1.4-Organización confederal e integración regional: puntos de acercamiento.

Analizados algunos de los principales aspectos conceptuales y rasgos de la Confederación de Estados, a punto de desarrollar las cuestiones relativas a su posible instrumentación en el plano de la integración regional, conviene abordar determinados elementos de conexión entre la estructura confederal y el proceso integracionista concebido, de manera preliminar, desde la perspectiva teórica. Estos acercamientos permitirán comprender hasta qué punto ambas instituciones pueden complementarse, y en qué medida puede realmente un esquema confederal responder a las exigencias de una verdadera integración regional. Se introducirán, al efecto, algunas opiniones y distinciones entre categorías que apuntan al sustento doctrinal de la integración, y algunas diferencias respecto a otros términos, empleados generalmente de forma análoga, como es el caso de la cooperación.

El propio imperativo de cooperación, que aparece contemplado como principio estructural en el marco de las relaciones internacionales, deja cierta libertad a los Estados a la hora de escoger la forma o “perfil” que esta ha de revestir . Por ello, es conveniente distinguir algunos grados de realización de este principio, dado que estos sujetos en algún momento pueden convenir ciertas fórmulas que solo impliquen el establecimiento de simples mecanismos de concertación, a través de la adopción de tratados o compromisos sellados en conferencias internacionales, lo cual indicaría que se desarrolla una especie de cooperación inorgánica, pero pueden ir más allá, instituyendo fórmulas permanentes de cooperación, como lo demuestra la constitución de las organizaciones internacionales, que pueden perseguir objetivos limitados, o por el contrario, lograr una creciente interpenetración entre los Estados, lo que equivaldría al establecimiento de una cooperación institucionalizada. En ambos casos, cuando estas funciones institucionalizadas se concilian con el carácter soberano de los Estados miembros, se habla de organizaciones de cooperación.

Estos autores coinciden en que frente a las organizaciones definidas en el párrafo anterior se hallan otras, a las cuales se asignan funciones de mayor alcance, denominando organizaciones de integración a “aquellas que trascienden al imperativo de la cooperación a que responde toda organización internacional para plasmar la alienación de ciertas competencias soberanas en la búsqueda de una unidad superior en cuyo interior las fronteras se hacen más flexibles y permeables” , distinción acertada de acuerdo a la clasificación de los esquemas desarrollados a uno y otro nivel, en cuanto a la extensión y propósitos planteados. No puede, en cambio, sostenerse de manera absoluta que esta alienación de competencias soberanas signifique cerrar paso a propuestas integracionistas como la de naturaleza confederal, que parten del respeto de la soberanía como atributo estatal. En todo caso, para hacer efectivo el principio de cooperación entre los Estados, en el contexto actual, cualesquiera sean los esquemas de integración a construirse, se verán en ellos diluidas muchas competencias estatales, que antaño eran vistas como facultades exclusivas en razón del carácter inmutable de la soberanía, lo que vuelve flexibles y variadas las formas en que se verifica esta cesión de competencias soberanas para alcanzar los fines de la integración regional.

Siguiendo a REUTER, y comparando ambas modalidades , se concluye que las organizaciones de integración se caracterizan, entre otros aspectos, por poseer poderes propios, del “mismo tipo de los que resultan de las funciones superiores del Estado”, y lo ejercen de forma directa e inmediatamente -incluso, “sin resultar estrictamente necesaria la colaboración de los Gobiernos de los Estados miembros, pudiendo adoptar actos en provecho o perjuicio de los particulares y modificar directamente los ordenamientos jurídicos nacionales”-; poseen un ordenamiento jurídico muy desarrollado, por lo que se encomienda su salvaguarda generalmente a un órgano jurisdiccional y, además, que en los mecanismos intergubernamentales creados se pueden adoptar las decisiones por la regla de la mayoría, así como es posible que asistan y tomen parte en ese poder de decisión personas que no son estrictamente representantes de los Estados miembros. Los ejemplos más claros son las Comunidades Europeas y la Unión Europea, particularmente.

León LINDBERG define la integración como “los procesos por los cuales las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas claves de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales”.

Según WILHELMY “la formación de comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimientos consensuales”, lo cual resulta parte fundamental en la culminación del proceso de integración interestatal.

