2.2. MARCO CONCEPTUAL

Los planes hidrológicos, con naturaleza de norma jurídica, vinculan a la Administración hidráulica, y determinan los derechos de utilización de los usuarios en cuanto que la primera condición para el otorgamiento de esos derechos es la de su compatibilidad con el plan. La "planificación" de los recursos es distinta en función del planteamiento constitucional respecto de la competencia en materia de aguas. En los Estados de estructura federal o regional, en general, las competencias en materia de agua, son compartidas: el Estado – en su caso denominada Regionalización - tiene un título de preeminencia en la ordenación general del tema –con una intervención de carácter general para la ordenación de los recursos y en la elaboración de los planes y programas de aprovechamiento hidráulicos; por su parte, a las regiones, en su caso, se les reconoce una cierta potestad legislativa para aquellas aguas que discurren tan sólo por el territorio regional.

Consideraciones sobre los "mercado del agua”

En primer lugar, hablar del "mercado del agua", es referirse a una realidad compleja que afecta a instituciones diversas, entre las que se encuentra los "contratos de cesión de los derechos de uso de agua" entre particulares, con la pretensión de que de forma natural y por el mero influjo del mercado, los recursos hidráulicos se conducirán desde las utilizaciones menos rentables social y económicamente hacia las más rentables.

En base a la experiencia de otros países, considerare algunos de los problemas que implica el funcionamiento del mercado del agua. Entre ellos, se alude a los desequilibrios entre zonas oferentes y zonas receptoras, a los problemas de sobreexplotación inducidas por el mercado, a la no idoneidad del mercado para financiar las obras públicas necesarias para la cesión de recursos hídricos y por último, a los fenómenos especulativos ligados a la dinámica del mercado. En relación con estos últimos, cuando el sector privado actúa en un mercado en el que existen pocos oferentes y una demanda estable –como es el caso del agua, tiende a controlar los precios al alza para la obtención de mayores beneficios. El agua, como mercancía se comporta, en términos de economía, de manera inelástica, esto es, soporta bien los incrementos en el precio, sin que ello incida sustancialmente en la demanda. En este sentido, un mercado escasamente intervenido como el de los aprovechamientos del agua, podría generar tensiones inflacionistas motivadas por maniobras especulativas, pudiendo generar desestabilización del precio del recurso, ocasionando graves problemas sociales.

Por otra parte, la posibilidad de la existencia de un mercado del agua en el marco de una legislación en la que el agua es considerada como un bien de dominio público, resulta controvertido que aún cuando sea dentro de ciertos límites legales, el recurso hídrico pueda ser objeto de tráfico jurídico privado. Si el aprovechamiento de las aguas públicas se obtiene por medio de una concesión administrativa, no puede cederse, salvo que la Administración en cada caso, autorice una sustitución de caudales o un cambio de destino respecto del originariamente otorgado.

La transferencia o cesión por vía contractual de derechos de aprovechamiento del agua, plantea problemas que para solventarse requieren la intervención de la Administración, bien sea antes del contrato – por medio de las autorizaciones administrativas-, ya sea después del contrato, mediante un control administrativo del efectivo cumplimiento de las condiciones legales establecidas, cuyo incumplimiento determina la extinción del derecho del cedente. En suma, no estamos ante un verdadero mercado del agua, puesto que la posible cesión o transferencia de aprovechamientos de agua no constituyen una autentica comercialización del agua por tratarse de un recurso. Únicamente será viable su tráfico jurídico privado en virtud de la correspondiente autorización administrativa de cesión del derecho concesional, sin la que no quedará perfeccionada la relación jurídica privada entre cedente y cesionario.

Por tanto, en los Ordenamientos Jurídicos en los que el agua para el uso agrario se obtiene por concesión administrativa, no es ésta la que se transmite - la titularidad de la concesión administrativa -, sino el contenido, total o parcial, de los derechos de uso contenidos en esas concesiones –esto es, el uso temporal de un determinado volumen o caudal del agua a otro usuario-. De esta manera resulta posible regar, con aguas cuyo derecho se transmite, predios distintos de los que figuran en la concesión administrativa. Ahora bien, el volumen de agua que puede ser objeto del contrato de cesión no puede ser superior al realmente utilizado por el titular del derecho transmitido, sin que quepa introducir consumos supletorios a los existentes a través de pacto de las partes contratantes. En todo caso, por afectar a concesiones administrativas de aguas, intervendrá la Administración hidráulica para autorizar el contenido reglado de los contratos, así como de la fijación del importe máximo de la compensación económica que puede figurar en los contratos para evitar la especulación.

El agua es un elemento fundamental para el desarrollo económico y como tal se impone su más racional utilización, aprovechando al máximo todos los recursos hídricos, si bien, no sólo, mediante la ejecución de obras de regulación, sino también y fundamentalmente mediante actuaciones tendentes al reciclaje, reutilización o recuperación de los recursos.

El uso del recurso para riegos, ganadería, granjas u otros fines agrarios, ha de garantizar toda el agua necesaria, pero sólo la necesaria, procurando un ahorro de caudales a través de las posibilidades técnicas que ofrece el desarrollo tecnológico.

Actualmente, el elemento que condiciona en mayor medida la ordenación jurídica del agua resulta ser la defensa y mantenimiento de la calidad del agua frente a cualquier uso, sea éste industrial o agrario.

2.3. MARCO HISTÓRICO

Durante el S. XX se ha valorado el agua como simple recurso productivo, prescindiéndose de otras valoraciones de carácter social o ambiental. En determinados países que presentan características más o menos acusadas de aridez, para romper la eterna dependencia de la climatología del sector agrario, se presentó el regadío - manifestación más importante del uso del agua para fines agrarios- como palanca esencial del desarrollismo económico.

Este planteamiento, hoy día tiene continuidad en los países en vías de desarrollo como es el caso de Perú, en los que cabe presentar el crecimiento del regadío como mecanismo de un desarrollo agrario capaz de incrementar la producción agraria para asegurar el suministro continuado de alimentos a la creciente población. En cambio, en de los países desarrollados, que han pasado de tener una base agraria a contar con un desarrollo más industrial y de servicios, el crecimiento del regadío se limita a la necesidad de que las explotaciones agrarias sean económicamente rentables, sin perder la sostenibilidad, por abandono de la propia actividad agraria. Sin embargo, la devaluación relativa de la actividad agraria respecto al conjunto de las actividades económicas, puede conducir, en estos países, a un crecimiento limitado del regadío.

En todos los países, la actividad agraria productora de alimentos y materias primas depende del medio natural, sobre el que ejerce, a su vez, una importante influencia. Al ser el agua un importante factor de la producción agraria, el regadío resuelve el problema de las necesidad hídricas de la actividad agraria por ser superiores a la pluviometría de la zona, o bien por existir problemas de irregularidad de lluvias y falta de distribución del agua a lo largo del año. El regadío se vértebra, en general, en torno a un río y se ve favorecido por su regulación mediante embalses, pozos subterráneos, desalación de aguas salobres y depuración de aguas residuales para su reutilización.