones presupuestarias y contables, clasificadas en activo, pasivo y hacienda pública o patrimonio, y de resultados de los entes públicos;

VIII. Cuentas presupuestarias: las cuentas que conforman los clasificadores de ingresos y gastos públicos;

IX. Cuenta pública: el documento a que se refiere el artículo 74, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como el informe que en términos del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos rinde el Distrito Federal y los informes correlativos que, conforme a las constituciones locales, rinden los estados y los municipios;

X. Deuda pública: las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamientos a cargo de los gobiernos federal, estatales, del Distrito Federal o municipales, en términos de las disposiciones legales aplicables, sin perjuicio de que dichas obligaciones tengan como propósito operaciones de canje o refinanciamiento;

XI. Endeudamiento neto: la diferencia entre el uso del financiamiento y las amortizaciones efectuadas de las obligaciones constitutivas de deuda pública, durante el período que se informa;

XII. Entes públicos: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas; los entes autónomos de la Federación y de las entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; y las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales;

XIII. Entidades federativas: los estados de la Federación y el Distrito Federal;

XIV. Gasto comprometido: el momento contable del gasto que refleja la aprobación por autoridad competente de un acto administrativo, u otro instrumento jurídico que formaliza una relación jurídica con terceros para la adquisición de bienes y servicios o ejecución de obras. En el caso de las obras a ejecutarse o de bienes y servicios a recibirse durante varios ejercicios, el compromiso será registrado por la parte que se ejecutará o recibirá, durante cada ejercicio;

XV. Gasto devengado: el momento contable del gasto que refleja el reconocimiento de una obligación de pago a favor de terceros por la recepción de conformidad de bienes, servicios y obras oportunamente contratados; así como de las obligaciones que derivan de tratados, leyes, decretos, resoluciones y sentencias definitivas;

XVI. Gasto ejercido: el momento contable del gasto que refleja la emisión de una cuenta por liquidar certificada debidamente aprobada por la autoridad competente;

XVII. Gasto pagado: el momento contable del gasto que refleja la cancelación total o parcial de las obligaciones de pago, que se concreta mediante el desembolso de efectivo o cualquier otro medio de pago;

XVIII. Información financiera: la información presupuestaria y contable expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los eventos económicos identificables y cuantificables que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas que expresan su situación financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio;

XIX. Ingreso devengado: el que se realiza cuando existe jurídicamente el derecho de cobro de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y otros ingresos por parte de los entes públicos;

XX. Inventario: la relación o lista de bienes muebles e inmuebles y mercancías comprendidas en el activo, la cual debe mostrar la descripción de los mismos, códigos de identificación y sus montos por grupos y clasificaciones específicas;

XXI. Lista de cuentas: la relación ordenada y detallada de las cuentas contables, mediante la cual se clasifican el activo, pasivo y hacienda pública o patrimonio, los ingresos y gastos públicos, y cuentas denominadas de orden o memoranda;

XXII. Manuales de contabilidad: los documentos conceptuales, metodológicos y operativos que contienen, como mínimo, su finalidad, el marco jurídico, lineamientos técnicos y el catálogo de cuentas, y la estructura básica de los principales estados financieros a generarse en el sistema;

XXIII. Normas contables: los lineamientos, metodologías y procedimientos técnicos, dirigidos a dotar a los entes públicos de las herramientas necesarias para registrar correctamente las operaciones que afecten su contabilidad, con el propósito de generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones y la formulación de estados financieros institucionales y consolidados;

XXIV. Órganos autónomos: las personas de derecho público con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación a través de los ramos autónomos, así como las creadas por las constituciones de los estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;

XXV. Plan de cuentas: el documento en el que se definirán los dos primeros agregados a los que deberán alinearse las listas de cuentas que formularán los entes públicos;

XXVI. Planeación del desarrollo: el Plan Nacional de Desarrollo, así como los planes de desarrollo de las entidades federativas, de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, conforme resulte aplicable a cada orden de gobierno;

XXVII. Postulados básicos: los elementos fundamentales de referencia general para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables;

XXVIII. Secretaría de Hacienda: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno Federal;

XXIX. Sistema: el sistema de contabilidad gubernamental que cada ente público utiliza como instrumento de la administración financiera gubernamental.

COMENTARIO

La utilidad de este artículo se traduce en el hecho de definir diferentes conceptos, lo cual le da claridad y precisión a la propia Ley, evitando ambigüedades o interpretaciones subjetivas en su aplicación de los conceptos más usuales utilizados en el ejercicio de la contabilidad.

Es relevante destacar a que entes públicos es aplicable el contenido de la Ley, quedando incluidos aquí entre otros, los entes autónomos tanto de la federación como de las entidades federativas.

Artículo 5.- La interpretación de esta Ley, para efectos administrativos, corresponde a la Secretaría de Hacienda y a la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicará supletoriamente la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

COMENTARIO

La presente Ley fue aprobada por la Legislatura Federal en el marco de la Reforma Hacendaria propuesta por el Ejecutivo Federal, en nuestra opinión debiera considerarse la importancia de que la interpretación de la misma correspondiera no solo a la Secretaría de Hacienda y a la Secretaría de la Función Pública, sino también a la Auditoría Superior de la Federación, dado que este Ente está subordinado a la H. Cámara de Diputados Federal misma que integra un Poder distinto al Ejecutivo, tomando en cuenta entre otros aspectos relevantes que este último es quien ejerce con mucho la mayor parte del presupuesto y, por lo tanto la función interpretativa y fiscalizadora íntegra debe recaer en un ente externo por los beneficios que ello conlleva, entre otros, el de la Independencia Mental en su actuación profesional.


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