Por su parte, Jorge MARIÑO argumenta que “se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) -fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera”. En este sentido distingue algunas características comunes a todo proceso de integración regional, entre ellas, el hecho de que los sujetos participantes son Estados soberanos; que emprenden este proceso integracionista de forma voluntaria y deliberada; que debe ser un proceso que avance de forma gradual, por etapas, lo que acentúa la necesidad de progresividad y convergencia en este y que puede iniciarse con acercamientos económicos, pero “lentamente y dependiendo de cada proceso -conforme a lo estipulado por los Estados miembros- la agenda va abarcando e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas, y hasta políticas de los países.”

Uno de los estudios más profundos, a mi juicio, sobre la caracterización de la integración y como se verá posteriormente, en la configuración de un Derecho de la Integración, es el realizado por el profesor ZELADA CASTEDO, quien emplea una amplia referencia para la determinación conceptual y el enunciado de los rasgos y características fundamentales de la integración. Parte reconociendo que la integración es “un fenómeno que se da en el escenario internacional [por lo cual] sus actores son los mismos que protagonizan el múltiple juego de interacciones en que consiste dicho sistema, o sea, las comunidades políticas denominadas Estados y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados. En sentido estricto, la integración sería una de las formas de interacción de dichos actores, basada en el impulso originado en el desarrollo inherente a estos y orientado históricamente hacia la formación progresiva de una verdadera sociedad internacional” . Sobre esa base el fenómeno de la integración estaría íntimamente asociado a los de interacción e interdependencia, aunque advierte que ninguna de estas dos manifestaciones en el plano de las relaciones interestatales resultan condiciones suficientes para “garantizar” un proceso y una situación de efectiva integración.

Sería imprescindible para verificar la existencia de un proceso de integración buscar los factores no puramente espontáneos, sino aquellos que proveen a esta interacción o interdependencia de un sentido o finalidad extrínseca, que posibiliten valorarla como efectiva y sustentada “en el propósito convergente de los actores involucrados de conseguir, por ese medio, determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad”. Por ello, al conceptualizar la integración debería aceptarse, por un lado, que es el resultado del impulso expansivo inherente a los actores participantes, y por otro, que es una acción o conjunto de acciones deliberadas, que confieren al proceso una orientación racional y un desenvolvimiento controlable y controlado.

Esta integración, como proceso, tendría dos grandes dimensiones. En primer lugar puede hablarse de una integración internacional, que en opinión de este autor, presupone la superación de entidades políticas menores mediante su fusión en entidades de mayor extensión superficial y puede abarcar “desde la simple conclusión de tratados de paz hasta la formación de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados” . La otra dimensión está relacionada con un área geográficamente limitada, la integración regional, que se produce en un plano inferior respecto a la primera . No obstante, en cualquiera de los dos casos, la integración constituye uno de los instrumentos de la política internacional para garantizar algunos de sus objetivos básicos, como el mantenimiento de la paz y la seguridad y la explotación de las potencialidades cooperativas de los propios Estados, que funciona, como se ha expresado, como un principio-mandato de la comunidad internacional. No debe pasar inadvertida la mención que se hace en torno a las confederaciones, porque este elemento se empleará para sostener algunas de las conclusiones parciales entre los puntos de conexión del modelo que se investiga y la integración regional en sí.

No obstante, aunque esta última dimensión de la integración esté geográficamente limitada no significa que los modelos o estructuras planteados para la integración internacional les resulten ajenos o imposibles de aplicar. Por el contrario, sirven como un referente, como vías alternativas en la configuración del proceso integracionista. Así sucede en el debate tradicional y más actual en la construcción y consolidación de la integración europea, y considero importante su incorporación al examen de rigor por el que debe pasar nuestra integración continental en un futuro -que aspiramos, no esté muy lejano-.

Particularmente, en la integración de carácter regional se advierten tres dimensiones esenciales: la de carácter económico, social y político . No agotaremos todos estos supuestos, pero es preciso apuntar algunas de las características de la última de estas dimensiones en el proceso integracionista, por su singular y relevante significación en el intento de acercamiento entre esta institución y la Confederación de Estados. Para arribar a esta convicción ZELADA CASTEDO introduce algunos enfoques derivados de la exposición teórica de otros autores. Uno de ellos es la visión de la integración política como “comunidad de seguridad”, presentada por DEUTSCH. Otros enfoques -como en HAAS- sitúan a la integración política como “transferencia de lealtades de los grupos sociales y políticos nacionales hacia una autoridad supranacional”; o, según ETZIONI, como “formación de comunidades políticas mediante la concentración de la autoridad para el empleo de la fuerza, la centralización del poder decisorio y el establecimiento de un centro dominante de identificación política” . El resultado de estas apreciaciones se traduce en la distinción de algunos de los rasgos característicos de la integración política, a decir, su carácter de proceso y situación; que atañe a las interacciones entre los Estados y otros actores políticos, más allá de sus fronteras; que consiste en la progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interdependencia, y que afecta a estas interacciones entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad o de estructuras políticas nuevas y diferentes. Otro aspecto importante relativo a la integración política, parte de un criterio de diferenciación respecto a la integración internacional, donde se afirma que la primera “conduce a la desaparición de la independencia de las entidades que se integran”, mientras la segunda, por el contrario, permite su subsistencia, en tanto “toda integración internacional reduce la independencia de las entidades que participan en el proceso de integración”, mientras “la integración política marca solo la etapa final del proceso cuando las entidades que participan en el mismo desaparecen para constituir una nueva entidad política” .

Debe apuntarse que son múltiples las formas o estructuras de estas relaciones para afianzar las interacciones y la interdependencia, desde la perspectiva de la simple cooperación hasta los marcos de la efectiva integración. Entre ellas se menciona el bilateralismo, el equilibrio de poderes, las alianzas y coaliciones, las ligas, las federaciones, y también las confederaciones.

Una definición actual y completa sobre la integración regional debe comprender el hecho de que se trata de “un proceso político, económico y social -complejo, amplio, profundo y multifacético- mediante el cual los gobiernos de dos o más Estados, con la colaboración de otros actores sociales no gubernamentales, van incrementando gradualmente su cooperación económica y política e incrementando los intercambios entre sus sociedades, y al propio tiempo, van cediendo gradual y voluntariamente sus atribuciones soberanas y de acción autónoma a un nivel supranacional de gobernanza y acción social, con el objetivo de cohesionar y, finalmente, unificar sus sistemas económicos, sociales, culturales y sus mecanismos de defensa y seguridad, sin perder por ello su identidad nacional propia” .

Cuando se analizan estos presupuestos planteados en el marco de un proceso integracionista, y de manera particular, cuando se observa la necesidad de encontrar fórmulas que permitan unificar, no solo criterios en materia económica -bajo la idea implícita en la integración de la eliminación de barreras y disparidades económicas en la región-, sino además los elementos sociales, con un importante papel legitimador en estos tiempos, y los de naturaleza política hasta avanzar al plano del sustento jurídico, como exigencia en la consolidación de este proceso, cabe preguntarse: ¿es posible o no que la Confederación de Estados, como esquema político-jurídico, responda a los fines de la integración regional?

Más allá de algunos criterios doctrinales expuestos, que explícitamente reconocen dentro de los posibles esquemas políticos de integración a aquellos de carácter confederal, y del conocido debate teórico en Europa, donde se ha planteado la posibilidad de catalogar en algunos momentos de su evolución a su proceso de integración como un esquema confederal, e incluso, con tendencia actual y futura a la confederalización, puede afirmarse que, atendiendo a los datos ofrecidos en la explicación conceptual y el análisis de los rasgos y características tanto de la Confederación de Estados en sí como de la integración regional, es realmente posible instrumentar un esquema confederal que responda a los retos de una integración profunda, que provea de una instancia política a sus principales actores y que permita progresivamente dotar a esta unión de una plataforma jurídica que le sirva de sostén y garantía, aunque su implementación sea un paso de tránsito hacia fórmulas superiores de integración, que en el particular caso latinoamericano, deberán examinarse a la luz de las peculiaridades históricas, culturales, políticas, etc.

Solo la aplicación creativa de estos presupuestos, su adaptación a las condiciones reales existentes en nuestro continente, permitirán demostrar lo mucho que se puede avanzar en estos dos terrenos, sobre todo en el jurídico, que es donde, lamentablemente, mayores dificultades se presentan. Sobre América Latina, su experiencia histórica respecto a la formación de estructuras confederales, las dificultades por las que atraviesan los modelos integracionistas desarrollados actualmente y las posibilidades que ofrece la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América para implementar la idea propuesta en esta investigación de una Confederación de Estados y determinar su viabilidad en el plano político y jurídico de la integración, se realizarán los análisis pertinentes en el capítulo siguiente.